LA TRASFORMAZIONE
DELLO STATO

ALFREDO ROCCO

Ministro Guardasigilli

LA

TRASFORMAZIONE
BELLO STATO

Dallo Stato Liberale

allo Stato Fascista

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Anonima Editrice
Roma 1927

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Officina della. Stampa. - Maalli e Stianti - Fireasa

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Si parla oggi correntemente della Rivoluzione Fa¬
scista. La frase, clic suscitava ancora poco tempo fa,
periino nel campo fascista, qualche ripugnanza e
qualche dissenso, è oramai universalmente accettata
per designare quel complesso fenomeno, che si iniziò
nel 1919 con la formazione dei Fasci di Combatti¬
mento. sì affermò con la marcia su Roma il 28 ot-
lobre 1922, e che gradualmente, ma incessàntemente,
negli ultimi quattro anni, ha trasformalo lo spirito
delle masse e la struttura stessa dello Stato.

Rivoluzione dunque, senza dubbio. Ma rivoluzione,
non Ionio perchè movimento violento di popolo, cul¬
minato con la conquista del potere, in virtù di un
allo di forza, ina sopratutto perchè ha cambiato ra¬
dicalmente gli ordinamenti, e la nozione stessa dello
Stato, ha sostituito alla vecchia classe dirigente una
nuova, formatasi durante il duro travaglio della guerra
c del dopoguerra, ed ha operato profondamente sulla
psicologia delle masse, trasformandone rorìentamento
spirituale.

Rome si vede, io pongo sopratutto nel nuovo as¬
solto giuridico e morale creato dal Fascismo la sua

— 6 —

intima virtù rivoluzionaria. Una rivoluzione, in realtà,
non merita tal nome, se non mette capo ad un nuovo
sistema di diritto pubblico e ad un nuovo spirito del
popolo. Credere, come avviene talvolta, che la rivo¬
luzione possa esaurirsi nei moti di piazza, nelle vio¬
lenze, nelle esecuzioni capitali e nelle stragi popo¬
lari è confondere la forma con la sostanza, 1 episodio
col fatto storico. Certamente ogni rivoluzione ha i
suoi episodi tremendi e tragici, ma tuttociò non è an¬
cora la rivoluzione. Se fosse, meriterebbero il nome
di rivoluzione le « jacqueries », le rivolte dei conta¬
dini o degli schiavi, le esplosioni di ira della folla
malcontenta o eccitata; sarebbe stata rivoluzione l’a¬
narchia bolscevica, che imperversò in Italia nel 1919
e nel 1920. La rivoluzione, lo stesso nome lo dice, è
sopratutto un rivolgimento politico o sociale, ovvero
politico e sociale insieme, quindi un processo storico,
che mette capo a un nuovo ordinamento dello Stato
o della Società o di ambedue. In altri termini la rivo¬
luzione non può essere fine a se stessa, è necessaria¬
mente mezzo per la formazione di un ordine nuovo.
Il travaglio per questa formazione è di regola molto
lungo e molto duro. La rivoluzione francese non
mise capo ad un ordine nuovo che dopo più di dieci
anni, e divenne vero regime solo con le riforme na¬
poleoniche. Ma, indubbiamente, la mèta di ogni in¬
voluzione è quella di creare dopo aver distrutto.
Pari all’ape che muore generando, la rivoluzione come
tale si estingue, quando l’ordine nuovo è creato. In
questo momento la rivoluzione diventa, mi si passi
l’antitesi, conservatrice; conservatrice del nuovo si¬
stema che è nato da essa.

Può darsi che un vasto movimento di rinnova¬
zione sorto da una ideologia politica e sociale, non
riesca al fine che lo determinò, ma ne consegua un

■

altro diverso. Vale a dire, non sempre l’idea che
mosse la rivoluzione trionfa nella rivoluzione: è il
caso del bolscevismo russo, il quale, dopo aver fatto
la rivoluzione per attuare il comuniSmo marxista, si
avvia decisamente verso un assetto, che non è nò
comunista nè marxista, ma che è certo profondamente
diverso da quello della Russia del 1914.

Il Fascismo invece appartiene al novero di quelle
rivoluzioni, le quali, sia pure con gli inevitabili adat¬
tamenti, imposti dalle necessità storiche, realizza la
sua ideologia. La realizza nel campo spirituale, sve¬
gliando nella massa il sentimento del dovere, l’abi-
tudine della disciplina, l’idea della subordinazione
dell’ individuo alla Nazione. La realizza nel campo
giuridico, creando sulle rovine dello Stato liberale e
democratico, lo Stato Fascista.

Questo processo di trasformazione è in atto. Esso
è lungi dall’essere compiuto, è anzi appena all’inizio.
Ma già le grandi linee del nuovo edificio cominciano
ad apparir chiare, attraverso le manifestazioni del
regime. Dal punto di vista giuridico non vi è dub¬
bio che gli anni 1925 e 1926 segnano una tappa
decisiva verso la trasformazione dello Stato. E, poiché
come Guardasigilli del Governo Fascista in questo
periodo fortunoso, ho avuto la ventura di collabo¬
rare, alla maggior parte delle riforme legislative, in
virtù delle quali sulle rovine dello Stato liberale agno¬
stico ed abulico, dello Stato democratico dominato da¬
gli egoismi particolaristici, sta sorgendo lo Stato Fa¬
scista, credo non inutile riunire in volume i discorsi
e le relazioni, con cui, per incarico del Capo del Go¬
verno Benito Mussolini, ho avuto l’onore di illu¬
strare davanti al Parlamento la nuova legislazione
del regime.

Questo significa che non tutta la legislazione fa-

scista si trova riprodotta e commentala in questo vo¬
lume. ma solo quella, alla cui elaborazione ho dato
la mia opera personale. Altre leggi fondamentali,
che pure hanno contribuito potentemente a dar ti-
so nomi a al nuovo assetto dello Stalo, rimangono lucri
dal quadro di questo volume, come la riforma delta
scuola, e la riforma dei Comuni. Queste leggi ed altre
ancora che rìncvitalhie sviluppo della trasformazione
fascista renderanno necessarie, saranno sistematica-
mente illustrate a suo tempo, quando il ciclo rinnova¬
tore della rivoluzione sarà compiuto. L’intento di
questa raccolta non può essere sì vasto: il presente
momento dell’evoluzione fascista non Io consenti¬
rebbe, Mi limito, pertanto, oggi a presentare* rumili
in volume, i documenti della trasformazione giuridica
operata dal fascismo dopo il 3 gennaio 1925 nel
campo più generale della organizzazione dello Stalo,
in quello cioè che rientra più speci fica niente nella
competenza del Ministro Guardasigilli.

Indubbiamente, anche in questo campo, il 3 gen¬
naio segna una data decisiva. Dal 28 ottobre 1922 al
3 gennaio 1925 il fascismo non governò da solo \ Ita¬
lia: la governò in collaborazione con altri partiti.
Tale collaborazione, molto larga nei primo momento,
era andata gradualmente restringendosi, ma, in so¬
stanza, solo col 3 gennaio ogni residuo del Governo di
coalizione fu eliminalo, e iì Fascismo dominò da solo
lo Stato. Era per tarilo naturate che. finche detriti del
vecchio mondo politico, con mentalità totalmente di¬
versa, professanti dottrine antitetiche a quella fasci¬
sta, col lai} oravano col Fascismo nel Governo, tosse
difficile iniziare vigorosamente una totale trasforma¬
zione dello Stato. Aggiungiamo che Top in ione pub¬
blica non era ancora matura, malgrado il trio rito
della marcia su Roma, per l’abbandono completo di

— 9 —

forme giuridiche e politiche, che avevano avuto di¬
ritto ili cittadinanza in Italia per quasi ottanta anni
La reazione antinazionale del secondo semestre del
1924 dette al Fascismo la sensazione netta, die era
venuto per esso il momento di governare da solo e di
trasformare lo Stnto, o di acconciarsi al fallimento
della rivoluzione. Fra te due vie la scelta non poteva
essere dubbia, e Mussolini, con rintuito infallibile
che lo assiste nei più gravi momenti ? nel discorso del
3 gennaio, complemento necessario delta marcia su
Hoina e perciò atto eminentemente rivoluzionario,
aprì la nuova fase della rivoluzione: quella di rea-
ti zza zio ne del Fascismo e di creazione dello Stalo
Fascista. Clic i! momento per tale decisione fosse op¬
portuno, è mostrato dal consenso unanime, con cui
il popolo italiano accolse rini zio dei nuovo periodo.
L'annunzio infatti che il fascismo avrebbe d'ora in¬
nanzi attuato in modo in transigei ile il suo programma
dì rinnovazione, fu accolto come una liberazione da
lutti, fascisi] e non fascisti. Dai fascisti, che acquista¬
vano la certezza delia realizzazione delle loro dot¬
trine. Dai non fascisti, e voglio dire anche dagli av¬
versari del Fascismo, che d’ora innanzi si vedevano
perciò assoggettali con maggior rigore alla disciplina
legale dello Stato, ma eran posti per ciò stesso, al
sicuro delle reazioni extralegali dovute appunto alta
insufficienza delle sanzioni giuridiche.

Tuttavia il valore storico decisivo per la realiz¬
zazione dello Stato fascista, che si deve alitribuire
alla data del 3 gennaio 1925, non toglie che, an¬
che nel periodo antecedente, che fu di transigenza
e di col labe razione, riforme importanti non siano
state attuale. Specialmente nelFabno 1923, una note¬
vole opera di revisione delFas-setto legislativo dello
Stato venne operata dal Governo, in virtù dei pieni

* -••**»*•**»

marnir

— 10 —

poteri ottenuti dal Parlamento. Si trattò, come i tempi
consentivano, di una riforma principalmente tecnica,
ma che non deve venire dimenticata, sia perchè fu
il coronamento di lunghi lavori legislativi condotti
durante decenni, e che mai erano riusciti a un 1 i-
suìtato concreto, per la debolezza insanabile dei Go¬
verni antecedenti, sia perchè ebbe qualche riflesso
politico non indifferente.

Sotto questo punto di vista il primo posto spetta
indubbiamente alla riforma della scuola, preparata
ed attuata da Giovanni Gentile con ferrea coerenza e
con indomabile energia, che trasformò profondamente
tutti gli ordini di scuole, da quella primaria all’Uni-
versità, e che non fu soltanto riforma di ordinamenti
o di programmi, ma di spirito e di metodo. Dalla
scuola agnostica, priva di contenuto morale, senza
idealità, pura fornitrice di nozioni, che lo Stato libe¬
rale democratico aveva creato, uscì la scuola educa¬
trice, non solo dell’intelletto ma dell’animo, con un
suo contenuto religioso e nazionale, formatrice del¬
l’italiano nuovo, degno della nuova storia d ? Italia,
capace di comprenderla e di realizzarla. Malgrado
ìe critiche e le opposizioni che una sì vasta e pro¬
fonda riforma doveva suscitare, e malgrado anche
gli inevitabili errori di dettaglio, che in un’opera così
colossale, preparata ed attuata in pochi mesi, non po¬
tevano mancare, la riforma della scuola resterà come
uno dei titoli fondamentali di benemerenza del Fa¬
scismo verso l’Italia. Giustamente il Goy, capo del¬
l'ufficio informazioni della Sorbona dichiarava: «que¬
sta riforma Gentile passa di molto il quadro delle
istituzioni puramente scolastiche : essa è in primo
luogo un avvenimento politico» e aggiungeva che la
riforma « avrà conseguenze incalcolabili sull’avvenire
della Nazione vicina».

— 11 —

Accanto alla riforma della scuola dell’On. Gen¬
tile vanno poste le riforme finanziarie deìl’On. De
Stefani. Riforme tecniche certamente, ma che con¬
tribuirono potentemente all’assetto finanziario dello
Stalo e che consentirono il risanamento del bilancio,
presupposto indispensabile della ricostruzione della
finanza e deireconomia italiana. Basti ricordare il
riordinamento dei tributi, i quali hanno avuto final¬
mente un assetto definitivo ed organico, la revisione
della legge di contabilità generale dello Stato, che ha
stabilito un ferreo controllo delle spese facendo di
un Governo uscito dalla rivoluzione il più cauto e or¬
dinato amministratore, e infine la riforma dell’or-
dinamento gerarchico della burocrazia, che dette al-
TAmministrazione italiana un assetto, non forse privo
di mende, ma che ha posto finalmente ordine in una
materia, divenuta da tempo campo preferito di azione
degli interessi particolaristici e delle pretese dema¬
gogiche.

Non bisogna dimenticare infine le riforme attuate
nel campo delhAmministrazione della Giustizia, fra
cui importantissima quella delle circoscrizioni giu¬
diziarie e sopratutto quella unificazione della Cas¬
sazione, vecchia aspirazione mai attuata per l’oppo-
sizione irreducibile degli interessi regionali, a cui il
regime parlamentare non poteva nè sapeva resistere.

Ma dopo la riforma tecnica doveva venire la ri¬
forma politica. Io non sono un feticista delle riforme,
sono anzi in questo campo un eretico. Le riforme,
infatti, operate dalle leggi sono caduche, se èsse non
si realizzano sopratutto nel costume, nello spirito,
nella tradizione. Solo quelle riforme sono durevoli
che sono fatte prima negli animi e poi nelle leggi.

Ecco perchè, se il Fascismo, anticipando i tempi,
avesse, al suo primo avvento al potere, iniziato imme-

— VA —

oliatamente la riforma dello Stato, avrebbe forse fatto
opera" vana. Bisognava infatti prima creare nei co¬
stumi e nello spirito, il nuovo stato auspicato dal fa¬
scismo. e dopo, ma dopo soltanto si poteva dare ad *

esso una forma legale e un’organizzazione giuridica.

Dopo due anni di Governo fascista, anche la riforma
legislativa fu possibile, perchè in sostanza lo Stato
fascista esisteva nella realtà.

Ma in che consiste questo Stato fascista? In che
si differenzia esso dallo Stato liberale democratico?

Lo Stato liberale, le cui origini remote debbono
farsi risalire a movimenti spirituali e politici estranei
al nostro Paese e allo spirito italiano, si costituì in
Italia sopra tutto per motivi di opportunità contin¬
gente, in un periodo in cui il liberalismo trionfava in
Europa e in cui la formazione dello Stato italiano
unitario come Stato liberale pareva dovesse più fa¬
cilmente vincere gli ostacoli, che i nazionalismi e gli ,

imperialismi altrui ponevano al nostro risorgente na¬
zionalismo. E in questo adattamento di sistemi poli¬
tici e giuridici, ispirati a ideologie fondalmente indivi¬
dualistiche ed antistatali, ad un popolo appena uscito
da lunghi secoli di servitù e da oltre un millennio di
disgregazione, privo di coscienza nazionale, e senza
alcuna idea dello Stato, gli errori si moltiplicarono
e si aggravarono le degenerazioni.

La stessa struttura dello Stato liberale democra¬
tico ne faceva per sè un fragile edificio, la cui resi¬
stenza era legata al concorso di condizioni, che man¬
cavano in Italia.

Le caratteristiche dello Stato liberale democra¬
tico sono infatti due. Anzitutto esso è un’organismo >

estraneo alle forze vive operanti nel Paese, che pone
tutte alla stessa stregua e tutte egualmente tutela. In

■life

secondo luogo, esso è un organismo privo di un suo
contenuto concreto, senza ideali propri, aperto a
tutti gli ideali e a tutti i programmi. Le conseguenze
di questa duplice premessa sono evidenti. Lo Stato
liberale democratico non domina le forze esistenti
nel Paese, ma ne è dominato: sono queste che de¬
cidono, lo Stato subisce la decisione e la esegue.
Non basta, lo Stato liberale democratico, non avendo
una sua idea da imporre, diviene il campo aperto
alle lotte di tutte le correnti e di tutte le forze che
esistono nel Paese: tutte hanno diritto, volta a volta,
di penetrare nello Stato, o alternativamente, ovvero,
peggio ancora, concorrentemente, in proporzione della
importanza di ciascuna.

Questa concezione dello Stato era cosi radicata
in Italia che essa era diventata una premessa co¬
mune a tutti i partiti, anche quelli che più aspra¬
mente si combattevano fra di loro. Era una di quelle
verità che non si discutono, perchè evidenti a tutti,
un truism, come dicono gli inglesi. Questa conce¬
zione era accettata non solo dai liberali e dai de¬
mocratici, ma anche dai socialisti, i quali, pur com¬
battendo per Tavvento di un diverso tipo di Stato,
in realtà realizzavano in concreto anche essi lo Stato
liberale e per lo Stato liberale operavano ogni giorno;
e gli stessi popolari, che pretendevano derivare la
loro dottrina dalla dottrina cattolica, che è così lon¬
tana dal liberalismo, erano divenuti i fautori più
accaniti dello Stato liberale democratico. In verità
pareva che in Italia il liberalismo e la democrazia,
figli legittimi del protestantesimo, fossero per ce¬
lebrare la loro più grande vittoria, quella sul cat¬
tolicesimo, che erano sul punto di assorbire e di
convertire.

Nessuna meraviglia che questo trionfo quasi to¬
tale del liberalismo e della democrazia in Italia ab¬
bia condotto lo Stato italiano sull’orlo dell’abisso.

Fuori d’Italia, specialmente nei paesi Anglo-Sas¬
soni lo Stato liberale democratico aveva potuto fio¬
rire’ ed anche operare grandi cose, perchè esso tro¬
vava nelle condizioni sociali e politiche di quei popoli
correttivi che mancavano presso di noi. Nei Paesi
Anglo-Sassoni ed anche in Francia vi è una grande
tradizione nazionale, e l’idea dello Stato si è forti¬
ficata attraverso secoli di lotte sostenute dallo Stato
per l’affermazione della sua supremazia. In Inghil¬
terra inoltre, allo spirito individualistico e disgre¬
gatore del germanesimo, si è sovrapposta una edu¬
cazione morale rigorosa, per cui l’individuo, pur ri¬
vendicando teoricamente di fronte allo Stato la più
ampia libertà, sa nel fatto spontaneamente limitarla.

Tutte queste condizioni mancavano in Italia. La
vecchia tradizione romana, splendidamente rinnovata
dalla Chiesa Cattolica, era ispirata bensì al principio
della disciplina, della gerarchia della sottomissione dei
singoli allo Stato, ma era tradizione ormai lontana,
su cui avevano profondamente operato le influenze
disgregatrici del germanesimo, l’anarchia medioevale
e in ultimo la servitù straniera. Quest’ultima soprat¬
tutto, facendo apparire per secoli lo Stato come stru¬
mento della oppressione straniera, aveva fatto na¬
scere e radicato profondamente nelle masse italiane
lo spirito di diffidenza e di rivolta contro la pub¬
blica autorità. Tale spirito avrebbe dovuto essere tra¬
sformato da un’opera pertinace di educazione poli¬
tica e di disciplina statale. Lo Stato liberale demo¬
cratico era, purtroppo, incapace spiritualmente e ma¬
terialmente, di adempiere a questa, che avrebbe do¬
vuto essere la sua prima e più urgente funzione.

r

— 15 —

Avvenne così che anche dopo conseguita 1*unità e
rindipendenza, Le masse italiane conservassero verso
io Stato Nazionale quella stessa attitudine diffidente
ed ostile, che avevano per secoli tenuto contro lo
Stato straniero o diente dello straniero.

In questa condizione di cose c da meravigliare
che lo Stato liberale in Italia abbia potuto reggere per
sessantadue armi, e che la conquistata indipendenza
non sia stata travolta dall’anarchia. Ma era evidente
che al primo grande urto quella larva di Stato sarebbe
caduta in frantumi. Durante la grande guerra lo salvò
benché lontano, e incapace, V intima virtù della stirpe
c rorganizzazione militare del popolo in anni. Ma il
grande turbamento che segui la guerra trovò lo
Stato più debole e più che mai assente e privo di
volontà. Venuta meno resaltazione della lotta este¬
riore, cessata l'organizzazione militare, lo Stato libe¬
rale, minato da ogni parte, non poteva più resistere e
non resistè. Ne derivò, dopo la guerra, un periodo di
totale anarchia* nei quale Io Stato, divenuto l’ombra
di se stesso, dovette assistere impassibile alto scate¬
narsi delle lotte civili, impotente a frenarle e a do¬
minarle.

A questo punto lo Stato liberai e democratico era
virtualmente in Italia finito. La marcia su Roma fu
la consacrazione storica del crollo. Anche se le forze
del fascismo fossero state meno imponenti di quello
che erano, esse avrebbero egualmente trionfato. Nes¬
sun regime cade per la forza dei propri avversari, lutti
cadono per la propria debolezza.

Da conquista dello Stato da parte del Fascismo
doveva portare necessariamente alla sua trasforma¬
zione. Gradualmente, ma incessantemente, come ab¬
biamo veduto, prima nel fatto, poi nelle leggi, sì è
venuto formando lo Stato fascista che, come conte-

— 16 —

mito e come forma, si differenzia totalmente dallo
Stato liberale.

Dico Stato fascista e non Stato nazionale, come
pur si usa da taluni, perchè l’espressione è più com¬
prensiva e più esatta.

Lo Stato fascista è infatti lo Stato, che realizza al
massimo della potenza e della coesione l’organizza¬
zione giuridica della Società. E la società, nella con¬
cezione del fascismo, non è una pura somma di in¬
dividui, ma è un organismo, che ha una sua propria
vita e suoi propri fini, che trascendono quelli degli
individui, e un proprio valore spirituale e storico.
Anche lo Stato, che delle società è la giuridica orga¬
nizzazione, è per il Fascismo un organismo distinto
dai cittadini, che a ciascun momento ne fanno parte,
il quale ha una sua propria vita e suoi propri fini,
superiori a quelli dei singoli, a cui i fini dei singoli
debbono essere subordinati.

Stato fascista è dunque lo Stato veramente so¬
ciale, qualunque sia il tipo di società che in esso si
organizza. Vi è uno Stato fascista nelle società a
tipo cittadino, dominante nel mondo antico e me¬
diovale. Vi è uno Stato fascista nelle società a tipo na¬
zionale, che ancora oggi prevalgono nei paesi civili.
Vi è uno Stato fascista nelle società a tipo imperiale,
delle quali ci offre esempi cospicui l’antichità e che
si vanno oggi sempre più affermando nel mondo.
Può essere fascista lo Stato-città, lo Stato-nazione
e lo Stato-impero.

Quando si dice che lo Stato fascista è lo Stato na¬
zionale, si dice cosa vera per l’Italia di oggi, che è
una società a tipo nazionale, non si dice cosa vera
per quella che sarà l’Italia di domani,nè per quello
che sono oggi l’Inghilterra, la Francia, il Giappone c
gli Stali Uniti di America: in questi casi lo Stato fa-

\* ( k è ìì p}>he Io Stato imperiale, hi sostanza, mentre
ii concetto di Stato nazionale risponde a una condi¬
zione concreta di vita sociale, quello di Stato fascista
i isponde a una condizione generale ed astratta, che si
verifica ini tv le volte clic una società si organizzo for¬
temente a Stato, per la realizzazione dei fini perpe¬
tui della specie.

Da ciò possono desumersi facilmente le differenze
che distinguono Io Stato fascista dallo Stato liberale*
Sono diilcreiize che concernono tanto il ponto di vi-
sLi sociale, cioè il contenuto, quanto il punto di vista
giuridico, cioè la forma.

Socialmente lo Stato fascista ha finì suoi propri,
cioè una propria funzione e una propria missione.
Do Stato fascista non è agnostico, come lo Stato li¬
berale, in ogni campo della vita collettiva- al con¬
trai io in ogni campo ha una sua funzione e mia
sua volontà.

Do Stato fascista ha la sua morale, la sua religione*
la sua missione politica nei mondo, la sua funzione di
giustizia sociale, infine il suo compito economico*
D perciò lo Stato fascista deve difendere e diffon¬
der; 3 la moralità nel popolo; deve occuparsi dei pro¬
blemi religiosi, e perciò professare e tutelare la re¬
ligione era, cioè la religione cattolica; deve adem¬
piere nei inondo alla missione di civiltà affidata ai
popoli di alta cultura e di grandi tradizioni, Il che
significa adoperarsi in tutti i modi per V espansione
politica, economica, inteiìeLLuale fuori dei confini;
deve fare giustizia fra le classi, vietando La sfrenata
auto-difesa di classe; infine deve promuovere Y au¬
mento della produzione e della ricchezza, adoperando,
(piando occorre, la molla possente dell’interesse in¬
dividuale, ma intervenendo anche, quando occorre,
con la sua propria iniziativa.

— 18 —

Ciò dimostra ancora una volta quella verità che ho
avuto ripetutamente ragione di affermai c. lo Sialo
fascista contiene in se gli elementi di tutte le altre
concezioni dello Stato, ma non già, come in esse,, in
modo unilaterale e quindi erroneo, ma in maniera in¬
tegrale e perciò vera. Lo Stato fascista contiene il
liberalismo e lo supera : lo contiene, perche si serve
della libertà quando essa è utile; lo supera, perche
raffrena la libertà quando è dannosa. Lo Stato Fasci¬
sta contiene la democrazia e la supera; la contiene
perchè fa partecipare il popolo alla vita dello Stato
in quanto è necessario; la supera perchè tiene in ri¬
serva la possibilità di far decidere i problemi essen¬
ziali della vita dello Stato a coloro, che hanno la pos¬
sibilità di intenderli, sollevandosi sopra la conside¬
razione degli interessi contingenti degli individui. In
ultimo lo Stato fascista contiene il socialismo e lo
supera: lo contiene, perchè vuole, come esso, realiz¬
zare la giustizia sociale; lo supera, perchè non con¬
sente che questa giustizia sia fatta mediante 1 urto
brutale delle forze sociali, nè crede che sia necessario
per attuarla un mastodontico e complicato sistema
dì produzione collettiva, che finirebbe col sopprimere
ogni spirito di risparmio, e assorbire tutto I utile del
processo produttivo.

Giuridicamente non meno profonde sono le dif¬
ferenze fra lo Stato liberale e lo Stato fascista, ho
Stato fascista è lo Stato veramente sovrano, quello
cioè che domina tutte le forze esistenti nel paese c
tutte sottopone alla sua disciplina. Se, intatti, i lini
dello Stato sono superiori, anche i mezzi che esso
adopera per realizzarli debbono essere più potenti
di ogni altro, ta forza di cui esso dispone sovei-
ctaiante sopra ogni altra forza.

Questa teoria dello Stato sovrano non è, in realtà.

a

— 19 —

nuova, perchè tutta la scuola giuridica di diritto pub-
)iico ia professa. Questa scuola ha sempre insegnato
che la sovranità non è del popolo, ma dello Stato,
pi in ci pio affermato in tutti gli scritti dei maestri del
diritto pubblico stranieri e italiani, e anche di molti
giuristi nostri, che nel campo politico si dichiaravano
poi liberali o democratici, senza dubitare affatto della
patente contraddizione, in cui venivano a trovarsi con
sè medesimi. In realttà, dire che lo Stato è sovrano è
negare il liberalismo e la democrazia, per cui una su¬
periorità dei lini dello Stato su quelli degli individui
non esiste, come non esiste la sovranità dello Stato.

Tale contraddizione, negli stessi uomini, tra la
concezione giuridica e la concezione politica dello
• dato è tanto più. meravigliosa, in quanto è chiaro
che dalla teoria della sovranità dello Stato discende
oscamente la teoria dello Stato fascista. Se infatti
orlato è sovrano, se in sua mano è un potere sover-
c ìiante, che domina c disciplina tutte le altre forze
esistenti nella società, ciò significa che lo Stato adem-
pic a lini suoi propri, superiori a quelli degli indi-
vidui. Non è infatti concepibile che una forza so-
verchiante sia concessa allo Stato, se non per rea¬
lizzare tini superiori ed adempiere ad una supe¬
riore missione, altrimenti quella forza si risolverebbe
m semplice sopraffazione e mera tirannia.

Superiorità dei fini, supremazia delle forze; in
questa dicotomia si riassume la concezione dello Stato
fascista.

rutta la nuova legislazione fascista tende a rea¬
lizzare questa concezione dello Stato.

Trasformare lo Stato liberale democratico, senza
un suo contenuto e senza una effettiva sovranità, nello
Stato fascista, avente suoi fini concreti, la volontà
di realizzarli, e la forza necessaria per realizzarli, si-

— 20 -

«nificava da un canto dare allo Stato un conte¬
nuto positivo di volontà e di azione, dall altro tor¬
nir 0 !' lo strumento indispensabile, pei adempiei c alla
sua missione, cioè rendere effettiva la sua sovranità
ed efficiente la sua autorità. Nell ordine logico il
primo compito precede il secondo, nell’ordine pratico
è il secondo che soverchia, perchè, menti c la li a-
sformazione spirituale dello Stato è opera essenzial¬
mente morale e politica, la sua trasformazione giu¬
ridica è opera essenzialmente legislativa, e questa
dipende più direttamente dalla volontà e dall azione
di governo.

Tuttavia, il problema stesso della creazione di uno
Stalo avente un suo proprio contenuto nel campo
etico, religioso, politico ed economico, se dipende so¬
prattutto dalla trasformazione dello spirito dei gover¬
nanti e delle masse, del costume politico e della cul¬
tura politica, dipende anche, in parte, dall’indirizzo
pratico dell’azione di governo e della legislazione.

Le riforme legislative attuate durante i primi
quattro anni del Governo fascista hanno avuto un
importanza grande per questa trasformazione inte¬
riore dello Stato. Ho già accennato al valore deci¬
sivo della riforma scolastica sotto questo punto di
vista; creando una scuola educatrice del carattere,
propagatrice del sentimento religioso, formatrice della
coscienza nazionale, si è dato allo Stato un compito,
a cui per l’innanzi esso si riteneva estraneo. Ma non
minore importanza hanno le leggi sulla maternità e
sull’ infanzia e sopratutto quella sull’ Opera Nazio¬
nale dei Balilla. Questa grande istituzione si prepara
a dare una educazione militare e qazionale alla gio¬
ventù dai sette ai diciassette anni, mediante un’opera
ininterrotta, compiuta nelle scuole e fuori delle scuole,
che in breve volger d’anni, trasformerà radicalmente

— ai-

io spirilo e il carattere del popolo ilaliano. Così ma¬
lia, per virtù della guerra e del fascismo, dopo secoli
• Il indisciplina e di neghittosità, tornerà ari essere una
grande nazione militare e guerriera.

Anche la riforma ilei codici, già autorizzata dal
J .u lamento, ed ormai in via di attuazione, contribuirà
a dare allo Stalo quel contenuto concreto di cui finora
mancava. Nel codice civile, nel codice penale, lo Slato
s ' affermerà vigorosamente come tutore dèlia moralità
i dell ordine famigliare; nel codice civile ancora e nel
codice di commercio, la tutela della proprietà privata,
strumento indispensabile per la formazione del ri¬
sparmio, e la disciplina del credito saranno consi¬
derato come essenziali funzioni dello Stato; nel co¬
nico civile, nel codice di commercilo, nel codice pe¬
nale gli interessi politici ed economici delia nazione
avranno, come è dovere dello Stato, una forte garan-
zicij nel codice penale e in quello di procedura pénale
troveranno posto adeguato e adeguata soddisfazione
E e necessità della difesa della Società e delio Stato,
ì rpz essi va e preventiva, contro la delinquenza; nel
f odice dì procedura civile, infine, ramini ni strazione
giustizia non sarà più considerata una passiva
funzione di interesse esci usi vaiti ente privato, ma come
un,! delle più alte attività dello Stato, avente lo scopo
1 rn '^éntemente politico di garantire la pace sociale
con 1 attribuire a ciascuno ciò che gli spetta.

da la ri torma, a mio avviso, clic ha maggiormente
' nnu ^ U! do a dare allo Stato fascista la sua fisonomia
ullj sua azione un concreto contenuto sociale, è pur
sempre quella realizzata mediante la legge sulla di¬
sciplina giuridica dei rapporti collettivi\lel lavoro
e il relativo regolamento legislativo.

Onesta ìegge pone fine al secolare agnosticismo
riti io Slato hi materia di conflitti fra le categorie e

Mi

le classi e considera Y attuazione della giustizia su¬
dale come un problema, che esso deve risolvere nel
suo ambito e con le sue forze. Con questa legge Lo
Sialo finalmente da un assetto stabile ai i appoi li Li a
le categorie e le classi, ponendosi nei loro confronti
in una”situazione di arbitro e di moderatore, v im¬
pedendo così che una sopraffaccia raltra, e che dalla
lolla deir una contro r altra derivi r anarchia, la aii-
seria e la servitù dei cittadini. Ma. oltre che a ri¬
sòlvere il problema della sostituzione della giusti-
zìa eli Stato alla autodifesa di classe, la nuova legi¬
slazione sindacale risolve anche il problema deh or -
ganizzazionc della società italiana a base proifissio¬
nale. Il sistema democratico deìl’atoraismo sttlTmgi-
stico, che ignorava il produttore e conosceva solo
il cittadino, se aveva potuto in un primp momento
servire a distruggere un’organizzazione sociale e po¬
litica. come era quella del secolo X\ III, sorpassata
dalla evoluzione sociale ed economica del tempo,
non aveva avuto nessuna virtù ricostruì tri ce, Lsso
partiva da una concezione fomlamentalmenLc er¬
ronea della vita sociale, che disconosceva la na-
t u r a organ ica dell a socie tà, le di ì I en 1 nze uccessari e
tra gli uomini, il loro diverso valore, e la diversi la
delle funzioni a ciascun individuo affidale nel rum-
plesso e multiforme meccanismo della vita sociale.
11 giorno, in cui il sistema era stato condotto alle sue
estreme conseguenze, ed aveva prodotto gii estrèmi
danni, minacciando di travolgere in una uviversale
anarchia tutta la moderna civiltà, il problema di
una riorganizzazione della Società, non più sulla base
deir atomismo individualistico della filosofia della ri¬
voluzione francese, ma sulla base di una visione or¬
ganica della Società, si poneva nettamente. La riso-
Juzione di questo problema è uno dei compiti pni

- 23 —

importami dello Stato fascista, che coti la legge del
3 aprile 1926 e ii regolamento 1 luglio dello slesso
anno l’ha affrontato risolutamente, disciplinando iti
modo organico tulio ii fenomeno sindacale. Realizza¬
zione della giustizia sociale per opera dello Stato,
r iorganizzazione della Società sulla base della funzione
produdiva da ciascuno esercitata, ecco il nuovo com¬
pilo assegnalo allo Stato, che dà allo Stato fascista una
nuova forza e tinti nuova vita.

sv- in quesiti campo della formazione di uno
Sialo bene attrezzalo all’esercizio delle sue funzioni
sociali, può essere dimenticata ia legge sulla istitu¬
zione dei consigli provinciali dell’economia, per cui
lo Stato viene tornito di Lino strumento adeguato per
fesercizio della sua azione economica, che fino ad
oggi mancava, giacché nelle provincia io Sialo era
rappresentato da molti organi, ma era assente pro¬
prio nel campo economico.

Non meno importante della trasformazione inte¬
riore dello Stato deve considerarsi la trasformazione
esteriore operata dal fascismo in questi ultimi anni.
Intendo per trasformazione esteriore la restituzione
allo Stato della pienezza della sua sovranità, inceppata
durante il regime liberale democratico da una quantità
di vincoli, di restrizioni, dì controlli e soprattutto so-
praflatta ed annullata daU’irrompere senza limiti dì
molteplici forze, che tendevano a diminuirla e a
usurparla.

. Restituire alio Stato il pieno esercìzio della sua
sovranità significa anzitutto rafforzare il potere ese¬
cutivo. il potere esecutivo, infatti, è l'espressione più
genuina dello Stalo, I organo essenziale e supreme
della sua azione.

Dovunque, ma specialmente in Italia, ia deca¬
denza dello Stato Ira avuto come manifestazione este-

1

— ‘24 —

dorè il crescere smisurato dei poteri del Parlamento
e specialmente della Camera elettiva, a danno del
potere esecutivo. Fenomeno significativo, e che m
pensare immediatamente ad un rapporto di causa ad
effetto, tra questo accrescimento e quella decadenza.

E in verità, se si penetra dentro all assenza delle
cose così deve appunto concludersi, giacché la Ca¬
mera elettiva, che formalmente e giuridicamente fi¬
gura nella costituzione come organo dello Stato, è dal
punto di vista sostanziale organo di interessi par¬
ticolaristici, dei più diversi e svariati interessi par¬
ticolari. La rappresentanza politica, infatti, checché
ne dicano i teorici del diritto costituzionale, non è
sostanzialmente designazione di capacità, ma rap¬
presentanza di interessi, naturalmente interessi di in¬
dividui o di gruppi e perciò spesso contrastanti con
quelli dello Stato. Ora, finché la funzione del Par¬
lamento, come organo dello Stato, è limitata a una
semplice partecipazione all’esercizio della sovranità,
il danno non è grave. Ma diventa gravissimo quando,
con la naturale tendenza esclusiva ed usurpatrice
degli interessi particolari, l’organo di tali interessi
viene acquistando una posizione preminente nell esci -
cizio del potere sovrano. Quando ciò si verifica c
il potere parlamentare domina il potere esecutivo,
la tutela degli interessi storici ed immanenti della
Società, di fronte ai particolarismi degli individui,
delle categorie e delle classi, si affievolisce e spesso
vien meno. A questo punto la sovranità dello Stato
è praticamente annullata, e ad essa si sostituisti,
la sovranità degli individui e dei gruppi in perpetua
lotta fra di loro, quindi il cozzo continuo di forze
brute, che tendano a sopraffarsi vicendevolmente; ciò
che significa il disordine permanente e l’anarchia.

Tale era lo stato di cose, che la sopraffazione par-

25

lamentare aveva creato in Italia prima deir avvento del
Fascismo, e che il Fascismo ha fatto immediatamente
cessare, restituendo al potere esecutivo la sua natu¬
rale posizione di organo preminente della sovranità.
La legislazione fascista doveva consacrare giuridica¬
mente questa preminenza. Non già che nella costi¬
tuzione scritta dallo Stato italiano ciò non fosse già
stabilito; come tutti sanno, lo Statuto fondamentale
del Regno ignora lo sfrenato regime parlamentare de¬
gli ultimi decenni della nostra storia politica. Esso
consacra un semplice regime costituzionale, in cui
la parte principale dell’esercizio della sovranità spetta
sempre al potere esecutivo ed al Re suo capo su¬
premo, mentre al Parlamento è riservata una fun¬
zione secondaria di collaborazione e di controllo.
Ma la pratica costituzionale aveva da lunghi anni
modificato lo Statuto, dando sempre più al Parla¬
mento e per esso alla Camera elettiva, la somma dei
poteri. Tale sistema potè, bene o male, funzionare,
finché vi fu nella Camera una maggioranza relativa¬
mente omogenea e capace di esprimere dal suo seno
un Governo omogeneo. Ma, quando con la imprudente
introduzione della rappresentanza proporzionale nel
sistema elettorale, nessun partito ebbe più la mag¬
gioranza, la crisi divenne irrimediabile. Quando la
Camera non fu più costituita da una maggioranza
e da una o più minoranze, ma da una serie di mino¬
ranze, si impose la necessità del Governo di coalizione,
costituito dall’unione di più partiti di minoranza. Si¬
mile sistema doveva condurre e fatalmente condusse
alla paralisi di governo. Ciascun gruppo, che par¬
tecipava al potere non aveva sufficiente forza per
governare, ma ne aveva abbastanza per impedire che
gli altri governassero. Si attuò così il liberum veto
dei gruppi, che condusse rapidamente aU’annulla-

mento del potere esecutivo. Una tradizione simile do¬
veva essere radicalmente troncata, e perchè ciò acca¬
desse era necessario che una serie di leggi diretta¬
mente ed indirettamente sancissero, in modo espli¬
cito, il principio che l’organo permanente e supremo
dell’esercizio della sovranità è il potere eseeutivo,
riducendo il compito del Parlamento al campo, nel
quale è solo praticamente possibile, della collabora¬
zione e del controllo.

Il fascismo, pertanto, cominciò immediatamente
coll’ abolire V assurdo sistema della rappresentanza
proporzionale, per cui lo Stato veniva considerato
come un possesso privato dei partiti, da dividersi tra
essi in proporzione delle forze di ciascuno. Dal si¬
stema totalmente proporzionale della legge del 1919
si è passati al sistema maggioritorio a scrutinio di
lista nazionale, con residui di proporzionalismo nella
rappresentanza delle minoranze, consacrato nella ri¬
forma elettorale del 1923; e in ultimo si è ritornati
al sistema schiettamente maggioratorio dello scruti¬
nio uninominale con la legge del 1925.

In seguito, con una serie di provvedimenti le¬
gislativi vennero direttamente rafforzati i poteri del
©

Governo.

A questo gruppo di leggi appartengono: la legge
sulla facoltà del potere esecutivo di emanare norme
giuridiche, la legge sulle facoltà e le prerogative del
Capo del Governo, Primo Ministro Segretario di Stalo;
la legge sulla istituzione dei podestà nei Comuni e la
sostituzione delle Consulte Municipali ai Consigli Co¬
munali.

La legge sulla facoltà del potere esecutivo di ema¬
nare norme giuridiche, colmando una lacuna dello
stesso Statuto fondamentale del Regno, fatto per un
piccolo Stato e in un periodo storico di lenta cvolu-

— 27 —

zione della vita economica e sociale, dà la possibilità
al Governo, organo permanente e supremo della so¬
vranità, di esercitare in taluni casi il potere legisla¬
tivo, anche nel campo normalmente riservato al Par¬
lamento. In tal modo, mentre si riconosce al Governo
il suo carattere di organo, non solo preminente, ma
anche permanente dello Stato, gli si consente di as¬
sicurare la continuità della vita dello Stato nei mo¬
menti più gravi della vita nazionale. Non solo, ma,
attribuendo al Governo la possibilità di emanare, in
caso di urgenza, norme aventi forza di legge, si è resa
possibile l’approvazione di leggi, che per la inevita¬
bile opposizione dei particolari interessi contrastanti,
non giungerebbero mai in porto con l’ordinaria pro¬
cedura parlamentare. È questo un punto forse se¬
condario, ma molto importante della riforma, che non
va trascurato. Vi sono leggi, che il Parlamento non
riesce mai ad approvare, appunto perchè vi si op¬
pongono fortemente interessi particolari, piccoli tal¬
volta, ma ostinati. Così ricordo una leggina di nessuna
importanza sopra gli atti notarili fatti durante l’occu¬
pazione austriaca nelle provincie invase, che per tre
legislature si è trascinata fra Camera e Senato, senza
che si riuscisse mai a ottenere su di un unico testo il
consenso delle due Camere, perchè gli interessati,
agendo volta a volta nell’uno e nell’altro ramo del
Parlamento, riuscivano a farvi introdurre emenda¬
menti che* ne ritardavano l’approvazione.

La legge sui poteri e le attribuizioni del Capo del
Governo, concentrando la direzione del Governo nelle
mani del Primo Ministro e, dando a questo la somma
dei poteri e delle responsabilità, costituisce un altro
contributo al rafforzamento del potere esecutivo, la
cui azione, divenuta omogenea e unitaria, è anche
necessariamente più efficace. Si pone termine così

- 28 -

al Governo fatto a compartimenti stagni, proprio del
regime parlamentare, in cui ogni Ministro rappre¬
sentando una propria forza, un propino gruppo e
particolari interessi economici e politici, tendeva a
fare nel Governo la propria politica. Ma il significato
più profondo della legge sui poteri dei capo del Go¬
verno sta nell’avere svincolato, con formale disposi¬
zione di legge, il Governo dalla dipendenza del Par¬
lamento, riconsacrando il principio, già contenuto
nello Statuto, ma per lunga tradizione dimenticato,
che il Governo del Pie è emanazione del potere regio
e non già del Parlamento, e deve godere la fiducia
del Re, interprete fedele delle nècessita della Nazione*.
In tal modo la Camera elettiva appare, quello che è,
uno dei modi di manifestazione delle necessità e dei
sentimenti del Paese, non già l’unica e la decisiva.
In un periodo, in cui la vita di un grande popolo è
divenuta sommamente complessa, non è più possibile
dare alla rappresentativa elettiva, basata sull’atomi¬
smo suffragistico, un valore assoluto nel Governo
della Nazione.

Alla stessa necessità di rafforzare il potere ese¬
cutivo nelle Provincie e nei Comuni si ispira la legge
sui poteri dei Prefetti, e quella importantissima e
veramente decisiva per la vita italiana, cosi intensa
localmente, sopra l’istituzione del podestà e delle Con¬
sulte Municipali.

Ma l’onnipotenza della Camera elettiva non era
la sola causa della disgregazione dello Stato liberale
democratico. Le forze, che attraverso il parlamento,
usurpavano la sovranità e la esercitavano nel proprio
interesse sotto le forme legali del parlamentarismo,
agivano anche più profondamente e in modo ille¬
gale fuori del Parlamento. I partiti, le organizza¬
zioni sindacali, la stampa erano venuti costituendo

— 29

altrettanti Siali nello Stato, creando una condizione
di cose divenuta in ultimo, veramente intollerabile,
per cut nella nazione tutti comandavano, meno che

10 Stato: donde lina guerra perpetua di tutti contro
tulli, che aveva soppresso ogni libertà e crealo una
condizione di vicendevole sopraffazione, che paraliz¬
zava la vita del paese. In tal modo, contraddizione
solo apparente, lo Stato liberale, nell’ultima fase del
suo disfacimento, doveva assistere impotente alla fine
di ogni libertà.

Si poneva pertanto allo Stato ii dilemma: o tra¬
sformarsi ò perire; o riaffermare la propria so¬
vrani là su tutte le forze esistenti nel Paese o dissol¬
versi nella universale anarchia.

Lo Stato Fascista ha operato questa trasforma¬
zione; esso ha affermato il proprio dominio su tutte
le forze esistenti nel paese, tutte coordinandole, tutte
inquadrandole c tutte indirizzandole ai fini superiori
della vita nazionale. Una serie di leggi riafferma tale
necessaria superiorità dello Stato,

À questa serie eli leggi appartiene la legge sulle as¬
sociazioni segrete, la quale mira a ricondurre sotto

11 controllo dello Stato tutte le Associazioni, che ope¬
rano nel territorio nazionale e che, se ha colpito
specialmente una particolare associazione, la Masso¬
neria, che si era abbarbicata allo Stato e che in mille
modi lo teneva avvinto e lo dominava, è in realtà un
provvedimento di indole generale. 1] quale mira a
disciplinare, nella forma più limitata e moderata, il
fenomeno associativo, cosi importante nella vita mo¬
derna, e che lo Stato non può, senza consacrare la
sua piena abdicazione, ignorare.

Alla stessa categoria di provvedimenti appartiene
la legge sulla stampa, che vuole infrenare uno dei
fenomeni più tris Li dell 1 ultimo periodo della vita ita-

LLiUUUL-

— 30 —

liam Si era infatti costituita in Italia una forza im¬
mensa, come è quella della stampa, che rivendicava a
sè il diritto di rimaner fuori dalla legge ed irrespon-
sabile a questa conseguenza avendo condotto la de-
venerazione dell’istituto del gerente. La stampa ha
ima funzione alta e nobilissima, ma la costituzione,
entro lo Stato, di una forza superiore allo Stato, in¬
controllata ed irresponsabile, non poteva essere ulte-
ri orni ente tollerai lì .

Ed egualmente dicasi della légge suda disciplina
giuridica* dei rapporti collettivi dei lavoro. Questa
legge, ho detto, si propone sópratullo alte finalità
sodali: quella di rendere giustizia fra le classi e di
organizzare le forze produttive del paese. Ma essa ha
anche un altissimo compito politico: quello di ricon¬
durre nell’ orbita dello Stato le forze, che si erano co¬
stituite fuori di esso e contro di esso, li fenomeno sin¬
dacale è ini aspetto insopprimibile della vita mo¬
derna; lo Stato non può ignorarlo, deve conoscerlo,
regolarlo, dominarlo; dominarlo con quello spirilo
di assoluta imparzialità clic è proprio dello Stato,
tutore dei generali e supremi interessi della nazione,
e non, come si vuole dal materialismo marxista, rap¬
presentante di una classe sopraffattrice.

Infine, deve ricondursi a questo ciclo di leggi re¬
stauratrici della sovranità dello Stato sui gruppi mi¬
nori, anche la legge sulla riforma forense. Come i sin¬
dacali, come i partiti, come la massoneria, come la
stampa, così anche certi organi professionali si tv
rano organizzati in maniera affatto indipendente dallo
Stalo, in modo da costituire fòrze superiori allo Stato,
incontrollate ed incontrollabili. Gli ordini professio¬
nali, anche i più nobili e di più grandi tradizioni,
come gli ordini forensi, non sono che parte dell'or¬
ganismo dello Stato; hanno pubbliche funzioni, che

31 —

esercitano in vece e in nome dello Stato e quindi
non possono sottrarsi al suo controllo. Tale con¬
trollo appunto è stato stabilito nei limiti più riguar¬
dosi e discreti con la recente riforma forense.

Si viene realizzando così la formula Mussoliniana:
tutto per lo Stato, nulla fuori dello Stato, nulla contro
lo Stato. Ciò che non significa, come taluno affetta
di credere, la costituzione di uno Stato onnipossente,
che tutto assorbe e tutto opprime. No; la nostra con¬
cezione dello Stato è bensì quella di uno Stato so¬
vrano è superiore agli individui, ai gruppi alle classi,
ma con il chiaro ed esplicito presupposto che io
Stato debba di tale sovranità servirsi, non per fare
opera di oppressione, bensì per realizzare fini supe¬
riori. Nella superiorità dei fini dello Stato, nell'adem¬
pimento della sua missione di perfezionamento morale
e civile all’ interno e all’esterno, sta la ragione delia
superiorità dei suoi poteri. Così la potenza dello
Stato, lungi dall’opprimere i cittadini, si riflette in
modo benefico su di essi. Non furono mai felici i
cittadini di uno Stato debole e miserabile. Al con¬
trario, solo attraverso lo Stato può il cittadino tro¬
vare le vie del proprio benessere e delle proprie
fortune, verità che i romani espressero scultoriamente
con la formula: civis romcinus sum.

LE LEGGI DI DIFESA.

1. LEGGE SULLE SOCIETÀ SEGRETE.

2. LEGGE SUI FUORUSCITI.

'>■ LEGGE SULLA BUROCRAZIA.

4 -. LEGGE SULLA DIFESA DELLO STATO.

— 35 —

1 .

LEGGE SULLE SOCIETÀ SEGRETE.

RELAZIONE SUL DISEGNO DI LEGGE (*)

Onorevoli colleglli ! — A tutti è nota la parte che, nel
moto del risorgimento italiano, ebbero le società e sette se¬
grete. Il giudizio sul contributo, che esse dettero al movimento
nazionale, appartiene alla storia. Certo è che, se poteva ri¬
tenersi giustificata resistenza e Fattività di associazioni oc¬
culte in tempo di servitù, come mezzo di lotta del popolo
inerme contro lo straniero e i Governi clienti dello straniero,
tali società avrebbero dovuto sparire o trasformarsi il giorno
in cui, conquistata V indipendenza e l’unità, divenne lecita,
anzi meritoria, ogni forma di attività intesa ad elevare e
diffondere lo spirito nazionale. Accadde invece il contrario,
e le libertà interne, sancite dallo Statuto e smisuratamente,
e diremmo quasi, illimitatamente allargate dalla pratica co¬
stituzionale del nuovo Stato italiano, furono incitamento e
motivo di una sempre crescente diffusione delle associazioni
costituite ed operanti in modo clandestino od occulto, a cui
corsero in folla, così i malcontenti e i delusi del nuovo

(*) Presentata alla Camera dei Deputati dal Presidente del Con¬
siglio dei Ministri, ministro degli Affari esteri (Mussolini), nella se¬
duta del 12 gennaio 1925.

— 36 —

ri

ordino di cose, come tutti coloro che cercavano di far la
propria strada col massimo dei vantaggi e il minimo dei
risciii. Fenomeno die spkcque ai piu grandi uomini del
Eisorgimento, i quali considerarono le sette e società segrete
carne un male necessario, frutto del dispotismo e della ser¬
vitù, e- destinato a scomparire con questi. Arma legittima
dove non è patria e libertà, scriveva Mafcaim, esse possono
essere sciolto dalla Nazione a che abbia conquistato la ma
patria e la sua libertà. Se ÌhAssodàziom\ aggiungeva, dove
realizzare un piu alto progresso* deve sottomettersi al giu*
dizio di tutti*

Ora, qualsiasi specie di società occulta, anche se, in
ipotesi, il suo fine sia eticamente e giu riti ioamenh- lecito, è
da ritenersi* pel fatto stesso della segretezza, incoili patìbile
con la sovranità dello Stato, e la uguale liberta dei cittadini
di fronte alla legge. La libertà politica coorte netta facoltà,
ohe le leggi limitano per potoria meglio garantire a tutti, di
parlare e di agire in pubblico per il perseguimento di fini
che siano o si presumano utili alla collettività. Chi pretende
parlare ed agire in segreto si sottrae per ciò solo alla li’
berta e ne viola uno dei presupposti essenziali, ohe è rugua-
glianza di tutti i cittadini, perchè pretende a proprio favore'
il privilegio di evitare i biniti e le sanzioni ohe, nclTinte-
resse collettivo, le leggi impongono all 'esercizio della libertà.
Si pone, in altri termini, fuori della legge, e non può ap¬
pellarsi ad essa per esserne difeso. Dal che deriva che nulla
sarebbe più stolto ed assurdo, che scorgere nel divieto per
parto dello Stato, di ogni forma segreta, una qualsiasi vio¬
lazione o restrizione delle garanzie costituzionali e delle li¬
bertà fondamentali. Che anzi lo Stato moderno, tanto più
efficacemente celebra la propria essenza di Stato costituzionale
e libero, quanto meno sopporti ed ammetta, nell esercizio dei
diritti riconosciuti a tutti i cittadini, la possibilità del privi¬
legio, di cni una delle forme più odiose e moralmente ripu¬
gnanti è appun to la pretesa di sottrarsi al controllo degli altri.

M

— €>7 —

Le società, che obbligano i propri adepti al silenzio,
anche a costo di mentire, contribuiscono a corrompere e a
falsare il carattere degli italiani, per sua natura disposto a
franchezza e sincerità. La consuetudine della menzogna, della
dissimulazione e del mistero è una delle più deplorevoli con¬
seguenze delle sette segrete; e forma, purtroppo, triste pri¬
vilegio italiano quello di insistere, in regime di libertà na¬
zionale e politica, nel perpetuarne gli effetti. I quali sono
particolarmente perniciosi sul costume politico del popolo ita¬
liano, alla cui innata e organica sanità morale unicamente
si deve, se non ne derivarono iatture maggiori di quelle che
pure e d uopo constatare. Tutti i partiti politici ne sono
più o meno inquinati o avvelenati. La lotta politica in
Italia non potrà svolgersi con piena sincerità e genuinità
di atteggiamenti e di rapporti, sino a che sarà possibile alle
sette segrete di insinuarsi in ciascuno sotto mentite spoglie,
per asservirne a interessi, o a finalità ignote o inconfessa¬
bili il programma, per deviarne lo spirito, per controllarne
o carpirne le deliberazioni; per tradirli, infine, tutti e cia¬
scuno; fino a che insomma ogni partito potrà temere o
sospettare, e troppo spesso non invano, di avere, senza sa¬
perlo, il nemico nelle proprie file.

Ma uno dei maggiori pericoli delle Associazioni operanti
in modo clandestino od occulto è il loro diffondersi tra i
pubblici impiegati e persino tra i magistrati e gli ufficiali
dell esercito e della marina. Non è chi non vegga quanto
sia pernicioso e diremmo quasi fatale per l’autorità dello
Stato all interno e la sua indipendenza dalPestero, questo
sovrapporsi di una gerarchia privata ed occulta alla gerarchia
statale e pubblica. La libertà esterna, cioè P indipendenza
dallo straniero, conquistata a sì caro prezzo e a sì caro
prezzo mantenuta, viene gravemente minacciata da questa
penetrazione nei più delicati congegni dello Stato di associa¬
zioni occulte, sottratte ad ogni forma di vigilanza e di con¬
trollo, bene spesso aventi all’estero i centri di direzione e di

— 38 —

influenza. Una simile condizione di cose non può essere a
lungo tollerata. Nessuna persecuzione, nessun divieto di alcun
genere, nessuna limitazione del diritto di associazione. Solo
obbligo, a tutte le associazioni, come avviene nei paesi più
civili, di agire palesemente.

Questo T intento del presente disegno di legge. Il quale
vuole raggiungerlo con un mezzo semplice e per nulla aftatto
fastidioso: dando facoltà all’autorità di pubblica sicurezza di
richiedere e obbligando i dirigenti delle società, enti ed isti¬
tuti, costituiti od operanti in Italia a comunicare l’atto co¬
stitutivo, lo statuto e i regolamenti interni, l’eleneo nomi¬
nativo delle cariche sociali e dei soci. Stabilendo che lob-
bligo della denuncia sorga solo quando vi sia una esplicita
richiesta dell’autorità, si evita di imporre a tutto le società,
le quali già esistono ed agiscono pubblicamente, l’onere di
una formalità inutile.

Con l’articolo 2 si provvede a tutelare io Stato contro il
pericolo del sovrapporsi di una gerarchia occulta alla sua
gerarchia, colpendo con pene disciplinari gli impiegati pub¬
blici di ogni ordine, compresi quindi in prima linea i ma¬
gistrati e gli ufficiali dell’esercito e dell’armata, che facciano
parte di società segrete.

Con tali disposizioni che non sono violatrici, ma tutrici
della libertà dei cittadini, perchè nessuna attività vietano che
si svolga palesemente e sotto il controllo della pubblica opi¬
nione, il Governo confida di aver dato nuovo c più vigoroso
impulso a quella educazione morale degli italiani, che è uno
dei problemi fondamentali della vita nazionale.

— 39 —

Sulle Associazioni Segbete (*)

Onorevoli colleglli, sarò breve, perchè la. discussione è
stata densa e oso dire anche esauriente,

Non tanto qui, quanto inori di qui, si è sentito dire che
queste nostro disegno di légge aveva intenti di persecuzione,
che era, una legge di persecuzione.

Chi ha detto questo non ha letto il disegno di legge: o
era ignorante o era. in malafede.

Il disegno di legge è modesto nella sua portata; esso non
fa che dare facoltà all’autorità di pubblica sicurezza di richie¬
dere gli elenchi dei soci delle associazioni esistenti od ope¬
raci i in Italia e commina pene per coloro i quali o non
obbediscono alla ingiunzione della autorità, ovvero diano no¬
tizie seie n lem en te fai se.

fi progetto poi obbliga gli impiegati e gli altri dipendenti
dello Stato, di ogni ordine, a non partecipare ad associazioni
segrete.

Non sarebbe possibiìe immaginare provvedimento più li-
imitato, più modesto, che rientra indubbiamente risi diritti
dello Stato ed è in sostanza un semplice provvedimento di
polizia ordinaria,

SÌ è detto anche che questa era una legge alitiproletaria
e si è detto con manifesta contrarimone, perchè lo stesso onore¬
vole Gramsci poc’anzi riconosceva che la massoneria non rap-

(*) Discorso pronunziato alla Camera dei Deputati nella tornata
16 maggio 1925.

- 40 —

resenta che una piccolissima parte della borghesia italiana
e che il fascismo invece è l’espressione delle masse rurali del
■nostro Paese, è la forza più viva e più consapevole della
Nazione.

Si irato di pache persane* La massoneria non conta in
Italia che 20 mila iscritti* Sì tratta dì ima pìccola minoranza.
Questa è una legge la quale obbliga costoro semplicemente n
rivelarsi, ad agire alla luce del sole; è legge che non offendo
la libertà di nessuna categoria di cittadini*

Ma ci si oppone: dato pure che sia una semplice formalità
questa esigenza modesta che il disegno dì legge richiede, cioè
la denunzia dei nomi all*autor ita ; ma questa minima esigenza
di domandare, che si agisca apertamente è una limitazione
della libertà*

Ilo già detto in questeÀula, ma è bene ripeterlo, perche
anche le cose semplici devono essere ripetute per essere ben
comprese, che non esiste diritto senza limite; che non possiamo
immaginare* per la stessa contradizione che noi .consente, un
diritto illimitato* Diritto è limite, e tutti ì diritti -tatù-
tari* quelli che nella nostra carta costituzionnte, cosi spesso ri¬
cordata, vengono sanciti, sono tutti diritti che trovano nello
stesso Statuto la limitazione* Non ve m è neppure uno che
sla illimitato.

Non è illimitato il diritte dì libertà individuale sancito
dall'articolo 26, perchè lo Statuto si affretta a roggiungetv che
queste libertà può essere limitata per légge* non è illi¬
mitato la libertà di domicilio, perchè l’articolo 27 dello Sta¬
tuto, dopo averla sancita, aggiunge clic con te forme stabilite
dalla legge può anche violarsi; non è inimitato il diritto della
libertà di stampa, perchè Particelo 28, dopo sancito questo di¬
ritto, aggiunge che deve essere limitato, conformemente alla
legge; non è illimitato il diritto di proprietà sancito dall'ar¬
ticolo 29, perchè tutti sanno che il diritto dì proprietà può
essere limitato e soggetto ad espropriazione nell 5 interesse so¬
ciale, come lo Statuto dice espressamente*

— 41 —

Non è quindi neanche illimitato il diritto di associazione
stabilito dall’articolo 32, perchè questo articolo aggiunge che
tale diritto si esercita nei limiti stabiliti dalla legge. Ora, se
questo diritto di associazione non può e non deve essere illimi¬
tato, come può dirsi che attentiamo al diritto di associazione,
quando vi apportiamo non una limitazione, ma una condizione ?
E una condizione di minima importanza, di pochissimo di¬
sturbo, che può soltanto allarmare coloro che pretendono non
già di esercitare il diritto, ma di compiere un abuso e di
reclamare un privilegio immorale in sè e dannoso alla collet¬
tività . (. Approvazioni ).

Come si può riconoscere il diritto di operare di nascosto
e segretamente, cioè di porsi in una situazione di privilegio,
fuori della legge? E dal punto di vista morale, il segreto
non è che la menzogna ed io domando se è possibile che
sanciamo il diritto alla menzogna.

Questo nostro disegno di legge non viola alcuno dei diritti
fondamentali dello Statuto ed è perfettamente conforme allo
Statuto; è perfettamente conforme, il ohe è ancora più impor¬
tante, alla morale.

Lo Stato ha il diritto di difendersi, onorevoli colleghi.
Queste associazioni segrete in grandissima parte hanno ca¬
rattere internazionale, e quando si parla di associazioni se¬
grete, il pensiero corre naturalmente alla Massoneria.

Ora non vi è dubbio che in questo campo delle associa¬
zioni a carattere internazionale in Italia si è abusato ; noi
abbiamo avuto tempi in cui la politica internazionale non era
fatta dallo Stato, era fatta dagli enti, dalle organizzazioni esi¬
stenti nello Stato. Ora questo è assolutamente intollerabile. È
principio elementare di diritto e di politica internazionale,
che i rapporti internazionali sono rapporti tra gli Stati, e non
rapporti fra i cittadini degli Stati! Lo Stato non può tolle¬
rare che, al di sopra di lui e dei suoi organi, si faccia
da organizzazioni, da enti, da istituti esistenti nello Stato, una
politica internazionale propria.

_ 42 —

Ma ci si dice: in altri paesi ciò accade; vi sono organiz-
• 1 ritenti che operano internazionalmente, ma (io ri-
ZaZ1 °dol o erano col consenso dello Statò. Questo accade quando
TstatiTono sufficientemente forti, in modo da potersi servire
au esti organi internazionali come strumento ai loro fini
dl . ali Quésto non può accadere purtroppo ancora in Italia:
naZ1 ° • ™ owpvrà anche noi diventeremo internazionalisti.

il giorno m cui avveiia,

Un argomento che si è portato contro il disegno di logge

è la sua limitata importanza. ...

Accade sempre questo a noi fascisti: che ci si rimprovera

delle "cose più contradittorie al tempo stesso.

Siamo stati accusati da una parte di avere esorbitato con
un disegno di legge di questo genere, di avere attentato ai
„ principi immortali » fondamentali della libertà cittadina e
dall’altro si è detto che noi tentiamo invano con questo disegno
di legge di impedire lo sviluppo delle società segrete, perchè,
malvado tutto, queste si svilupperanno egualmente.

° Su qu esto punto della efficacia pratica del disegno di
leo-o-e bisogna dire qualche parola ancora in rapporto ad alcuni
amici assenzienti che lo trovano troppo blando, e vorrebbero
qualche cosa di più. Quale è P importanza di questo disegno

di legge?

Pensiamo noi che, se domani una grande associazione,
sorgesse composta di uomini x>ronti a tutti i cimenti, a tutti
i sacrifici, potremmo noi impedire che essa si sviluppasse ? Noi
non lo crediamo; ma non è questo il caso delle associazioni se¬
grete esistenti in Italia, sopratutto della Massoneria. La forza
di questa Associazione non è nelle idealità che possono animare
i suoi seguaci, se ve ne sono, ma neirutile che essa può dare
o che si ritiene essa possa dare.

Ora, se non è facile combattere uomini che lottano per
un grande ideale, è facilissimo combattere uomini che lot¬
tano per interessi, e il giorno in cui avremo obbligato queste
associazioni ad agire apertamente, alla luce del sole, e avremo
-obbligato i loro iscritti a rivelarsi, quel giorno le avremo pra-

■

— 43 —

ticamente uccise, perchè nessuno vorrà prendere parte ad una
associazione che è stata riprovata dalla legge e che, lungi da
portare qualche beneficio ai suoi adepti, sarà causa per essi di
qualche sia pur leggero inconveniente.

Questo noi vogliamo ottenere, e questo otterremo; dirò di
più, abbiamo già ottenuto con la sola presentazione del di¬
segno di legge, perchè le Logge che una volta erano così popo¬
late, oggi sono deserte. « È un pianto il vederle », diceva una
persona che se ne intende di questa materia! {Commenti ).

Onorevoli colleglli! la Commissione ha presentato qualche
emendamento a questo disegno di legge; ne parleremo in sede
di discussione degli articoli. Intanto dico subito che il Go¬
verno preferisce il testo originario. Il testo originario è
sufficiente; le modificazioni non aggiungono nulla di so¬
stanziale, perchè Particelo 2 sostituito dalla Commissione con¬
sta di due parti: nella prima si stabilisce espressamente il
divieto delle associazioni segrete e le sanzioni, a carico an¬
che dei singoli soci; nella seconda parte si specificano me¬
glio le persone addette ai pubblici servizi, alle quali è vie¬
tato di far parte delle associazioni segrete.

Per la prima parte non si aggiunge nulla a quello che è
già nel disegno di legge, perchè quando il disegno di legge
obbliga tutte le associazioni a fare la denunzia, evidentemente
vieta le associazioni segrete. Non vi è di più che la sanzione
per i singoli soci, che è inutile. Quando possiamo colpire i
capi, abbiamo fatto opera sufficiente.

Quanto alla specificazione più precisa dei singoli impie¬
gati a cuii è vietato di far parte delle associazioni segrete, rico¬
nosciamo che il testo della Commissione offre maggiore pre¬
cisione e potremo emendare il testo governativo facendo tesoro
dei suggerimenti della Commissione.

Onorevoli colleglli, ho finito. Questo nostro disegno di
legge ha un lato politico e giuridico e un lato morale. Il suo
lato politico e giuridico consiste in questo, che è un episodio
della lotta che lo Stato nazionale, cioè lo Stato fascista, ha in-

- u -

impreso contro tutto ìc forze di disorganizzazione che ri erano
annidato nel seno dello Stato e andavano giorno per giorno
erodendo é distruggendo la sua sovranità, (ipp^ri).

Perchè In questo sta il valore della nostra rivoluziono.
La nostra rivoluzione è la rivendicazione delia forza, dellLu-
torità dello Stato contro le forze disgregatrici, è nlent'altro
cho il grande episodio ricostruttivo di quella fase di involuzione
storica, per cui si va formando e ricostituendo lo Stato,

Koi finalmente, col fasciamo, superiamo il medioevo, per-
che il medioevo è la disgregazione sociale e polìtici; l'evo mo¬
derno è la ricostruzione dello Stato nazionale. e il fascismo è
una fase di ricostruzione dello Stato moderno,

E vi è poi, oltre al lato politico e giuridico, un Iato mo¬
rale clic ho visto con molto piacere messo in luce da alcuni
onorevoli oratori che mi hanno preceduto.

Sì, onorevoli colleglli, io Stato non è Bollimento un or¬
ganismo giuridico, è anche e deve essere un organismo etico.

■ (Approvazioni),

ho Stato deve farsi tutore della morale pubblica e riven¬
dicare questa morale: deve curare anche ramino, oltre che il
corpo dei cittadini,

È in nome di questo altissimo dovere, ohe lo Stato deve
intervenire a reprimere la menzogna, k corruzione, tutto li
forino di deviazione e di degeneratone della morale pubblica
e privata, (Applausi).

Ecco perchè il Governo fascista ha presentato questo di¬
segno di legge, ecco perchè lo raccomanda n ll’approvaziono
della Camera. (Vivi applausi — Congratulazioni).

— 45 —

Le Associazioni Segrete
e la Massoneria (*)

Onorevoli senatori, è con molto compiacimento che io ho
assistito a questa discussione veramente elevata e serena; e
tanto più me ne compiaccio, quanto più delicato e difficile ne
è l’argomento. Io seguirò l’esempio degli oratori che mi hanno
preceduto e parlerò con la stessa serenità ed obiettività.

Intendiamoci: il problema di cui ci occupiamo è difficile,
ma non per la portata giuridica del disegno di legge, che è
modesta. Sotto questo rispetto opportunamente da qualche ora¬
tore si è rilevato il carattere particolare del disegno di legge,
e si è invocata una legge che disciplini tutta la materia del
diritto di associazione.

Io riconosco che il rilievo è giusto e prometto che il pro¬
blema di una generale ed organica disciplina del diritto di
associazione sarà maturamente studiato dal Governo. In verità
è questa delle associazioni una materia ardua che là legisla¬
zione nostra trascura; trascuranza però non fortuita, perchè fu
effetto delle condizioni politiche dell’ Italia durante molti de¬
cenni. Non era facile infatti per lo passato che un Governo
avesse il coraggio di affrontare questo argomento scottante
della disciplina giuridica delle associazioni. Disciplinare vuol
dire, di necessità, limitare, e finché è durato in Italia il

(*) Discorso pronunciato nel Senato del Regno nella seduta del 19
novembre 1925.

■hb

— 46 -

-ulto della libertà senza limiti, non era facile certamente
parlare di limiti alla libertà di associazione.

Oggi i tempi sono per fortuna mutati, e non è più impos¬
sibile pensare a norme giuridiche disciplinanti il - diritto di

associazione.

Questa legge modesta che il Governo presenta all’appro¬
vazione del Senato, non è che un anticipo di quella più vasta
ed organica legislazione alla quale bisognerà pur metter mano.
Aggiungo: se fino ad oggi il Governo non ha affrontato in
pieno il problema di una organica disciplina del diritto di
associazione, non è certo per timidezza, ma perchè abbiamo
ritenuto che il problema avesse numerosi punti di interferenza
con argomenti molto ardui, specialmente con quello della di¬
sciplina giuridica dei rapporti collettivi del lavoro. Abbiamo
ritenuto necessario pertanto proporre anzitutto un disegno
di legge che questa disciplina dei rapporti collettivi di lavoro
stabilisce.

Sgombrato il campo dal lato sociale del problema sarà
pure facile risolvere in modo generale quello della disciplina
del diritto di associazione.

L’ .anticipazione, che il presente disegno di legge con¬
tiene, ho detto, è modesta. Nei due articoli infatti, che
presentiamo all’approvazione del Senato, nessun grande pro¬
blema inerente alla disciplina del diritto di associazione è
affrontato, ma si è invece con assoluta parsimonia data
qualche norma che attiene più che altro alla regolamen¬
tazione di polizia del fenomeno. ( Benissimo ). Quando noi
chiediamo alle associazioni l’elenco dei soci e ogni altra
notizia che le possa riguardare, noi non tocchiamo affatto
il diritto di associazione, richiediamo soltanto l’adempimento
di una formalità estrinseca che non lo diminuisce in al¬
cun modo. Eppure in questa norma, di portata così li¬
mitata, si è voluto vedere niente di meno che un attentato gra¬
vissimo al diritto di associazione. In verità nell’articolo primo
non si tocca la libertà di associazione, si tocca, se mai, la

— 47 —

libertà del segreto di associazione. (Benissimo). Ora, su questa
questione del segreto io non voglio fare un lungo discorso, per¬
chè se ne è da molti e bene parlato. Ma non posso trattenermi
da U’osservare che il senatore Euffini, il quale fu mio maestro
in tempi, a.himè, per lui e per me lontani, e per le cui qualità
di uomo e di studioso io professo la massima stima, nel suo di¬
scorso ci ha fornito, senza volerlo, la dimostrazione piu chiara
della utilità, anzi della necessità di questo disegno di legge.
Perchè egli ha proclamato albamente, con un accento di
sincerità che gli fa onore, la tragedia interiore che lo tormenta
nel momento in cui i suoi convincimenti gli impongono di op¬
porsi all’approvazione della legge. Egli, che non è massone,
è esposto, per questo suo atteggiamento, ad apparire come
iscritto alla setta, e non ha modo di provare che egli, in realtà,
non ne fa parte, perchè il segreto massonico autorizza i mas¬
soni a mentire. Orbene, questa tragedia in sostanza dimostra
che la esistenza di una associazione segreta e che obbliga i suoi
adepti al segreto, è veramente un’ insidia alla dignità dei citta¬
dini, è un pericolo per la libertà, la serenità e la sicurezza di
tutti. ( Vivissime approvazioni ).

Io sono però lieto di poter rassicurare il senatore Euffini.
Io so benissimo che il suo attuale atteggiamento non è effetto
di legami che egli abbia con la Massoneria. Io so infatti non
solo che il senatore Euffini non è. massone, ma che è contrario
alla Massoneria.

EUFFINI. Senza dubbio!

EOCCO, ministro della giustizia e degli ajfari di culto.
E la prova l’abbiamo nella risposta che il senatore Euffini
diede all’inchiesta fatta nel 1913 dal giornale L’Idea Nazio¬
nale, nella quale risposta egli disse che la Massoneria è incom¬
patibile con la disciplina dello Stato e si risolve in un danno
per il paese.

EUFFINI. Certamente. Tanto è vero che io ho affermato
che dovevate sopprimerla.

- 48 -

MUSSOLINI, presidente del Consìglio, Allora siamo più
liberali noi ! bisogna scegliere tra lo stato d'assedio o la di.sei -
plina: non si può sempre oscillare tra luna r l’altra,

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari dì cullo ,
Se dunque il senatore Raffini, die dava della Massoneria il
giudizio, che ora ho ricordato, ha oggi mutato di opinione,..

BOTTINI. No, non ho mutato!

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari di culto
.. .la ragione non può essere che politica, e io rispetto 1 - sue
pregiudiziali politiche, ma devo constatare ohe a queste, non al
contenuto intrinseco del disegno di legge, si deve la sua op¬
posizione.

L’onorevole senatore Ruffini ha avuto la bontà della quale
lo ringrazio, di ricordare 11 mio discorso di Perugia.

Non è questo precisamente il luogo di idre una polemica
sopra le dottrine, che lo esposi in augurami j un cor.v^ uni ver*
sitarlo. e quindi in ambiente e in circostanze più adatto dello
attuali ad una disquisizione teorica. Ma in realtà non è possi*
bile un accordo quando si parte da concezioni cosi differenti.

10 non pretendo di convertire il mio maestro senatore Raffini
alla mia concezione dello Stato Nazionale, Stato sovrano ohe
domina tutte le forze esistenti nel Paese, come egli non erede
certo di convertire me alla sua dottrina dello Stato, dia serve
ai cittadini, e della libertà innata, antecedente e superiore allo
Stato, diritto naturale dei cittadini. La verità è questa, dio
con la dottrina che il senatore Raffini profèssa, non vi sono
limiti alla libertà, e si cade insensi bìlia m te, ina sicuramente
nell'anarchia; cd egli ce ne lm data una prova nella afferma¬
zione solenne che ha fatto con acconto dì sincerità e di commo¬
zione : «Bisogna tener fede alla libertà a qualunque costo >*
Dunque, anche a costo della salvezza della Patria, anche a costo
della disgregazione dello Stato, anche a costo dell'anarchia!

11 senatore Buffarli ha opposto al nostro intendimento di
conoscere io stato civile delle associazioni, Fesempio dello
legislazioni straniere. Io debbo in generale, in questa materia

49 —

\

degli esempi stranieri, esprimere l’opinione, che quando un
paese ha raggiunto la maggiore età politica, come la ha
raggiunta l’Italia, noi dobbiamo piuttosto compiacerci di uno
sviluppo autonomo della nostra legislazione e dei nostri Isti¬
tuti, che porci continuamente innanzi P esempio straniero.
Può darsi che in questa materia noi abbiamo una mentalità,
una dottrina, una legislazione differente dagli altri popoli:
è tempo, perchè per tanti anni non abbiamo fatto che imi¬
tare e seguire gli stranieri. (Vive approvazioni).

Del resto, gli esempi stranieri che l’onorevole senatore
Ruffini ha prodotto, a mio avviso, non calzano; egli ha citato
l’esempio dei paesi Anglo-Sassoni: ebbene, qui proprio ieri
1 onorevole senatore Gabba ricordava giustamente la legisla¬
zione dello Stato di New-York che proibisce le società segrete.
L’onorevole senatore Ruffini cita l’esempio della Turchia e della
Cina (ilarità). Non mi sembra che gli esempi siano molto
felici, perchè la Turchia nazionalista di questi ultimi tempi
non è stata un’adoratrice della libertà.

MUSSOLINI, presidente del Consiglio. Più di 70 im¬
piccati per cause politiche, abbiamo avuto, e soppressione di
tutti i giornali liberali...

ROCCO, ministro per la giustizia. E quanto alla Cina
io posso anche ammirare il giurista cinese, di cui l’onorevole
Ruffini faceva il nome, ma mi permetta il mio maestro di non
ammirare la Cina moderna, che purtroppo dà al mondo uno
spettacolo di disgregazione e di anarchia, che non vorremmo
ripetuto in Italia ( approvazioni ).

L’articolo 2 del disegno di legge si occupa in modo par¬
ticolare degli impiegati, ed è questo un punto delicato del
problema, una delle ragioni che hanno reso necessario ed
urgente il disegno di legge. Non possiamo tollerare che
si formi e prosperi accanto alla gerarchia ufficiale dello
Stato, una gerarchia occulta, che a questa si sovrappone.
(Approvazioni). Tale gerarchia occulta è consacrata espressa-
mente negli statuti dell’ordine massonico. Basta ricordare

4

— 4S —

MUSSOLINI, presidente dd Consìglio, Allora smino più
liberali udì! bisogna scegliere tra lo stato d’assedio e k disci¬
plina: non si può sempre oscillare tra runa e l'altra.

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari di culto.
Se dunque il senatore Raffini, clic dava della Massoneria il
giudizio, che ora lio ricordato, ha oggi mutato di opinione,,,
KU FLINT. No, non ho mutato!

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari di mito
., /k ragione non può essere che politica, e io rispetto 1 sue
pregiudiziali politiche, ma devo constatare elle a queste, non al
contenuto intrinseco dei disegno di logge, SÌ deve la ma op¬
posizione.

| || fi J j 1 1/ onorevole senatore Raffini ha arato In Ijontà della quale

lo ringrazio, di ricordare il mio discorso di Perugia.

Non è questo precisamente il luogo di fare una polemica
sopra le dottrine, che io esposi inaugura fido un t*orso univer¬
sitario, e quindi in ambiente e in circostanze più adatte delle
attuali ad una disquisizione teorica. Ma in realtà non i- possi¬
bile un accordo quando si parte da concezioni cosi differenti.

10 non pretendo di convertire il mio maestro senatore Raffini
alla mia concezione dello Stato Nazionale, Stato sovrano che
domina tutte le forze esistenti nel Paese* come egli non erede
certo di convertire me alla sua dottrina dello Stato, che serve
al cittadini., e della libertà innata, antecedente è supcriore allo
Stato, diritto naturale dei cittadini. La verità v questa, che
con ìa dottrina che il sanatore Raffini professa, non vi sono
lìmiti olla libertà, e ri cade insensibilmente, ma sicuramente
udì-anarchia ; ed egli ee ne ha data una prova nella afferma¬
zione solenne che ha fatto con accento di sincerità e di commo¬
zione: « Bisogna tener fede alla libertà a qualunque costo • .
Dunque, anche a costo della salvezza della Patria, anche a costo
della disgregazione dello Stato, anche a costo dell Anarchia!

11 senatore Raffini ha opposto al nostro intendimento di
conoscere Io stato ci vile delle associazioni, P esempio delle
legislazioni straniere. Io deb!x> in generale, in questa materia

— 49 —

desìi esempi stranieri, esprimere ropinione, che quando un
paese ha raggiunto la maggiore età politica, come la ha
raggiunta V Italia, noi dobbiamo piuttosto compiacerci di uno
sviluppo autonomo della nostra legislazione e dei nostri Isti¬
tuti, che porci continuamente innanzi F esempio straniero.
Può darsi che in questa materia noi abbiamo una mentalità,
una dottrina, una legislazione differente dagli altri popoli:
è tempo, perchè per tanti anni non abbiamo fatto che imi¬
tare e seguire gli stranieri, (Vive approvazioni)*

Del resto, gii esempi stranieri che Fono rovo! e senatore
Ruffinì ha prodotto, a mio avviso, non calzano; egli ha citato
l’esempio dei paesi Anglo-Sassoni: ebbene* qui proprio ieri
1 onorevole senatore Gabba ricordava giustamente la legisla-
ziono dello Stato di New-York che proibisce le società segrete,
L onorevole senatore Raffini cita l'esempio della Turchia e della
Cina (ilarità). Non mi sembra die gli esempi siano molto
felici, perchè la Turchia nazionalista di questi ultimi tempi
non è stata, un’adoratrice della libertà.

MUSSOLINI, presidente del Consiglio , Più di 70 im¬
piccati per cause politiche, abbiamo avuto, e soppressione di
tutti i giuro a ìì liberali...

ROCCO, ministro per la giustìzia. E quanto alla Cina
io posso anche ammirare il giurista cinese* di cui Fonorevole
Ruffinì faceva il nome, ma mi permetta H mio maestro di non
ammirare la Cina moderna, che purtroppo dà al mondo uno
spettacolo di disgregazione e di anarchia, che non vorremmo
ripetuto in Italia (approvazioni ),

IFartieoIo 2 del disegno di legge si occupa in modo par¬
ticolare degli impiegati, ed è questo un punto delicato del
problema, una delle ragioni che hanno reso necessario ed
urgente il disegno di legge. Non possiamo tollerare che
si formi e prosperi accanto alla gerarchia ufficiale dello
Stato, una gerarchia occulta, che a questa si sovrappone,
(Approvazioni). Tale gerarchia occulta è consacrata espressa¬
mente negli statuti dell ordine massonico* Tasta, ri cord aro

4

- 50 —

l’art. 23 delle costituzioni massoniche, che furono riformato
nel 1900, il quale tra i doveri del massone mette precipuo
quello di non dimenticare la propria qualità massonica in tutte
le questioni d’indole politica, che egli è chiamato a trattare,
se investito di pubblici uffici. E l’articolo 23 ribadisce quo-
st’obbligo imponendo al massone, che eserciti funzioni pub¬
bliche, di rendere conto dei propri atti ai governo dell’ Ordine
tutte le volte che ne venga richiesto.

Il senatore Crispolti ha ricordato il caso del ministro Pri-
netti, il quale lamentava di non potere trasferire un usciere
qualunque senza il placet della Massoneria. 'Putte le libertà,
invero, in quel felice periodo erano rispettate, salvo una sola:
la libertà dello Stato.

Concludendo sul carattere e sui fini generali del disegno
di legge, dirò che esso si propone soltanto di conoscere quale è
lo stato civile delle associazioni esistenti in Italia, ma non
provvedere ancora a disciplinarle e a limitarne l’attività. Si
tratta, dunque, di un primo, timido passo, sulla via della ri¬
vendicazione dell’autorità dello Stato sulle forze che si orga¬
nizzano nel paese. Questa rivendicazione sarà opera di altri
provvedimenti, dai quali dovrà uscire ricostruito lo Stato. Lo
Stato deve dominare infatti tutte le forze esistenti nel Paese,
e non si può ammettere, come si è, purtroppo, ammesso lun¬
gamente, l’esistenza di organizzazioni potenti, come la Confe¬
derazione del lavoro, come le Associazioni di impiegati delle
ferrovie, delle poste e dei telegrafi, di marittimi e di tram-
vieri, o infine, come la Massoneria, che sieno padrone effettive
della vita della nazione. Solo quando lo Stato domina tutte le
forze che esistono nel Paese c’è la vera libertà, la libertà per
tutti i cittadini di vivere, di lavorare, di produrre e di ser¬
vire la nazione. Quando lo Stato non è libero, nessun citta¬
dino è libero. (. Approvazioni ).

In quest’Aula si è pronunziato, ed io stesso Y ho fatto più
volte, il nome della Massoneria. Nel disegno di legge questo
nome non ricorre, ed allora si sono attribuiti ad esso scopi

51

tenebrosi, che anelerebbero molto al di là dell’associazione
massonica; si è detto che noi avevamo intenzione di colpire
altre associazioni, persino quelle di carattere religioso.

Sgombro subito il campo di questa obbiezione. Non è
possibile che sotto la sanzione della legge cadano le Congre¬
gazioni religiose e per una ragione evidente: per il Codice di
diritto canonico le associazioni segrete sono proibite; la stessa
Compagnia di Gesù non è, checché si dica, una associazione
segreta.

Nel disegno di legge non si accenna singolarmente alla
Massoneria per una serie di ragioni di ordine tecnico, politico
e morale. Dal punto di vista tecnico, perchè la legge deve dar
norme generali e non già disporre per un singolo ente o una
singola perdona. Questa sarebbe stata veramente una man¬
canza di stile legislativo, sarebbe stato il creare un legge spe¬
ciale, un privilegio, come dicevano i Romani. Del resto, se
avessimo contemplato la Massoneria in modo nominativo e sin¬
golare, la stessa Massoneria si sarebbe potuta ricostituire
sotto altra forma e con altro nome, e la legge sarebbe stata
facilmente elusa.

Dal punto di vista politico, si deve considerare che la
Massoneria è un’associazione internazionale; in altri paesi
ha altri fini, altra attività, altra figura. È un’associazione
pubblica, senza alcun carattere di ostilità verso lo Stato, anzi
non di rado posta a servizio dello Stato: si comprende!
adunque come fuori d’Italia, in altro ambiente e con ben di¬
verso atteggiamento, la Massoneria possa essere considerata
una istituzione innocua e perfino utile. Noi non abbiamo nes¬
suna ragione di colpire la Massoneria in sé come istituzione
internazionale; noi la colpiamo e vogliamo colpirla così come
esiste in Italia, dove è dannosa all’ordine pubblico e alla pub¬
blica moralità! ( Approvazioni ).

Dal punto di vista morale infine, il disegno di legge san¬
cisce un principio di alto valore etico: esso contiene un av¬
vertimento ed un monito: che l’attività tenebrosa e segreta,

la quale cerca ! vantaggi, ma sfugge alle responsabilità, ò
riprovata dalla legge.

Queste sono le ragioni per cui non si parla, nel disegno di
logge:, della Massoneria, ma In generale delle associazioni
segrete.

Ma poiché alla Massoneria si è accennato più volte in
Quest’Àula, e alla Massoneria appunto è dedicata la relaziono
dell'onorevole Ufficio centrale, si consenta a me pure di dirne
qualche cosa. La storia delia Massoneria dimostra che essa è
un istituzione di origine straniera, sorta in Inghilterra, e dì
li trapiantata in Francia e poscia in Italia, già fino dal secolo
deeimottavo, ma soltanto in modo sporadico. Essa fece il suo
largo ingresso nel nostro paese con V invasione francese, sopra
tutto nel periodo napoleonico, durante il quale fu a servizio
del Primo Napoleone, docile strumento del suo domìnio. Col
crollo della fortuna napoleonica anche la Massoneria italiana
cadde in uno stato di disgregazione e di marasma; i tanto fu
impotente, tanto fu lontana dalla vita della nazione e dai suoi
palpiti durante la preparazione del risorgimento, che fu ne¬
cessario, In quel fortunoso periodo, costituire altre associ azioni
segrete per organizzare la lotta per V indipendenza e la libertà
nazionale. La « Carboneria »• e la « Giovane Italia », che fu¬
rono associazioni distinte dalla Massoneria, nacquero perchè In
M assoneria era assente! Questa è la verità!

Io ho la fortuna di avere sul tavolo una primizia e cioè
la prima copia pubblicata del libro in due volumi dì Alessandro
Lurio sulla Massoneria nel Risorgimento italiano. Ebbene, il
Lazio dimostra, con copia di argomenti è di dot-uni enti, che
la Massoneria fu estranea al risorgimento, quando non i’u
contraria. Subito dopo l'avvento dell 5 Austri a, dopo il 1815, la
Massoneria fu austriacante.

IL Dolce, che il Lazio cita, scriveva in una nota del
2 aprile 1817 : « Costoro che credono che la Massoneria abbia
molta importanza, non sanno che anzi ora i massoni, parlando
In generale, non ai sono mai più riuniti da circa tre anni, che

— 53 —

dimostrano attaccamento all'attuale Governa per essere stati
salvi dalla reazione, ohe cercano tutti i possibili mezzi per es¬
sere dal governo tollerati, ben veduti e protetti, che finalmente
nella massima parto calcolano per un sogno quella idea d‘ iti¬
ci [pendenza che riscalda tuttora le menti dei deboli e degli
intriganti. Più, le società segrete del giorno di oggi sono lute¬
rani ente diverse dalla Massoneria per rito, per segni dì rico¬
noscimento, per simboli, per parole, per oggetto, per insieme
o anche per locale riduzione; e sebbene nelle società segreto
siami compresi Menni massoni, questi massoni sono gente scre¬
ditala, più non esìstono nè massoni nè legge e non se ne ri¬
corda neppure il nome ».

Del resto B Austria trovò nei massoni uomini adatti, che le
resero grandi servigi: un pubblicista di primo ordine corno
Acerbi, Direttore della Biblioteca Italiana, era massone; un
inquirente più unico che raro per i processi politici come
Antonio Sa]volti era, massone; un dotto archivista e poli¬
grafo infaticabile coma Lane etti era massone; un delatore
come Carlo Castillia era massone; impiegati di polizia eccel¬
lenti come Boi za e Tru ssardo, letterato a tempo perso sotto
il regime napoleonico, erano massoni.

Non basta. Non solo la Carboneria, che ebbe una, parte im¬
portante nel Risorgimento, era cjosa diversa dalla Massoneria,
ma era contraria alia Massoneria perchè religiosa e cattolica.
Silvio Spaventa lo ricorda, negli scritti pubblicati da Bene¬
detto Croce, « la Carboneria esprimeva in se ìl concetto della
sincerità e della spontaneità della religione instaurafrice della
libertà se del Cristo redentore degli oppressi. Indi si sparso
rapidamente e dilato come grande fiamma che arde ed ogni
cosa avvolge », Giustamente osserva pertanto il Luzio che
quella della Carboneria era una triplico protesta; contro rin¬
fili sso francese, contro il larvato ateismo ed il volgare mate¬
rialismo, contro la prevalenza aristocratica e le forme oligar¬
chiche proprie della Massoneria, E spesse volte fra di loro, la
Massoneria e la Carbonerìa furono in lotta aperta.

— 54 —

Il Luzio ricorda che Gran Maestro della prima vendita
a Bari fu il bitontino Francesco Antonio Cammarota, impie¬
gato, e già iscritto alla Massoneria. Nel 1819 egli fu, come
tutti i massoni di Bari obbligato a iscriversi alla Carboneria,
allo scopo di evitare gli effetti di una congiura, che i Carbo¬
nari tramavano per uccidere tutti i massoni!

Mazzini non fu massone, come riconoscono Bacci e Ma-
ruzzi sulla testimonianza di Nathan e Lemmi. Anzi, Maz¬
zini fu contrario al segreto massonico, lo dichiara esplicita¬
mente nei Doveri dell’uomo, paragrafo decimo, in un passo
che ho ricordato nella mia relazione alla Camera dei depu¬
tati, e fu combattuto dalla Massoneria, come risulta dalla
circolare del massone Buonaroti contro Mazzini, contro la
Giovane Italia e la Giovane Europa e dalla risposta, vibra¬
tissima, del Mazzini.

La verità è dunque che la Massoneria fu estranea al Ri¬
sorgimento, fu assente, come del resto gli stessi massoni
ammettono. Ulisse Bacci, che è l’apologista della Massoneria,
nel suo libro II massone italiano scrive: « Quando si sente il
bisogno di scendere dai campi del pensiero a quelli delPazione
la loggia massonica ammutolisce, quando la rivoluzione è
compiuta, la Massoneria ricompare a dare ordine, compattezza
e solennità al nuovo edificio ». Questa assenza, del resto è
naturale. Non poteva logicamente, esser parte importante
dì un moto nazionale, come quello del risorgimento, una So¬
cietà internazionale e cosmopolitica, come la Massoneria. Oc¬
correvano, per ciò, organizzazioni schiettamente italiane, come
la Carboneria e la Giovane Italia.

La Massoneria ricomparve in Italia, in verità, dopo
il 1860 e ricomparve come emanazione e per opera della Mas¬
soneria francese. Dopo il 1850 la Massoneria francese, che fu
presieduta prima da un principe della casa imperiale, il Murat,
poi da due generali dell’esercito napoleonico, ebbe un certo
sviluppo, ma come istituzione schiettamente francese e ligia ai
voleri dell’imperatore.

E qui, onorevoli senatori, sono costretto a feeoare il punto
essenziale della questione massonica. Perchè il problema della
segretezza è importante; il problema del pericolo, che deriva
all’autorità dello Stato dalla esistenza di un potere occulto e
incontrollabile, è grave; il problema deli-azione immorale, che
esercita una associazione che agisce a vantaggio elei suoi soci,
inquinando tutta la vita nazionale, è gravissimo, ma c’è un
problema che è vitale, quello del carattere inferii azionale della
Massoneria, ed internazionale nel mòdo più pericoloso per noi.
Perchè io comprendo perfettamente che ci siano governi, i quali
tollerino o anello vedano di buon occhio associazioni interna¬
zionali, le quali hanno iL centro di irradiazione nello Stato, e
siano, si voglia o non si voglia, centri di espansione nazionale
nel mondo, come sono infatti le massonerie di altri paesi. Ma
quando una associazione internazionale ha fuori dello Stato la
direzione ed il centro, e da questo dipende, facendosi stru-
mento di influenza straniera, allora la situazione, o signori, è
capovolta, e ciò che è lecito e magari utile in altri Stati, di¬
venta illecito e pericoloso da. noi, e deve essere combattuto e
represso.

Questo carattere della Massoneria italiana è, del resto,
da essa medesima confessato. L'attuale Gran Maestro della
Massoneria, Bomizio Torrigianì, in un discorso tenuto a IStow
York, nella Grande Loggia, il 3 maggio 1923, pubblicato in¬
tegralmente nella Rivista massonica, disse, tra l’altro: a Vi
sono ancora nel mondo gli antichi nemici, che non hanno di¬
sarmato e non disarmeranno. Vi sono ancora paesi minacciati
dal fanatismo e dalla intolleranza. Ora sapete voi, fratelli,
perchè in qualche paese la. persecuzione della Massoneria si ar¬
restò e sapete perchè in qualche altro non osò scatenarsi V
Perchè si ebbe paura del sollevarsi di tutta intera la Massoneria
del inondo » * 1 ■

Onorevoli senatori, il Governo italiano può con animo
sereno assistere allo scatenarsi di tutte le massonerie del mondo,

- 56 —

perchè, per grazia di Dio, in Italia è padrona soltanto 1’ Italia.

(Vivissimi e prolungati applausi).

E di un altro punto consenta il Senato che io mi occupi,
pure importantissimo per noi italiani: il carattere e il pro¬
gramma anticattolico della Massoneria. Questo della lotta
contro il catolicismo è un punto del programma massonico,
su cui non vi è discussione. Vi è un altro punto del pro¬
gramma, su cui si può discutere, ed è la lotta contro il prin¬
cipio religioso in genere. In verità la lotta contro la Cliiesa
cattolica è nel programma ddla Massoneria universale, frutto
dello spirito della riforma protestante; la lotta contro la
Chiesa cattolica e contro il principio religioso è nel pro¬
gramma specifico della Massoneria italiana. Ora bisogna par¬
lar chiaro.

Le divergenze, che per le necessità ineluttabili della for¬
mazione della unità nazionale ci sono state fra l’Italia e la
Chiesa cattolica, sono una questione puramente italiana. La
quale, lo affermiamo altamente, non deve essere intorbidata
da altri elementi, come purtroppo è avvenuto*, e come ha testé
rilevato il senatore Corradini, che ha ricordato giustamente
l’azione sobillatrice che nel funesto dissenso ha sempre esercitato
la Massoneria. Mi limiterò a ricordare le scene indecorose veri¬
ficatesi nell’occasione dei funerali di Sua Santità Pio IX
(i benissimo ) che fecero torto all’Italia e resero più aspro, più
acuto il dissidio. Nè ricorderò altri episodi meno gravi, seppure
più grotteschi, come l’anatema contro il Pontefice sedente in
Vaticano, pronunciato dal Capo della Massoneria italiana.

La Chiesa cattolica, qualunque siano le questioni contin¬
genti che può avere con essa lo Stato italiano, è una grande
istituzione, ed è una istituzione che ha sede in Italia, che è una
gloria italiana, e che noi, come italiani e come cattolici, ri¬
spettiamo ed amiamo. (. Applausi vivissimi e prolungati). Noi
non tolleriamo pertanto interferenze straniere nei nostri rap¬
porti con essa, nè massoniche, nè di qualunque altra specie
(vivi applausi).

Questo disegno di legge è dunque una necessità : neces¬
sità che il disegno soddisfa, nei limiti piu modesti; e se io, che
sono il critico pio feroce di me stesso, dovessi fare un appunto
alla legge da me proposta, le farei quello di essere insufficiente
e troppo mite.

Sono state fatte da varie parti obiezioni ed appunti par¬
ticolari. La prima obiezione riguarda Ini timo capocorso del-
l’articolo piimo, in cui si dice: « In tutti i nasi di omessa,
falsa o incompiuta dichiarazione, le associazioni possono essere
sciolte con decreto del prefetto ». A chi si preoccupa del caso
di dichiaratone incompleta, ma fatta senza dolo, unicamente
per errore scusabile, io dico che è naturalo che il prefetto* a
cui la leggo deferisce facoltà, ma non impone obblighi, si valga
di queste facoltà soltanto nei casi più gravi, cioè nei casi di
omissione avvenuta con dolo o almeno con colpa grave. ’K se si
desidera che il Governo dia assicurazione su questo punto, lo
faccio senza nessuna difficoltà.

Vi è poi lai tra obiezione desunta daibobbligo che Particelo
impone ai funzionari, di denunciar non solo la loro apparte¬
nenza presente, ma anche quella passata, ad associazioni se¬
grete, ciò clic per noi, praticamente, vuol dire alla Massoneria.
Ora, è chiaro die, al momento in cui si vuoi fare il censimento
degli impiegati, dal punto di vista della loro appartenenza ad
associazioni segrete — diciamo pure dal punto di vista masso¬
nico — si chieda non solo se essi appartengano og T gi, ma
anche se appartenevano otto giorni prima alla Massoneria. Ma
è anche altrettanto naturale che la legge non abbia effetto
retroattivo, e che coloro, i quali hanno bensì appartenuto alla
Massonerìa, ma ne erano già usciti al momento dclFattuaziono
della legge, non siano colpiti in alcun modo dalle sanzioni della
leggo stessa e, aggiungo, da nessun altra sanzione. Xoi non
vogliamo che il peccatore muoia, vogliamo invece che si
converta e viva.

Onorevoli senatori, io concludo brevemente, come è mio
costume: questa legge è una legge di difesa dello Stato o di db

— 58 —

fesa nazionale; di difesa dello Stato, il quale non può tollerare
Insistenza di organismi occulti e di forze che pretendono do¬
minarlo segretamente ; dì difesa nazionale, perché la nazione
non deve essere lasciata, alla mercè di indebite ingerenze stra¬
niere. Ed è anche, permettetemi di dirlo, sopratatto legge di
moralità; la quale insegnerà al popolo italiano che ogni Ideale
si può professare, ma alla luce del sole, assumendone piena
la responsabilità, mentre, invece, Poponi segreta e irrespon¬
sabile non solo è dannosa per lo Stato, ma è un malo esempio
per la nazione e anche come tale deve essere riprovata e re¬
pressa. (Applausi vivissimi e prolungali\ i ministri e mola
senatori si congratulano con Voratore).

— 59

LEGGE SUI FUORUSCITI.

RELAZIONE SUL DISEGNO DI LEGGE ( *)

Onorevoli deputata — Da assai temi>o, e staremmo per
diro dal conseguimento dell’ Unità nazionale in poi, è stata
piaga italiana quella dei cattivi cittadini die hanno all’estero
esercitato opera dannosa agli interessi della patria. Quat¬
tordici secoli di disgregazione, quattro secoli di servitù, una
coscienza nazionale ancor debole e incerta spiegano il do¬
loroso fenomeno, per cui è avvenuto ed avviene che alcuni
italiani, fortunatamente pochi nella grande moltitudine dei
nostri laboriosi e patriottici emigrati, abbiano dato indegno
spettacolo di sè al cospetto degli stranieri. Il triste fenomeno
si è in questi ultimi tempi aggravato per l’azione esercitata
all’estero da alcuni gruppi di politicanti spodestati e la co¬
scienza nazionale resa più sensibile dalla guerra, dalla vit¬
toria e dal fascismo, non può tollerare ulteriormente fatti e
manifestazioni, che hanno carattere di vero tradimento.

(*) Presentato alla Camera dei Deputati dal presidente del Con¬
siglio dei Ministri, Ministro degli affari esteri (Mussolini), di con¬
serto col Ministro dell’ interno (Federzoni), col Ministro della Giusti¬
zia e degli affari di Culto (Rocco), seduta del 18 novembre 1925.

— 60 —

In attesa che il nuovo Codice penale consacri una più.
efficace tutela degli interessi c del buon nome dell’Italia al-
Testerò contro le mene dei suoi cittadini indegni» il Governo,
con questo disegno di legge, intende porre riparo ad una
situazione, che sarebbe sembrata forse, alcuni armi fa nor¬
male e naturale, ma che è divenuta oggi, alla rinnovata
coscienza nazionale intollerabile, dichiarando di diritto fuori
delia nazione coloro che se ne sono, di fatto, volontaria*
mente estraniati.

— 61 —

MODIFICAZIONI DI) AGGIUNTE ALLA LEGGE
13 GIUGNO 1912 N. 555 SULLA CITTADINANZA.

Discorso alla Camera (*)

Onorevoli colleglli, im mio discoreo in questo momento
è superfluo perchè unanime è il sentimento della Camera
e unanime il consenso sul disegno di legge* Io considero
questo disegno come già approvato e pertanto non ne farò
la, difesa* Mi limiterò ad alcuni cenili illustrativi, affinchè
gli in tendimeli ti? che mossero il Governo a proporlo e la
Camera ad approvarlo, appaiano chiari il giorno in cui oc¬
correrà applicare le nuove norme* I/oecasionc* che ha de¬
terminato questa proposta è la rinnovata campagna degli
Italiani rinnegati non contro il fascismo o contro il Governo
soltanto, ma contro T Italia. Basta scorrere alcuni dei gior¬
naletti, che in varie capitali ed altre città dell'estero si
pubblicano in lingua italiana per vergogna nostra, per rab¬
brividirò all’idea che vi siano italiani capaci di pensare e
di scrivere quello che costoro pensano e scrivono*

Il fenomeno non è nuovo perchè nella storia recente
dell’Italia, dopo il conseguimento dell’Unità, più o meno
abbiamo avuto sempre fenomeni di questo genere, e in al¬
cuni periodi con maggiore gravità c con maggior danno,
anche perchè più debole era la struttura nostra politica e
nazionale, e pertanto con maggior successo si avventavano

Pronunciato nella tornata del '28 Novembre 1.925,

— 62 —

contro F Italia, che moveva i primi passi nella storia, gli
assalti degli italiani rinnegati, sobillati dallo straniero.

Basti ricordare, non appena costituito ' il Regno d’Italia,
tutto quell’episodio di orrore e di tradimento che si chiamò
il brigantaggio. Il brigantaggio fu organizzato fuori dei
confini del Regno, da pessimi italiani, principi spodestati e
loro adepti, i quali non temettero di armare la mano dei

loro fratelli contro la Patria.

E un altro episodio grave di questa lotta che all’estero
si combatteva per mezzo degli italiani contro l’Italia, avemmo
nel periodo del governo di Francesco CrÌ9pi, contro il quale
dall’estero si organizzò la lotta dal giorno del suo avvento
al potere fino a quello della sua caduta, auspicata, prepa¬
rata ed applaudita da tutti coloro che vedevano con preoc¬
cupazione sorgere, con Crispi, un’ Italia forte e bene ordinata.

E un ultimo episodio non bisogna dimenticare perchè è
vicinissimo a noi, e ci deve essere di ammonimento solenne
per l’avvenire. Alludo a tutto ciò che accadde dopo la vit¬
toria. quando agli stranieri parve necessario togliere all’Ita¬
lia il frutto di Vittorio Veneto. Fu anche allora che dal¬
l’estero si organizzò contro l’Italia la lotta per la svalutazione
della vittoria e per la rinunzia ai diritti conquistati col san¬
gue dai soldati del Carso, delle Alpi e del Piave. (Applausi).
Anche allora furono pessimi italiani gli strumenti di quella
campagna straniera. Pertanto ciò che accade oggi non ci
stupisce.

Dico non stupisce noi che abbiamo vissuto la storia di
questi ultimi 30 anni, ma ciò che accadde è divenuto più
intollerabile alla accresciuta e più viva sensibilità nazionale del
popolo italiano. Ciò che sembrava naturale, se pur triste,
una volta, sembra intollerabile oggi agli italiani del 1925,
che sono gl’italiani di Vittorio Veneto e del fascismo. Ecco
perchè noi sentiamo come una necessità urgente il provve¬
dere; ecco la ragione di questo disegno di legge. Il quale
non ha, onorevoli colleghi, alcun carattere antiproletario. Dob-

feriamo fortemente affermarlo, perché coloro i quali all'estero
diffamano il loro paese, o congiurano contro il loro paese,
oppure organizzano contro il proprio paese la guerra civile,
non sono proletari: sono gente perduta, detriti e naufraghi
della borghesia italiana; psernlo intellettuali e avventurieri
di ogni risma. Contro costoro e solo contro costoro la legge
è diretta* non contro operai traviati o illusi, nei confronti
dei quali la legge sarebbe tra Faltro impotente.

Ecco dunque quale è lo spirito della legge: colpire gli
italiani che intrigano ai danni del loro Paese, e colpirli in
una forma che si ricolìeg'a perfettamente con la legislazione
vigente. Perche, se pur grave può apparire il complesso dei
provvedimenti elle noi sottoponiamo alla vostra approvazione,
in realtà essi si ricollegano co) diritto costituito.

Nella leggìi sulla cittadinanza* del 13 giugno 1912, n* 555,
è infatti, un articolo 8, dove si dice esplicita mente che il
cittadino. Il quale assume servizio presso uno Stato estero e.
richiamato dal Governo italiano, persiste in questo servizio,
perde la cittadinanza. Siamo dunque proprio nel caso di
una vera pena che si infligge in via amm in hitrati va c tende
a reprimere la disobbedienza del cittadino italiano alFeètero.
E non è Inutile aggiungere che la legge del 1912 non or¬
ganizza nessun sistema di garanzia per la pronuncia di que¬
sta decadenza: questa avviene ipso jure, mentre nel nostro
disegno di legge è istituita una Commissione composta in
prevalenza di magistrati dell’ordine giudiziario o ammini¬
strativo, che potrà vagliare tutti gli elementi raccolti a ca¬
rico di questi cittadini nemici del loro paese, od emetterà
ex informata conscientia il suo parere.

La struttura del disegno di leggo quindi è molto sem¬
plice* Esso colpisce i cittadini italiani i quali all'estero com¬
piono opera dannosa agli interessi della Patria. Ben a ra¬
gione, pertanto, la vostra Commissione notava, e opportu¬
namente Il relatore ha ribadito nella sua relazione orale
questo punto, che non sono soltanto colpiti gli emigrati

— 64 —

in senso stretto, coloro cioè i quali hanno portato la loro
dimora all’estero, ma anche coloro i quali dal Regno ope¬
rano alhestero, anche senza esservisi materialmente trasferiti.
Ed in questo io sono più radicale della Commissione. Non
ritengo necessario che si vada all’estero dì persona ad in¬
trigare, a congiurare, a far propaganda antipatriottica; si
può far ciò benissimo restando in Italia, perchè i mezzi di
comunicazione coll’estero sono molti ed è assai facile, troppo
facile, servirsene.

Dunque le ipotesi alle quali la legge provvede, lo dico
perchè resti fermo negli atti parlamentari, sono due: l’ipo¬
tesi dell’italiano che si rechi all’estero e all’estero intrighi
per danneggiare il proprio Paese; l’ipotesi dell’italiano che
resta in Italia, ma, stando in Italia, operi all’estero contro
la propria Patria.

Il disegno di legge nel primo suo comma configura le
varie forme di attività che la legge riprova, reprime e punisce.
Queste varie forme sono state delineate con la formula per
cui viene colpito « il cittadina, il quale commette all’estero
un fatto, da cui possa derivare turbamento all’ordine pub¬
blico del Regno, o danno agli interessi italiani, o diminu¬
zione al buon nome o al prestigio dell’Italia, anche se il
fatto non costituisce reato ».

L’azione e la propaganda infatti possono avere per og¬
getto la creazione di uno stato di disordine e di rivolta in
Italia. Anche se l’intento non sia conseguito, è sufficiente
che si sia svolta comunque un’azione diretta a questo scopo.

Anzi io stesso, su questo punto, proporrò un piccolo emen¬
damento diretto a chiarire sempre più il concetto: che anche
gli atti preparatori cadono sotto le sanzioni di questo dise¬
gno di legge. ( Approvazioni ).

E poiché tali atti possono essere diretti sia contro gli
interessi politici, sia contro gli interessi economici del paese,
la legge adopera una formula generica che comprende tutti
i casi. Vi rientra così tanto il caso che si è verificato dopo

— 65 —

la guerra, di una campagna scatenata per togliere all’Italia
i frutti della vittoria, quanto il caso di una campagna or¬
ganizzata da italiani alTestero contro il credito dell’Italia.

Infine il disegno di legge contempla gli atti di coloro,
che all’estero ordiscono trame contro il buon nome e il
prestigio dell’Italia. In tal modo sarà colpita tutta quella
infame propaganda fatta all’estero da pessimi italiani, i quali
tendono a rappresentare l’Italia come un paese in condizioni
di oppressione, di disordine e di anarchia. Quanto ciò sia
vero, ogni straniero che viene in Italia può constatarlo.

La Commissione ha proposto alcune modifiche all’arti¬
colo 1 del disegno di legge. Dichiaro subito che accetto
questi emendamenti.

Sono emendamenti che hanno lo scopo di graduare le
sanzioni e di sottrarre i congiunti incolpevoli del cattivo cit¬
tadino alle conseguenze delle male azioni di questi.

Il disegno di legge del Governo stabiliva che oltre la
perdita della cittadinanza si potesse, nei casi più gravi, e
su parere conforme della Commissione, pronunciare la oon-
fisca dei beni.

Ora la Commissione propone che si possa, invece della
confisca, pronunziare il sequestro, il quale sarà necessaria¬
mente temporaneo, e potrà sboccare o nella confisca o nella
restituzione dei beni.

Il sequestro consente inoltre che si possa attribuire una
parte delle rendite al sostentamento della famiglia, la quale
non è giusto che soffra per colpe non sue.

La Commissione propone altresì che alla perdita della
cittadinanza sia unita ipso jure la perdita dei titoli, degli
assegni e delle dignità spettanti agli ex-cittadini. Disposi¬
zione opportunissima, perchè bisogna distinguere: per quello
che riguarda le cariche pubbliche, la perdita della cittadi¬
nanza dà luogo di diritto alla decadenza da esse, perchè la
cittadinanza è requisito necessario per esercitare pubbliche
funzioni di qualunque specie.

5 .

Vi sono invece titoli e diritti che possono essere attri¬
buiti anche a stranieri, ed allora è evidente die potrebbe
nascerò il dubbio che i cittadini privati della cittadinanza
possano conservare le onorificenze, le pensioni, gli assegni
e le indennità compatibili con la qualità di straniero; ma
dò non può e non deve essere.

È bene pertanto togliere ogni dubbio in proposito; Il
cittadino postosi volontariamente fuori della compagine della
nazione, perde ogni tìtolo, ogni diritto, che gli possa deri¬
vare dalla nazione. (Vive approvazioni ).

Onorevoli colleghi, questa legge non è legge di perse¬
cuzione., è legge di difesa, e come tale bisogna considerarla;
legge di difesa resa necessaria dal comportamento indegno
di alcuni malvagi cittadini. Essa significa che la nazione
distingue tra gli Innumerevoli italiani, che al Testerò tengono
alto il nome del loro Paese, e sono la immensa maggioranza,
e la piccola minoranza di politicanti inaciditi, di psetido
intellettuali, di avventurieri, che fuori dell’Italia tram uno
contro V Italia. Costoro non sono italiani, come non lo sono
più nclTanimo, cosi non lo debbono essere più nelle leggi-
(Vivissmf applami ).

— 67 —

MODIFICAZIONI ED AGGIUNTE ALLA LEGGE
13 GIUGNO 1912 , N. 555 , SULLA CITTADINANZA

Discorso al Senato (*)

Onorevoli senatori io comincio cosi, come ha ben terminato
l'onorevole relatore; questa non è una legge di difesa di
parte, nè legge di difesa di un Governo, ma è legge di difesa
nazionale.

Basta leggere l’articolo unico del disegno di legge, per
convincersi di questa verità: che esso mira a difendere l’in¬
tegrità, l’onore, la dignità della Patria. Perciò in questa
legge credo tutti possano essere consenzienti, qualunque sia
l’ideale politico che professano.

La difesa della Patria è al disopra dei nostri dissensi
interiori: quando si varca la frontiera, onorevoli senatori, non si
appartiene più ad un partito, si appartiene all’Italia, e i
doveri che incombono al cittadino italiano, sono ben più alti,
complessi, profondi e severi, ( approvazioni ) di quelli che in¬
combono dentro i confini della Patria.

Questo è il significato della legge. Deve essere bandito
ogni timore di persecuzione politica, se, per persecuzione
politica, s’intende, come si deve intendere, l’azione compiuta
a vantaggio di un partito o di un particolare ideale politico.

Si tratta dunque della difesa della nazione all’estero: di
questa difesa, bisogna dirlo, si sente, e non da poco tempo,
il bisogno. Questo bisogno forse oggi, se obiettivamente non

(*) Pronunciato nella seduta del 25 gennaio 1926.

- 68 —

è più grave di quello che fosse alcuni anni fa, è certamente,
dal punto di vista subiettivo e sentimentale, diventato acutis¬
simo, perchè più acuta è diventata e più vigile la coscienza
nazionale del popolo italiano, entro e fuori i confini del Re¬
gno. Ed io posso dire al Senato che la necessità di questo
disegno di legge è sentita più particolarmente dagli italiani
che vivono all’estero, dalla grande massa dei nostri emigrati la¬
boriosi, i quali onorano col loro lavoro la patria, e a cui nulla
riesce più increscioso che il vedere tra loro frammischiati,
nuclei esigui di piccole minoranze di italiani indegni, i quali,
diffamando il loro paese all’estero, diffamano ingiustamente
tutti gli italiani. (. Benissimo ).

E forse una circostanza estrinseca si è aggiunta a questa
maggiore sensibilità per richiedere provvedimenti adeguati,
atti a porre termine ai gravi inconvenienti, a cui noi ab¬
biamo assistito: intendo alludere al maggiore valore inter¬
nazionale acquistato dall’Italia e alla .sua situazione, che
va facendosi ogni giorno più importante nel consesso dei
popoli e suscita maggiori resistenze, ostilità e lotte; di modo
che servirsi degli italiani inconsapevoli può ritornare even¬
tualmente a vantaggio di determinate nazioni straniere. Pur¬
troppo non è una novità della nostra storia che italiani
all’estero congiurino contro la Patria: ho già ricordato al¬
l’altro ramo del Parlamento l’esempio del brigantaggio orga¬
nizzato all’estero da italiani senza coscienza; e ho ricordato
l’indegna campagna che fu mossa dall’estero contro Francesco
Crispi e della quale italiani, sulla cui condotta la storia
ha già emesso il suo giudizio, si fecero in Italia strumento.

Queste sono vecchie cose, ma ci sono anche fatti recenti.
Voglio citare, fra tutti, la campagna organizzata all’estero e
condotta in Italia da gruppi di italiani, per svalutare la
vittoria e togliere di mano all’Italia le armi diplomatiche
del patto di Londra, che erano pur sempre il presidio più si¬
curo dei diritti d’Italia. (Applausi).

Ed oggi, mentre parliamo, assistiamo anche a fatti di
questo genere, che sono tristissimi.

— 69 —

Il Senato sa perfettamente che, mentre 1’ Italia trattava
ieri in America, e tratta oggi a Londra, la sistemazione dei
suoi debiti di guerra, vi sono stati in America, e vi sono
oggi in Inghilterra, italiani indegni, i quali lavorano pereliè
alla loro patria non sia concesso il trattamento? a cui ha
diritto. (. Approvazioni ).

Taccio per vergogna il nome di un professore italiano, il
quale ha fatto questo apertamente giorni fa in una confe¬
renza tenuta a Londra. Abbiamo avuto anche il manifesto
di un gruppo di deputati anonimi, con il quale si invoca che
la sistemazione del debito italiano a Londra non avvenga,
per punire 1’ Italia di essere divenuta in sì pochi anni fascista.
Sono tristissime cose, e al nostro cuore di Italiani, rinnovati
dalla guerra e dalla vittoria, riescono ancora più amare e
intollerabili. :

Quelli che il disegno di legge propone alla vostra appro¬
vazione, non sono provvedimenti d’indole veramente penale;
e qui ho bisogno di dir brevemente qualche cosa sulla natura
giuridica dell’istituto, che noi introduciamo nella nostra legi¬
slazione con il presente disegno di legge.

Non si tratta di una pena; noi abbiamo voluto anzi ri¬
condurre questo caso di perdita della cittadinanza, come be¬
nissimo osserva l’onorevole relatore, al sistema del diritto
vigente. Il nostro diritto ammette che si perda la cittadinanza
per atti, da cui direttamente o indirettamente si possa de¬
sumere la volontà di rinunciare alla cittadinanza italiana.
Qualunque sia la costruzione giuridica dell’istituto della per¬
dita o dell’acquisto della cittadinanza, è certo che esso si
ricollega al vincolo spirituale che unisce i cittadini alla pa¬
tria. Si tratta in verità di un vincolo necessario, ma di natura
spirituale. Orbene questo vincolo rimane infranto, non sol¬
tanto per una esplicita dichiarazione di volontà, ma anche per
un tale comportamento, una tale condotta per cui il vincolo
stesso irrimediabilmente viene a spezzarsi. Ammettendo che
si perda la cittadinanza quando con la propria condotta un

cittadino se ne renda indegno* non si fa altro che ricordar*.
jl carattere spirituale del vìncolo che lega il cittadino alla
patria. Chi. col suo comportamento, infrange questo vincolo,
non è più cittadino,

Sono state fatte in quest’Aula e, prima di tutti, dall*Uf¬
ficio centrale osservazioni e raecomaudazitmi. Vi è una rac¬
comandazione generica, quella clic l'onorevole Crispolti nel
suo bel discorso ha rivolto al Governo c clic V Ufficio centrale,
aveva con molta precisione e molta moderazione dì forma già
fatta, di andare cioè particolarmente cauti nellVppIicazkiJi’'
di sanzioni di questo genere. 11 Governo andrà molto cauto*
non vi è bisogno di ripeterlo* perette non può essere interi w>
del Governo il colpire alla cieca.

Circa la nomina delia Commissione, t hè dovrà vagliare t
fatti, il disegno di legge dice che essa è composta in maggio¬
ranza di magistrati dell'ordine amministrativo e giudiziario, e
cioè di un consigliere di Stato e di due consiglieri rii Corte
drappello. Nel procedere alla nomina di questi magistrati
credo si possa attendere la designazione dei loro rispettivi
capi: ma a ciò penso non sia necessario faro un regolamento,
ma basti l'assicurazione dei Governo.

La difesa degli incolpati è una questione, clic non si
presenta di facile risoluzione, perche, trattandosi quasi sem¬
pre di individui che si trovano all'estero, non sarà agevolo fare
l'intimazione legale* necessaria per stabilire il con traditto rio.

Ad ogni modo, quello eli. 1 il Governo assicura è che tutte
le volte in cui sarà possibile fare la contestazione, essa
sarà fatta.

Per quel che riguarda la diffida preventiva, a cui il sena¬
tore Crispolti ha accennato, nulla vieta ohe, quando sarà ritenuto
opportuno, prima di procedere ad una vera o propria inchiesta
per accertare la responsabilità del cittadino* lo si avverta che
il suo comportamento non è gradito al Governo italiano. Ma
non giova dissimulare che in molti casi sarà inutile diffidare
chi si sa, fin dal principio, non essere disposto ad ascoltare-

71

Circa la confisca dei beni, l’Ufficio centrale raccomanda
che in taluni casi essa sia soltanto parziale, in modo che la
famiglia, incolpevole, possa aver diritto ad una parte dei
beni del cittadino. Nulla vieta che nello stesso provvedimento
di confisca si decida della destinazione dei beni, che alcune
volte potranno essere attribuiti totalmente all’ Erario, e qualche
altra volta potranno essere aggiudicati ai membri della fami¬
glia. Il sistema di una confisca parziale non condurrebbe allo
scopo, perchè i beni non confiscati dovrebbero tornare al pro¬
prietario: altrimenti si aprirebbe la successione di una per¬
sona vivente, il che creerebbe una grave complicazione.

Il senatore Crispolti si è anche preoccupato dell’effetto
retroattivo, che possa avere questa legge. Circa la retroattività
valgono i principi generali.

Circa, infine, le prerogative parlamentari, è evidente che
la legge non può toccarle. La presente legge non è una
legge penale, essa è il complemento dell’altra sulla cittadinanza
del 1912; non è quindi il caso di parlare di autorizzazione a
procedere, per i deputati, o di competenza dell’Alta Corte,
per i senatori. Resta il problema delle incapacità e deca¬
denze derivanti dalla perdita della cittadinanza. La legge,
ed è naturale, non tocca le prerogative della Camera e del
Senato, come ha già osservato l’onorevole relatore. Le due
Camere sono sole competenti a giudicare sulla validità dei
titoli per l’ammissione dei loro membri, come della efficacia
dei motivi di decadenza. Perciò il provvedimento non potrà
avere nessuno effetto sulla qualità dei senatori e dei deputati
senza una apposita pronuncia del Senato o della Camera. D’al¬
tra parte è garanzia preventiva sufficiente, il fatto che il Go¬
verno non vorrà leggermente mettersi in conflitto con le due
Camere con provvedimenti a carico dei deputati e dei sena¬
tori, i quali potessero essere dalle due assemblee diversamente
giudicati.

Vi sono poi le questioni giuridiche speciali, che l’Ufficio
centrale ha presentato. Prima fra tutte, quella del riacqui-

— 72 —

sfc> della cittadinanza. Qui è applicabile, a mio avviso, F art. 9
della legge sulla cittadinanza.

Potrebbe darsi il caso che cittadini, privati della citta¬
dinanza per la loro indegna condotta, dimostrassero il loro
pentimento col tenere in seguito una condotta da buon ita-
iiano. Nulla vieta che raccertamelito di questa buona con¬
dotta posteriore, che deve essere duratura per far cessare
gli effetti di quella precedente, sia fatto dalla stessa com¬
missione, nel qual caso si potrà avere il riacquisto della
cittadinanza, a termini dell* art* 9, salvo al Governo di prov¬
vedere al divieto del riacquisto, a termini delio stesso articolo*

Si è fatta la questione della posinone giuridica dello*
cittadino che non ha acquistato una nuova cittadinanza. Si
tratta dì una questione già conosciuta dal diritto internazio¬
nale: Fez cittadino diventa apolide. Infine rimane h que¬
stiono sull’esistenza degli obblighi di leva; michWu si devo
risolvere in base alla legge sulla cittadinanza, di cui queste
è integrazione.

Per Particelo 8 della legge del 1912 la perdita della cit¬
tadinanza non implica esenzione dagli obblighi di leva; poiché
il presente disegno di legge non fa che aggiungere un nuovo
caso di perdita a quelli dell art. 8, anche questo caso rientra
sotto la disposizione generale dell'ultimo capo verso del Farti -
colo. Quindi la perdita della cittadinanza per causa di cat¬
tiva condotta, tenuta all'estero, non implica esenzione dagli
obblighi di leva.

Concludo, onorevoli senatori, come ho cominciato: que¬
sta legge è una legge di difesa nazionale, é una legge che da
tempo avrebbe dovuto essere Introdotta nella nostra legisla¬
zione. Essa ha un significato ben chiaro, che è quello di un
monito ai cattivi italiani che alFestero diffamano il loro
paese. Il nostro augurio è che il monito possa rimaner tale
e che- i casi di applicazione della legge siano rarissimi. L’ef¬
fetto, intanto, che il solo annuncio della presentazione del
disegno dì legge ha prodotto, è stato, io posso dirlo, efficace.

— 73 —

Già il contegno di coloro i quali si agitavano allestero (con¬
tro il nostro paese, è diventato più guardingo. Noi ne siamo
lieti, perchè attribuiamo alla legga un valore sopratutto mo¬
rale; essa infatti non mira soltanto agli italiani cattivi,
mira anche ai buoni, ai nostri laboriósi ed onesti emigranti.
Distìnguendo i buoni, che sono rim mensa maggioranza, dai
pochi cattivi, la legge a anche un chiaro significato dì omag¬
gio agii italiani che all'estero onorano, col loro lavoro, la pa¬
tria . (4 pplausi).

- 74 -

3 ,

LEGGE SULLA BUROCRAZIA

SULLA DISPENSA DAL SERVIZIO DEI FUNZIONARI
DELLO STATO,

RELAZIONE AL DISEGNO DI LEGGE (*)

Onorevoli deputatil — È necessità indeclinabili'' per lt>
Stato ctie tutti coloro, i quali appartengono alla pubblica ara-
minisirazione, debbano non soltanto assolvere con scrupolosa
regolarità i doveri specifici del loro ufficio, ma nitrosi espli¬
care ogni propria attività, sotto qualsiasi forma, (H>n intima,
convinta, sincera devozione allo Stato, nel particolare ordi¬
namento positivo dio esso viene ad assumere in una determi¬
nata fase storica del suo sviluppo.

(*) Presentato alla Camera dei deputati nella seduta dei mag¬
gio 1935 dal Presidente dei Consiglio dei Ministri, Ministro, de¬
gli Affari Esteri, Commissario dell 1 Areonautica, Ministro od in-
t&rhn della Guerra e deila Marina Mussolini, di concerto col Mini¬
stro dell 7 Ieterno Fed&rzoni, col Ministro delle Colonie Lonza di Scalea,
coi Ministro della Giustizia e degli Affari di Culto Rocco, col Mini¬
stro delle Finanze De Stefani, col Ministro dell 1 Istruzione Pubblica
Fedele col Ministro dei Lavori Pubblici GmrìaU, col Ministro deì-
rEconomia Nazionale N&m e col Ministro delle Comunicazioni Ciano.

— 75 -

Ciò consegue dalla natura stessa del rapporto eli impiego
pubblico, secondo la concezione fondamentale che di esso
il Governo nazionale ha posto, come di una milizia nella quale
si entra e si ha titolo a rimanere solamente quando la co¬
scienza, che inspira e sorregge l’opera, risponda agli im¬
pulsi non di una coatta, esteriore disciplina, ma di una spon¬
tanea persuasione spirituale, consacrata nel giuramento.

Questa suprema esigenza importa che il pubblico fun¬
zionario sia da considerarsi inadempiente ai propri doveri,
non soltanto per materiale inosservanza di singole dispo¬
sizioni legislative o regolamentari, che ne disciplinano Fa¬
zione burocratica, ma anche per atteggiamenti contrastanti
con Fanima nazionale? da cui quelle disposizioni, come ogni
altra legge dello Stato, hanno tratto vita.

Ora, il diritto positivo sin qui vigente — mentre ha sta¬
bilito sanzioni per le eventuali inadempienze dei funzionari
nel modo concreto df prestazione del servizio — nessuna com¬
minatoria ha invece dettato a carico di coloro che si rendano
manchevoli rispetto ai fattori spirituali del rapporto d’im¬
piego pubblico. Vero è che il Regio decreto 30 dicembre 1923,
n.296C, sullo stato giuridico degli impiegati civili dello Stato,
ha considerato come passibile di revoca dall’impiego il fun¬
zionario responsabile di mancata fede al giuramento; ma ben
diverso è questo caso dall’ipotesi che taluno, pur mantenen¬
dosi nei limiti formali della fede giurata, assuma contegni
di manifesta incompatibilità con gli intrinseci doveri della sua
posizione a servigio dello Stato.

S’impone, in questo caso, non una sanzione disciplinare
— chè infatti, la disciplina intesa come rispetto agli ordi¬
namenti burocratici, esula nella specie — ma un provvedi¬
mento autoritativo che « risolva » quel rapporto d’impiegx)
per cui sono sopravvenute da parte dell’impiegato ragioni d’in¬
compatibilità con l’Amministrazione.

Perchè l’esonero potesse verificarsi con quella sollecitu-

dine die è richiesta dall interesse dello Stato» si è limitata la
facoltà della dispensa fino al 31 dicembre 192G.

• * *

À quest effetto, appunto, mira Frinito disegno di legge,
col quale si dispone che gli impiegati od agenti di qualsiasi
amministrazione dello Stato possono essere dispensati dal sor¬
rido entro il 31 dicembre 1923 quando no resulti Fin rompa -
tibilìtà delia ulteriore permanenza ndTAmministruzione.

Questa formula, che definisce il limite concettuale r l i
portata sostanziale del provvedimento, non è nuova nel no¬
stro diritto positivo, perchè venne già applicata — con Funi¬
colo 3 del Regio decreto 28 gennaio 1923, n. 153 — alla revi¬
sione delle assunzioni e sistemazioni di personal' 1 fatte du¬
rante la guerra.

Non si è creduto di dover deferire nè ad una Commissione
spedale, nè al Consiglio d ? a m mi ni strazio ne dei singoli Mini¬
steri alcun giudizio preliminare od istruttorio sulle dispense
dal servizio, perchè la creazione di una speciale Commissione,
mal si concilia, con la natura e la finalità del provvedi¬
mento; e non è sembrato che la competenza dai Consigli li
fi mm in istruzione — data la loro composizione — potesse es¬
sere estesa oltre 1 casi di valutazione e amministrativa e
« tecnica » delle prestazioni di servizio» Del resto il prov¬
vedimento, di cui trattasi, rientra piu propriamente nella
sfera di discrezionalità e di responsabilità politica del ministro
proponente e del Consiglio dei ministri, escluso altresì ogni
preventivo contraddittorio che — se costituisco una doverosa
necessità, nelFapplicazione di sanzioni disciplinari, vulnere¬
rebbe, per contro, la delicatezza d’una altissima valutatone
morale, da tenersi — come tale — fuori di ogni discutibilità.

Riconosciuta la necessità della dispensa dal servizio per
un motivo che non ha carattere disciplinare, debbono rima-
nere impregiudicati tutti gli eventuali diritti a pensione; e,
se diritti non si fossero ancora costituiti per insufficiente

— 77 —

anzianità in base alle vigenti disposizioni mi trattamento
di pensione normale, ragioni di equità consigliano ohe agli
impiegati dispensati venga fatto imo speciale trattamento di
quiescenza, o corrisposta, almeno, una congrua indennità.
Come già — in occasione della dispensa dai servizio di
impiegati degli enti locali, per effetto di riduzioni delle ta¬
belle organiche — fu stabilito dal Regio decreto 27 mag¬
gio 1928, n, 1177, (art. 4), che il provvedimento potesse
formare oggetto di ricorso soltanto per legittimità, in quanto
volevasi sottrarre il provvedimento stesso, conseguente da un
atto dì natura essenzialmente discrezionale, alla possibilità
di qualunque sindacato che consentisse anche giudizio di me¬
rito, così eguale criterio si è adottato nella specie, in cui la
discrezionalità del provvedimento di dispensa si riporta a
ragioni di ancor più accentuata evidenza, ammettendo il solo
ricorso di legittimità per incompetenza e violazione di legge.

* * *

Col presente disegno di legge il Governo nazionale mira a
risolvere un problema fondamentale, la cui esistenza fu in¬
tuita lucidamente fin dai primi anni della nostra costituzione
unitaria. Come è noto, il Ministero D oprati s, che assunse il
potere dopo )a cosidetta « Rivoluzione parlamentare jp del
18 marzo 1876, cercò di fare approvare alla Camera uno
schema di legge circa lo stato economico e giuridico degli
impiegati. Discutendosi tale schema — che poi non ebbe
seguito — nella seduta del 30 novembre 1877, l’onorevole
Depretis, presidente del Consiglio, ebbe ad esprimersi nei se¬
guenti termini:

« Come possa conciliarsi la libertà dei pubblici funzionari
con la responsabilità del ministro in faccia al Parlamento
nel Tordi ne costituzionale che ci regge, è questione che io
vorrei, non solo annunziata in termini generali, ma esaminata
nella sua applicazione e chiaramente risolta ».

K evidente! infatti, che, per essere il Ministero in grado
di rispondere dinnanzi ni Parlamento, deve poter condire
-Ligi' impiegati per una fedele, esatta esecuzione non soltanto
degli ordini particolari e delle disposizioni singoli-, ma altresì
dello spirito e deir indirizzo generale dell'Amministrazione.
Questa esigenza dei Governi parlamentari, del resto, corno
osservava lo stesso Deprefe, non sfuggi alFacuta indugine del
Tocqueville, che la espresse così: «1 ministri sono t servitori
assoluti del Parlamento, gii Impiegati sono i servitori asso¬
luti dei ministri, ed è a questa condizione che essi sono e
possono essere liberi e responsabili

Il Governo nazionale rovescia i termini della proposi¬
zione del Tocqueville, in quanto postula 1 ministri come ser¬
vitori assoluti non del Parlamento, ma dello Stato, inteso
quale espressione di quella inscindibile unità etica e politica
della Nazione, che comprende in se anche II Parlamento; e
vuole gl'impiegati servitori assoluti, attraverso ì ministri, ap¬
punto della Nazione e dello Stato. Ora, questa assoluta ser¬
vitù alla Nazione, che costituisce la libertà vera dei pubi diri
funzionari, esige che, come sopra si è accennato — al V infuori
di una procedura disciplinare, tendente a con tostare ! acr-er-
tare addebiti di natura particolare, attinenti a violazioni
specifiche ilei rapporto di impiego, per le opportune san¬
zioni — sia solennemente dichiarato Fobbligo del pubblico
impiegato di mantenere illeso lo status dignitatis che di de¬
riva dal pubblico ufficio, nella sfera complessa di tutto h
huc attività, anche fuori dell'ufficio; e di quest’obbligu non
può esservi altro vigilato re e giùdice che il collegio dei mi¬
nistri, cioè il Governo, che rappresenta, come voleva [Mrcoìeo,
la « personalità dello Stato ». %

Ma « questo diritto del Governo, nella sua realtà, è desso
un diritto illimitato? Si converte nell’arbitrio ministeriale? »,
Si può — onorevoli deputati — rispondere colle stesse
parole del La Farina, nella seduta del 16 giugno i 8 GS : «No,
o pignori, esso trova un limito nell-autorità del Parlamento, il

— 79 —

quale, avendo la tutela della libertà della nazione, esamina e
giudica gli atti dei ministri ».

Illustrato, cosi, il fondamento etico e giuridico del pre¬
sente disegno di legge, potrebbero tuttavia affacciarsi, nono¬
stante il disposto deirarticolo 3, preoccupazioni circa i danni
dei privati.

Nella seduta del 27 luglio 1870, Aristide Gabelli, edu¬
catore e uomo politico, diceva: « Ci si parla dei danni dei
privati. Di questo, signori, non mi occupo. Noi dobbiamo
preoccuparci soltanto delimitile dello Stato, e dobbiamo rite¬
nere ancora che lo Stato è un Ente che può aver tutto, ec¬
cetto il cuore ».

Il Governo non ripeterà con Aristide Gabelli che lo Stato
non ha cuore, ma non può fare a meno di ricordare che ci
sono riforme sostanziali che è savio accorgimento politico non
procrastinare, anche se esse tocchino gli interessi dei privati.

« Nel 1846 sir Roberto Peel seppe compiere la riforma
economica malgrado gli sforzi di tutta l’aristocrazia territo¬
riale, nella quale questa non perdeva solamente una giurisdi¬
zione eccezionale, ma una parte delle rendite; e per compiere
questa riforma il ministro Peel ebbe il coraggio di scostarsi
dalla maggioranza dei suoi amici politici.... ma di questo
fu largamente compensato dalla sua coscienza ».

Queste parole sono del conte di Cavour.

Il Governo nazionale, con la presentazione dell’unito di¬
segno di legge, ha il fermo convincimento, onorevoli colleghi,,
di adempire ad un dovere nel quale, in ogni caso, sarà larga¬
mente ricompensato dalla sua coscienza.

— 80 -

Sulla Dispensa dal Servizio dei Funzionari
dello Stato

Discorso alla Camera dei Deputati (*)

Chi vi parla, onorevoli colleglli è un funzionario* ohe serve
lo Stato da 28 anni, e die appartiene ad una vecchia famiglia
di funzionari. Chi vi parla pertanto non può essere sospettato
di poca simpatia o di scarsa amicizia verso la grande Famiglia
degli impiegati dello Stato* per la quale egli lm lottato e,
può dirlo a voce alta e con serena coscienza, lui lottato non
invano.

ila! io avrei apposto la mia firmo, ad un disegno rii legge
mosso da intento ostile alla massa degli impiegati* anche per¬
che io riconosco che la grande famiglia del funzionari è fedele
come è capace* e che per virtù sua, in tempi tristi, la macchina
dello Stato ha funzionato quando dal basso u dall’alto imper¬
versava 1 anarchia. Non dunque è questo disegno dt legge un
provvedimento di persecuzione; è, invece, un necessario prov¬
vedimento di difesa.

Sappiamo bene* c sta in questo la nostra ragione di essere
come partito e come Governo* che tanto negazione pratica
quanto nella posizione* nella risoluzione dei problemi un abisso
ci divide dalie opposizioni; è naturale pertanto che questo prov¬
vedimento sia oggetto della critica piu vivace!

Siamo ormai abituati a subire critiche ad ogni passo* per-

(*j Pronunciato alla Camera del Deputati ne!la tornata lì) giu¬
gno 1925.

— 81 —

che è destino del fascismo di esser criticato se fa, e di essere
criticato se non fa!

Ed in questa materia, se noi dovessimo metterci una mano
sulla coscienza dovremmo rimproverare a noi stessi di non aver
fatto o di non aver fatto abbastanza, perchè, come bene è stato
ricordato dall’onorevole Magrini, nessun partito, giunto al
Governo, si sarebbe comportato con la generosità, con la bontà
con cui si è comportato il fascismo; ma ogni generosità ha
il suo limite nella necessità assoluta, ed è sotto l’assillo di
tale necessità che noi presentiamo questo disegno di legge,
il quale, lo diciamo francamente, ha un carattere, e deve avere
un carattere, essenzialmente politico, è un provvedimento che
mira a stabilire quella conformità spirituale tra il funzionario
e il Governo, senza della quale la fedeltà dell’impiegato è una
fedeltà farisaica. C Approvazioni ).

Ed è in questo carattere politico della legge che sta la sua
intima moralità: ci sarebbe stato molto facile introdurre in
una qualsiasi leggina una disposizione nella quale, con una
formula ambigua, si desse al Governo la possibilità di liberarsi
di tutti gli elementi che ad esso fossero avversi. Altri hanno
fatto in questo modo! Basterà ricordare la formula famosa
dello « scarso rendimento » che fu introdotta dall’onorevole
Nitti nella legislazione italiana, ed in base alla quale tutti gli
impiegati potevano, con un giudizio sommario che si prestava a
tutte le insidie ed a tutte le vendette, essere da un momento al¬
l’altro licenziati.

Noi non abbiamo voluto ricorrere ad uno di questi mezzi,
che sono lontani dalla nostra mentalità e dai nostri metodi.

Noi abbiamo voluto affermare, come affermiamo netta¬
mente, che siamo sicuri della fedeltà della grande massa degli
impiegati, ma poiché nei congegni più delicati e più impor¬
tanti dello Stato sono talvolta annidati elementi il cui spirito
non è consono al nostro, che sono nostri avversari, della cui
collaborazione non possiamo esser sicuri, intendiamo di avere
gli strumenti adatti per la nostra azione, e strumenti adatti
6 .

— 82 —

riteniamo soltanto coloro che con noi consentono, non fòrmal-
mente, ma sostanzialmente. {Approvazioni ).

Ed è ancora in questo carattere politico del provvedi¬
mento che sta precisamente la massima garanzia, per gli im¬
piegati, perchè i politicanti, che dalla sua applicazione abbia¬
no in qualche modo a temere, costituiscono, per fortuna, pic¬
cole minoranze, nuclei poco numerosi.

E, pertanto, affermando il carattere politico del prov¬
vedimento e questo scolpendo in una disposizione di legge,
noi rassicuriamo l'immensa maggioranza degli impiegati ita¬
liani, i quali sanno che, non attraverso una formula ambigua,
ma soltanto con una norma aperta e chiara essi possono es¬
sere colpiti, sanno che soltanto quando si siano messi in anti¬
tesi spirituale e logica con il Governo da cui dipendono, co¬
mincia per essi il pericolo.

Io sono un giurista e quindi molto ho tenuto a che
questo provvedimento serbasse uno stretto carattere giuridico:
e il carattere giuridico del provvedimento, onorevoli colleghi,
sta sopra tutto nella sua temporaneità. Noi non intendiamo —
e mi è sembrato strano come da parte dei liberali si sia potuto
invocare un provvedimento definitivo — introdurre in modo
stabile nella nostra legislazione la facoltà di licenziare gli
impiegati per motivi politici; noi però abbiamo sentito la
necessità urgente, assoluta, di foggiarci gli strumenti della
nostra azione, di avere a nostra disposizione organi che go¬
dano della nostra fiducia. Perchè questo è essenzialmente il
problema: non si può imporre al Governo di agire con stru¬
menti, nei quali non abbia fiducia. Sarà questa forse una
dottrina liberale: non è la nostra. Noi rispondiamo solo quan¬
do abbiamo libertà di scelta, perchè la responsabilità non può
essere che correlativa alla libertà.

Nè si dica che noi introduciamo in questa maniera nella
nostra legislazione un principio pericoloso, perchè non si può
ammettere che ad ogni mutamento di Ministero debba mutare
il corpo degli impiegati.

— 83 —

Dobbiamo in questa materia parlare francamente. Il
nostro G-overno non è un Ministero. Lo disse Benito Musso¬
lini il giorno in cui costituì il Governo fascista. Il nostro
Governo segue la rivoluzione del 28 ottobre 1922: grande
rivolgimento, spirituale e intellettuale ancor più che politico,
rivolgimento che ha condotto al Governo dello Stato uòmini,
la cui mentalità è tanto profondamente diversa dalla menta¬
lità dei liberali e dei democratici che li hanno preceduti nel
Governo, quanto la mentalità di costoro era diversa da quella
degli uomini dell’antico regime.

Si tratta proprio di una nuova ideologia, di una nuova
filosofia politica, di una nuova concezione della società e dello
Stato, il cui aspetto, nella storia del pensiero politico e nella
evoluzione delle forme politiche, rappresenta un rivolgimento
di importanza non inferiore a quello che rappresentò, di fronte
alle ideologie e alle forme politiche anteriormente dominanti,
il movimento filosofico e politico della rivoluzione francese.
Non ci sembra pertanto di chiedere molto, se chiediamo che gli
strumenti, i quali debbono servire alla realizzazione di questa
ideologia siano, non dico in ogni particolare, seguaci delPidea,
ma almeno non aperti avversari.

E, del resto, questa necessità di foggiarsi gli strumenti
adatti per la realizzazione del proprio programma, non è
stata sentita soltanto da noi. Noi la sentiamo, certo, in modo
molto più profondo, perchè molto più profonda è la rivolu¬
zione, che è avvenuta in Italia con l’avvento al potere del Go¬
verno fascista: ugual bisogno fu avvertito, come ben ricorda
Pouorevole Sardi nella sua relazione, dagli uomini della si¬
nistra, quando ebbero per la prima volta il governo nel 1876,
e da tutti gli uomini politici di qualche valore e di qualche
forza, che si sono, da allora, succeduti al potere in Italia.

È stato qui citato Pesempio delPonorevole Giolitti. L’o¬
norevole Giolitti non ha fatto approvare nessun disegno di
legge apposito, ha fatto qualche cosa forse di più, perchè nei
lunghi anni della sua permanenza al potere ha collocato nei

- 34 —

punti dirottivi dello Stato, nelle situazioni piu delicato* nei mec¬
canismi più importanti di tutto il vasto organismo statale,
uomini di sua completa fiducia, uomini i quali, io aggiungo,
non servivano ima idea, servivano un uomo. (Applausi).

Ora noi questo chiediamo ai nostri impiegati; chiediamo
che comprendano la grande idea che ravviva tutto II movimento
fascista, una idea semplice, se pure nuova: l’Italia innanzi
tutte, ITt alia sopra tutto, ITfcatìà sopra la democrazia, sopra
il liberalismo, sopra la massoneria, sopra V universali sino, (Vi¬
vi avjjlausi ).

Nessun impiegato può arrossire, nessun impiegato si può
ritenere diminuito quando ad esso chiediamo questa stessa fedo
nazionale che ci anima e ci trascina.

E poiché sono sulla via delle citazioni dei precedenti, bi¬
sogna pure che io ricordi quello che fecero i Governi democra¬
tici della Francia e quella stessa massoneria che oggi ni uovo
tutta la opposizione al disegno di legge.

SOLER!. Io non centro con la massoneria! (Vivi ru¬
mori — Commenti),

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari di callo.
Quando al Governo francese salì Emilio Comics con il car¬
tello delle sinistre, si pretese il conformismo più scrupoloso
di tutti gli impiegati, compresi gli ufficiali, alTidea aulì cle¬
ricale c massonica a cui quel Governo si ispirava,

E furono di quell’epoca le famose fiches con le quali si
ricercava, non soltanto l'opinione politica di ogni impiegato
e dì ogni ufficiale, ma quella della sua famiglia, a cui si
inibiva di frequentare la chiesa cattolica e la scuola cattolica.

In nome della libertà e della democrazia questo si faceva:
noi faremo molto meno, ed in nome della Patria! (Appro¬
vazioni) •

Ci si accusa di confondere con questo disegno di legge
concetti che vanno distinti, di confondere Io Stato col Governo,
0 lo Stato col partito.

Sul primo punto la risposta è facile ed e stata data molto

— 85 —

tiene nella relazione dell’onorevole Sardi, alla quale non posso
che sottoscrivere compie f:ani ente. Lo Stato è una entità astrat¬
ta; lo Stato si realizza a mezzo dì persone fisiche, a. mezzo
eli organi: il Governo non è che mi organo delio Stato: con¬
cepire un impiegato il quale sia fedele allo Stato ed infedele
al suo organo è concepire l’assurdo, (Applausi),

E quanto alla identificazione fra Stato e partito, consen¬
tire che dica una parola sincera. L ? identificazione fra lo
Stato e uno dei vecchi partiti, i quali avevano nella, loro
bandiera o la libertà,, o la democrazia, o 1 J iliterBaronale,
quella sì, era una identificazione faziosa e pericolosa; ma
l'identificazione fra stato e partito fascista, che la Nazione
sfossa rappresenta ed idealizza, è un 7 identificazione logica e
santa, C4pplausi).

Siamo stati avvertiti che in questo campo II fascismo si
sarebbe trovato isolato. Può darsi: ma non ne siamo troppo
dolenti, perché è naturale che un movimento clic sì contrap¬
pone totalmente ad nid ideologia che ha dominato per 150 anni,
nei momenti più gravi si trovi solo. Ma esser isolato dagli
altri partiti politici non vuol dire essere isolato daU’anima
della Nazione; ed è questo che a noi preme, perchè i partiti
sono piccoli, transeunti aggruppamenti di persone e di in¬
teressi; r Italia è invece la grande, la perenne idea che non
m no re, (App ro vazìani ),

Non mi tratterrò sopra le obiezioni minori che sono state
fatte a questo disegno di legge, come l’obiezione dell'ono¬
revole Soler i, che potremmo andare incontro ad errori nell'ap¬
plica zinne. Ogni legge si può prestare ad errori; anche que¬
sta, se non sarà applicata nella maniera più serena e più
scrupolosa, e questo indubbiamente faremo. Si è detto che il
pensiero di dover essere controllati sarà remora ai migliori c
che impedirà a costoro di entrare da ora innanzi nelTanmii-
nistruzione pubblica. Non credo, perchè uon possono essere
ì migliori coloro che temono di essere controllati nei loro sen¬
timenti di devozione alla patria, (Applausi ). Nè si può dire
che la legge recherà gravo onere finanziario, che se tale fosse

— 86 —

stato tuffetto della logge, avremmo trovato nel nostro mini¬
stro delle finanze...*

DE STEFANI, ministro delle finanze. No! (Approva¬
zioni — Coìmnenti )*

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari di culto.
....obiezioni elio non abbiamo trovato. La legge non potrà re¬
care aggravio notevole, perché per stia natura avrà limitata
applica zio ne T colpirà pochi gruppi di politicanti, ì quali d
sono annidati nelTa mm irn straziane da non molti anni; perché
sino a una ventina di anni addietro, dobbiamo dirlo ad onore
dell' a m mi ni s tradone italiana, gli impiegati non facevano po¬
litica. La politica è stata fatta da taluni impiegati proprio
nel l'ni timo imperversare della social-democrazia, quando dai
Gabinetti uscivano i candidati (Benel), ì deputali* i sotto-
segretari, i ministri.

Quando noi avremo eliminato pochi individui che, anni¬
dati in posizioni importanti, sabotano razione del Governo
fascista, e. sopra tutto danno triste spettacolo di indisciplina
a tutta la Nazione, avremo adempiuto al nostro compito.

Onorevoli colleglli, ho finito! Lo spirito clic anima questo
disegno di legge non è spirito di per set'azione, e spirito di di¬
fesa, ma di difesa valida e necessaria. Noi non possiamo con¬
sentire che al servizio dello Stato restino individui i quali si
servono dei mezzi che lo Stato loro fornisce per combattere lo
Stato o il Governo, che lo Stato personifica o realizza.

Noi conosciamo gli effetti che una colpevole tolleranza
produce. Noi ricordiamo i tempi, e non sono lontani, nei
quali seicento impiegati delle ferrovie correvano, a spese dello
Stato, tutta r Italia per far propaganda contro le Stato e con¬
tro il Governo, (Applausi ),

CIANO, ministro delle comunicazioni (Accennando allo-
nor avole Boleri ). Voi, voi, a villa Patrizi c'è sempre il par¬
lamentino I

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari di culto .
E non possiamo consentire che questi tempi ritornino mai
più. Se il desiderio dei nostri oppositori è di ricondurre V Ita-

— 87 —

liiì a. Quella pratica di Governo, noi diciamo che siamo ben
lieti di averli contro di noi! (Vivissimi e ripetuti applausi —
Omigra t-ulazioni ).

Voci. Affissione!

PRESIDENTE. Anello la Commissione ha proposto un
ordine del giorno» che è cosi formulato:

« La Camera invita il Governo a fare gli studi opportuni
per estendere agli impiegati e salariati delie provinole, dei co¬
rnimi. e delle istituzioni soggette per leggo alla tutela dello
Stato, del le provincie e dei cornimi, le disposizioni del pre¬
sente disegno dì logge, in quanto siano applicabili ».

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari di mdto .

La Commissione chiede in sostanza che il Governo faccia
studi. E il Governo, pur rendendosi conto della difficoltà
della questione, non ha difficoltà a fare questi studi, ma non
si impegna ad altro. Quindi prego la Commissione di trasfor¬
malo Lordine dei giorno in r a eoo ni and a zio n e.

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari di culto .
Chiedo di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

ROCCO, ministro della giustìzia e degli affari dì mdto.
Parlo nella mia qualità specifica di Guardasigilli.

SI è accennato qui alla Magistratura italiana, alla oppor¬
tunità fi meno di eccettuarla dalle dia posizioni di questo dise¬
gno di legge. Per mio conto dichiaro, che sono perfettamente
indifferente che il disegno di legge comprenda o non com¬
prenda la Magistratura. La Magistratura — io I’ ho già detto,
ma lo ripeto — non deve far polìtica di nessun genere. Non
vogliamo che faccia politica governativa o fascista, ina esi¬
giamo fermamente che non faccia politica a riti governa ti va o
antifascista, (Approvazioni ). E questo, nella immensa maggio¬
ranza dei casi accade. T magistrati politicanti costituiscono
una trascurabile eccezione, una insignificante minoranza.

— 88 —

. Sulla Dispensa dal Servizio dei Funzionari
dello Stato

DISCORSO AL SENATO (*)

Ci sono vecchie abitudini mentali, a cui non sempre è fa¬
cile sottrarsi, e la discussione avvenuta testé intorno a questo
disegno di legge ne è, a mio avviso, la prova migliore. Mentre
il Senato è stato, si può dire, concorde nell'attribuire al Go¬
verno 1 piu ampi poteri per la riforma del codice penale, del
codice di procedura penale e della legge di pubblica sicurezza,
questo disegno di legge, che è tanto meno importante, ha dato
luogo ad obbiezioni più gravi. Meno importante, dico, perchè
la riforma della legislazione penale e della legge di pubblica
sicurezza pone in questione la libertà di tutti i cittadini, men¬
tre questa legge concerne la condizione giuridica di un numero
ristretto di persone, i pubblici impiegati. Ne i provvedimenti
proposti sono, come può apparire dai discorsi di qualche ora¬
tore, specialmente dell’onorevole Ruffini, particolarmente cru¬
deli o anche soltanto severi, perchè in sostanza non si tratta
che di collocare a riposo con pensione i funzionari nei quali
il Governo non riponga la necessaria fiducia.

Vecchie abitudini mentali, ho detto, radicatesi durante
lunghi decenni, che facevano apparire perfettamente lecito
ed anche onesto che funzionari dello Stato, pagati sul bilancio
dello Stato, facessero quotidianamente opera di sovvertimento
dello Stato!

(*) Pron andato nella seduta del 19 dicembre 1925.

— 89 —

VICINI. Verissimo! Era proprio così!

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari di culto .
L’onorevole senatore Vitelli ha ricordato ben a ragione l’epoca
In cui gli uomini, i quali professavano dottrine rivoluzionarie
o sovvertitrici si astenevano dall’entrare in Parlamento per non
essere costretti a prestare un giuramento al quale avrebbero
dovuto venir meno. Quella vecchia onesta abitudine è pur¬
troppo cessata. Ma è cessata anche un’altra onesta abitudine
che pure una volta esisteva, per la quale gli avversari del Go¬
verno e dello Stato si astenevano dal porsi a servizio dell’uno
e dell’altro per combatterli e per tradirli.

Lo spettacolo a cui si è assistito in Italia negli anni an¬
tecedenti aU’avvento del governo fascista, è presente alla
mente di tutti. Tutti ricordano le epoche nelle quali 600 fer¬
rovieri sovversivi, muniti di permanente ferroviario, pagati e
indennizzati come se fossero in regolare missione, viaggiavano
l’Italia a spese dello Stato per organizzare i ferrovieri contro
io Stato! {Applausi).

Sarà stata quella l’epoca della libertà; io credo che fosse
l’epoca dello smarrimento e dell’anarchia! ( Approvazione ). E
pertanto il governo fascista ha dovuto mutare radicalmente
sistema.

Alla nostra politica di restaurazione della disciplina nei
pubblici servizi si è opposto che i funzionari debbano essere
bensi ligi allo Stato, ma non al Governo! Lo Stato viene così
concepito come un’entità astratta, prescindendo dagli ordina¬
menti concreti in cui si realizza, e dagli organi che lo fanno
agire. Ma, con la concezione che sia sufficiente la fedeltà allo
Stato e ammissibile l’infedeltà al Governo, ogni disordine di¬
venta lecito, perchè tutti sono fedeli all’idea dello Stato; nean¬
che i bolscevichi respingono l’idea dello Stato. Bisogna vedere
invece se si è fedeli all’idea di questo Stato! A nessuno viene
in mente di sostenere che il funzionario debba fedeltà alle
persone dei governanti individualmente considerate: il fun¬
zionario deve essere fedele al Governo come organo e concreto

- 90

rappresentante dello Stato. Ma vi è di più. Come ho avuto al¬
tra volta l'onore di rilevare in Senato, il rivolgimento del¬
l’ottobre 1922 ebbe una portata ben più vasta che quella di un
semplice mutamento di persone o anche di partiti al Governo:
fu un mutamento di regime, cioè di concezione dello Stato e di
struttura dello Stato e del Governo. Ora si comprende benis¬
simo che un cambiamento di persone o anche di partito nella
direzione dello Stato non implichi alcun cambiamento nel per¬
sonale addetto alle amministrazioni pubbliche; ma, quando
muta il concetto dello Stato e del Governo, quando muta il re¬
gime, non si può negare al nuovo regime il diritto di aver
funzionari che siano interpreti fedeli della nuova concezione
dello Stato. Ciò è accaduto in ogni mutamento di regime.

Debbo a questo proposito ricordare qualche precedente
storico, fra cui viene primo in ordine di data, quello che ci
offre la Repubblica Romana del 1849, la quale — come
ognuno sa — fu governata da un triumvirato composto di
Mazzini, Saffi e Armeliini.

Nel bollettino delle leggi, i>roclami, circolari della Repub¬
blica Romana, edizione ufficiale, Roma 1849, a pagina 49 è
riportato il seguente decreto approvato il 18 febbraio 1849
daiPassemblea Costituente.

« L’Assemblea decreta :

« Art. 1° — Ogni impiegato civile dovrà dare la sua
adesione con atto scritto alla Repubblica Romana.

« Art. 2° — Ogni militare dovrà fare un giuramento
solenne.

• « Art. 8° — La formula di adesione è la segmente:

« Dichiaro di aderire alla Repubblica Romana, proclamata
dalla Assemblea Costituente e prometto di servirla fedelmente
per il bene della Patria comune, l’Italia ».

«Art. 4° — Per i militari si dirà: «Io giuro in nome
di Dio e del popolo di riconoscere la Repubblica Romanai
proclamata dall’Assemblea Costituente e giuro di servirla fe¬
delmente per il bene della Patria comune, l’Italia »..

— 91 —

« Art. 5° — I presidi di ciascuna provincia e i coman¬
danti dei singoli corpi si incaricheranno dell’esecuzione di
questo decreto ».

Già prima il ministro della giustizia, Lanzetti, aveva
emanata una circolare di cui leggerò un brano : « Se nella
gerarchia giudiziaria vi fosse ehi non ha la convinzione di de¬
dicarsi sinceramente e con tutte le forze al servizio del Go¬
verno, se vi fosse chi, simulando attaccamento alla Repuoblica
con ipocriti atti cercasse di nascondere la propria avversione,
lo invito a fare atto di lealtà ritirandosi spontaneamente da
quel grado da cui alla prima occasione, con suo vituperio, sa¬
rebbe inevitabilmente rimosso ».

E in dipendenza del decreto 18 Febbraio 1849 il Comitato
composto dai deputati: Cardeìli, Saliceti e Mattia Munteceli!
emanava l’8 Marzo 1849 il seguente odine:

« in nome di Dio e del Paese il Comitato esecutivo della
Repubblica, visto il decreto della Assemblea Costituente in data
18 febbraio 1849, ordina:

1° — Tutti gli impiegati civili e militari, in attività
di servizio, in acquiescenza e in disponibilità, che nel ter¬
mine stabilito non avranno fatto atto di adesione o non
avranno prestato giuramento, a norma del decreto, cessano
dal loro ufficio e dalla percezione del soldo, soprassoldo od
indennizzo di qualunque genere.

2° — Gli impiegati e militari, che avranno domandata
la giubilazione dopo la pubblicazione del presente decreto, non
saranno ammessi a far valere i titoli, se non avranno data là
loro adesione o fatto il giuramento.

3° — Agli impiegati e militari dimissionari sarà pagato
un indennizzo proporzionale per i giorni del mese di marzo
che hanno continuato nel loro ufficio ».

Ed in data del 1° marzo 1849 il Ministro delPinternp
Aurelio Saffi, aveva emanato una circolare, per invitare ì
presidi delle provincie a fare applicare tale quale era stato
.formulato, il decreto dell’Assemblea aggiungendo : « Viene pre-

— —

fisso a tutti gli impiegati il termine di cinque giorni, che
comincerà a decorrere dal momento in cui giungerà la notizia
di questa disposizione. Siete quindi avvertiti a tener sospeso
il pagamento del soldo a ciascun impiegato che non abbia
ancora presentato la sua adesione ».

Ed in proposito voglio narrare un aneddoto.

A Macerata, un nipote di Pio IX, che si chiamava Beni¬
gni, si trovò imbarazzato a fare la dichiarazione. In una let¬
tera del Preside della provincia di Macerata si dice: « Presso
Fufficio del Registro di questa città, c’è il cittadino Giovanni
Benigni, figlio di una sorella carnale del Pontefice qui domi¬
ciliata. Chiamato dalla legge a prestare la sua adesione, si è
presentato per esternare l’angustia, in cui si trova per incon¬
trare o la taccia di essere disconoscente del suo sangue o quella
di essere immeritevole della fiducia del Governo. Limitato come
è di finanze, l’una e l’altra via, come egli dice, sono ugual¬
mente tormentose». (Ecco davvero un caso pietoso che avrebbe,
a buon diritto, potuto citare il senatore Ruffini). « Egli mi
si è raccomandato per trovare un mezzo plausibile e di sod¬
disfazione del Governo per poter sfuggire ambedue e per pre¬
sentare una dichiarazione, che egli stesso ha formulato in
questi termini: — Io sottoscritto prometto di essere subordinato
alle leggi vigenti, come è debito di ogni onesto cittadino e di
ogni pubblico impiegato —. Il di lui caso a me pare molto ec¬
cezionale. L’impiegato di cui mi occupo non ha alcuna in¬
fluenza politica e il suo soldo consiste solo in 15 scudi al
mese, che è l’unica risorsa ottenuta dalla munificenza dello
zio. La sua condotta, dalle più accurate informazioni, è la
migliore. Egli vive una vita ritirata, ecc. ».

Breve e caratteristica è la risposta:

« Al Preside di Macerata,

« La legge sulla adesione non ammette specialità di casi*
Quindi il Benigni deve uniformarsi strettamente alla medesima

— OS —

se desidera rimanere al suo posto. Si pio ce da alla esecuzione e
si riferisca il risultato. »

In massima Padesione fu data e chi non volle piegarsi
f il licenziato* Scaduto il termine? il ministro dell'interno Au¬
relio Saffi, in data 9 marzo rendeva noto al direttore della
sicurezza pubblica di Roma: « In conformità delie de termina¬
zióni prese dal Comitato esecutivo? gli impiegati che nop
hanno fatta ^adesione, dovendo essere considerati come dimis¬
sionari, cesseranno di far parte del vostro ufficio. 11 ministro
però ha dato ordine perchè sia sodisfatto il soldo del corrente
mese a coloro che hanno continuato nel servizio* Partecipi
questa risoluzione, ed invii al più presto la nota dei posti
vacanti per provvedere. Salute e fratellanza »,

SCI ALO JÀ. l’or quanto tempo hanno appoggiato quel
Governo ?

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari dì culto.
Lo hanno appoggiato finché è caduto*

MUSSOLINI, presidente del Consiglio. E indipendente¬
mente da questa legge.

SCI A LO JÀ* Eia senza appoggio.

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari di culto.
LI Governo della Repubblica romana, non cadde per debolezza
interna, cadde per i cannoni del Generale Ondinof*
CICCOTTL Non solo per questo,

( Al tre intermziom).

ROCCO? ministro della giustizia e degli affari dì culto.
E non basta, perchè, dopo II 1860, alla costituzione dello Stato
italiano, essendo presidente del Consiglio Camillo di Cavour e
ministro delia Istruzione Pubblica Francesco De Sanctis, fu¬
rono licenziati 34 professóri nella sola università di Napoli, o
furono altresì privati delle loro dignità e cariche tutti i membri
della Accadèmia reale per sostituirli con uomini fedeli al nuovo
regime politico*

{Interruzioni a sinistra )*

— 94 —

MUSSOLINI, presidente del Consiglio. Non siamo arrivati
ancora a tanto, noi antiliberali. Forse ci arriveremo.

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari di culto.
Ci sono poi fatti più recenti relativi ai Governi liberali-demo¬
cratici o radico-socialisti. Ve ne sono in abbondanza. L’ono¬
revole Giolitti, sia pure con forme blande, che cosa ha fatto
se non costituirsi una burocrazia ligia completamente? E che
cosa ha fatto l’on. Nitti quando pubblicò la legge sulla di¬
spensa dal servizio degli impiegati per scarso rendimento ? Una
formula cosi ampia racchiudeva tutto, e quanti impiegati fu¬
rono licenziati per scarso rendimento, sol perchè scarso era il
loro rendimento sovversivo !

In Francia non fu il Governo radico-massonico di Emilio
Combes l’inventore di quelle famose fickes che dovevano di¬
videre i funzionari e gli ufficiali in reprobi, e cioè i cattolici,
e in eletti, cioè i liberi pensatori, radicali e socialisti ?

In verità io dico che in questo disegno di legge non c’è
nulla di nuovo e, sopratutto, nulla di gravo. Il nuovo regime,
sorto dagli avvenimenti dell’ottobre 1922, ha il diritto di
avere organi, nei quali abbia piena fiducia.

Che cosa domanda esso ? Che, per un anno, gli si dia la
facoltà di eliminare i funzionari nei quali la sua fiducia è ve¬
nuta totalmente meno.

CICCOTTI. Allora la legge ha effetto retroattivo?

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari di culto .
Risponderò anche a questo.

MUSSOLINI, presidente del Consiglio. Non tema nulla
lei! L’ho fatto perfino Senatore! (Applausi).

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari di culto.
La legge poi non ha nulla d’eccessivamente severo od aspro,
o di poco umanitario. Si tratta di eliminare alcuni impiegati
che si sono resi particolarmente incompatibili e nei quali il
Governo non può assolutamente avere fiducia; i quali impiegati
sono collocati a riposo con pensione, e in condizióni di parti¬
colare favore, perchè il limite degli anni necessari per la pen-

— 95 —

sione viene abbassato a 15 anni, e l’indennità, per chi non
ha diritto a pensione, viene considerevolmente aumentata.

La legge, si dice, è pericolosa, perchè ci potranno essere
errori; ogni cosa umana è soggetta all’errore; è naturale che
il Governo procederà con cautela, ciò che è nel suo stesso
interesse, perchè è nel suo interesse di non perdere i buoni im¬
piegati, ed è nel suo interesse garantire alla massa degli im¬
piegati un lavoro tranquillo e difenderla contro le accuse
ingiuste e le delazioni. Il Governo fascista non ha vendette
personali da compiere. Il Governo chiede che gli si dia la pos¬
sibilità di governare: questo chiede e non altro.

A questo punto io potrei anche fermarmi ma voglio ri¬
spondere ad alcune obiezioni mosse su punti particolari.

Uno riguarda i professori di Università. Io sono profes¬
sore di Università e, come tale, custòde geloso dei diritti della
cattedra; ma la verità è che i professóri di Università, in
quanto insegnanti, non c’entrano in questa legge. Scopo della
legge è eliminare le incompatibilità che esistono fra il Governo
e i suoi funzionari; l’incompatibilità deve però giudicarsi
diversamente secondo le diverse funzioni. È chiaro che in di¬
versa guisa deve giudicarsi l’incompatibilità di un prefetto,
c quella di un professore di letteratura greca, perchè il pre¬
fetto può nell’esercizio delle sue funzioni fare gran male al
Governo, e intralciarne gravemente l’opera: il professore di
letteratura greca, è difficile che possa, col suo insegnamento
avere influenza sull’azione governativa.

La libertà della cattedra è dunque completamente fuori
questione; i professori possono oggi, potranno domani, come
potevano ieri, insegnare tutto quello che vogliono. Che cosa
non potranno invece fare ? Non potranno intralciare l’opera
del Governo e lavorare contro gli interessi della nazione, come
è accaduto qualche volta, ad esempio, nel periodo delle tratta¬
tive di Parigi per la conclusione della pace, quando i pleni¬
potenziari italiani lottavano giorno per giorno per le rivendi¬
cazioni nazionali e giorno per giorno avevano da combattere

gii argomenti che venivano adottati contro Le tesi italiano in
baso agli scritti di professori universitari italiani! (Applausi
vivissimi).

Ecco quello che il professor© universitario non può, non
deve fare, ma ciò non lui niente da vedere con la libertà della
cattedra-

E quanto alla magistratura io, che ho Tonare di esserne
il capo, torno — come già altra volta — ad affermare una
cosa molto semplice: la magistratura non devo far© politica
di nessun genere, nè governativa nè antigovernativa. Palo
è anche il pensiero di tutti i magistrati. Ciò non ha niente da
vedere con Teseremo della funzione giudiziaria. È naturale
ohe il magistrato non può essere controllato in ciò che fa come
giudico. Quanto accadeva, ed è stato ricordato in una recente,
memorabile discussione al Sonato, nel .seno delle logge mas¬
soniche, dove si davano e si ricevevano Istruzioni sul modo
con cui il magistrato massone dovesse e: indi care, costituiva
una limitazione alla libertà del magistrato* non già Tesi-
genza, che è la sola scaturente dal disegna di legge, che il
magistrato si astenga dalla politica.

Ho qui lui articolo di un magistrato molto dotto e molto
sereno, che è il presidente Camassa, della Corto d 7 Assiso di
Ir ani, il quale scrìve cose assai giuste che mi permetto di
leggere; «È interpretazione ingiusta, falsa, che va respinta
«pel buon nome d’Italia, dire che per il magistrato, mante-

* ner>i nelle direttive generali del Governo significa essere
ligio al potere esecutivo nelTanmilnistrazione della giustizia.

« I/arfcicolo 1» della leggo parla di manifestazioni com¬
piute in ufficio e fuori d’ufficio; Tanmiinistrazione della
«giustizia c’entra quando in occasione di essa si creda inop-

* f^drtunamente di fare manifestazioni contrarie al Governo ;

« il caso potrà essere raro ma non impossibile, tenendo conto
«che anche nella nostra classe d sono degli appartenenti a
« società segrete,

«L onorevole Mussolini con uno dei suoi gesti memorabili,

« che fanno di lui Puomo più caratteristico dei nostri tempi,
« rifiutò l’omaggio degli ufficiali dell’esercito nel giorno del
« suo ingresso trionfale in Roma. . . lo stesso gesto corremmo
« ripetuto per la magistratura, che, come l’esercito, e più
« dell’esercito, in una nazione libera e civile deve essere indi-
« pendente; i magistrati non siano iscritti a nessuna associa-
« zione di qualsiasi colore, la loro tessera sia una sola: la legge
«uguale per tutti; unica loro direttiva la propria coscienza ».
Questo è il pensiero della magistratura italiana, e questo è il
pensiero del Governo nei riguardi della magistratura.

In verità nessuna persona di buona fede può credere che il
Governo abbia in animo di commettere ingiustizie o soprusi in
base a questa legge dopo gli affidamenti dati alla Commis¬
sione circa la sua applicazione. Quando abbiamo assicurato
ohe «in conformità dell’art. 51 dello Statuto, la legge non
sarà applicata alle manifestazioni di funzionari senatori o
deputati fatte nell’esercizio del loro ufficio; non si applicherà
alla magistratura inamovibile a termini dell’art. 69 dello
Statuto e alla Corte dei conti per gli atti compiuti nell’eser¬
cizio delle sue funzioni; i fatti saranno comunicati al funziona¬
rio perchè possa giustificarsi»; abbiamo promesso un’appli¬
cazione più che moderata della legge. Viene infine la que¬
stione della non retroattività della legge, sulla quale, in mas¬
sima, si può convenire. Ma, intendiamoci, onorevoli senatori:
questa non è legge penale, per cui la non retroattività debba
intendersi in senso rigoroso, è una legge di epurazione, è una
legge la quale mira a mettere la pubblica amministrazione
in armonia col Governo, cioè a creare la necessaria fiducia
fra chi ordina e chi deve obbedire.

La legge pertanto non può avere effetto retroattivo nel
senso che manifestazioni lontane, le quali non abbiano avuto più
nessun seguito, e in base alle quali non vi sia ragione di
credere che l’ostilità del funzionario persista al momento del¬
l’attuazione della legge, non si devono prendere in considera¬
zione. Ma la data della pubblicazione della legge non può

— 98 —

essere un momento decisivo al punto da far dimenticare tutto
ciò che è stato compiuto prima di essa. L’irretroattività deve
pertanto intendersi nel senso che la incompatibilità tra il fun¬
zionario ed il Governo deve essere attuale , e non deve tenersi
conto di uno stato di fatto transitorio e passato.

Il Governo in questa materia è disposto a procedere, e
procederà, con la massima cautela, ma non tollererà che re¬
stino annidati negli organismi più delicati della pubblica am¬
ministrazione uomini nei quali non ha fiducia.

Il problema sta in questi termini. Finché al Governo è
affidata la direzione della cosa pubblica, gli si devono dare
i mezzi per governare: primo fra questi, funzionari dei quali
possa servirsi con animo tranquillo.

Ci è stata esposta la necessità di rispettare la libertà
individuale, anche quella degli impiegati. Il problema dei
limiti della libertà è un grave problema; della libertà as¬
soluta abbiamo fatto lunga esperienza ed abbiamo veduto
che la libertà senza limiti è la servitù di tutti. Il Governo-
fascista ha inaugurato una esperienza nuova, quella della
libertà condizionata dalla tutela degli interessi generali. I
frutti di questo esperimento sono quelli che il Senato ha
veduto: se esso crede che l’esperimento debba essere con¬
tinuato, io sono certo che darà voto favorevole al disegnò
di legge. (Vivi applausi).

4 .

LEGGE SULLA DIFESA DELLO STATO

RELAZIONE (*)

Onorevoli colleghil — Il dissono di legge, che presen¬
tiamo alla vostra approvazione è dettato anzitutto dalla ne¬
cessità, da una di quelle necessità supreme che nella vita dello
Stato, come nella vita degli individui, non hanno legge. Il
regime fascista, dopo aver praticato, durante il primo periodo
della sua vita, la più larga tolleranza verso i suoi avversari,
è stato ad un certo momento costretto, dalla logica stessa
delle cose, ad assumere un atteggiamento di più risoluta di¬
fesa di fronte alla lotta senza quartiere, che su tutti i campi
gli si moveva da gruppi scarsi di numero, ma ciecamente
pervicaci, i quali, rifiutando le ripetute offerte di tregua e
di pacifica convivenza, persistevano a mantenere in uno stato
di continua agitazione il popolo italiano.

li programma del Governo era semplice. Con una radi-

(*) Relaziono alla Camera dei deputati presentata il 9 novem¬
bre 1928 dal Capo del Governo, Primo Ministro Segretario di Stato*
Ministro della Guerra Mussolini, e dal Ministero della Giustizia e de¬
gli Affari di Culto Rocco.

— 100 —

cale riforma della legislazione esso intendeva creare un nuovo
ordine giuridico, atto a rafforzare l’autorità dello Stato e a
difenderlo contro tutti i tentativi di sopraffazione degli in¬
dividui, dei gruppi, delle classi, dei partiti. Si confidava in
tal modo che l’organizzazione di un sistema di difesa legale
dello Stato rendesse inutile la difesa extra legale dei cittadini
amanti della Patria, che una tradizione di debolezza e di
indifferenza aveva reso per lo innanzi necessaria. L’intento
del Governo era dunque ancora una volta, di pacificazione.
Si voleva creare una nuova legalità, perchè tutti finalmente
rientrassero nella legalità.

Ma l’irriducibile cecità di alcuni nemici del fascismo
minaccia di rendere vano questo proposito e di rigettare an¬
cora una volta l’Italia nel disordine e nel turbamento. L’an¬
tifascismo, sommerso in Italia dal consenso universale per
l’opera di restaurazione morale, politica, economica, finan¬
ziaria condotta innanzi dal Governo, si è rifugiato all’estero
e di là, impotente ad influire sulla opinione pubblica, incapace
di scuotere le salde fondamenta del regime, si è ridotto ad
ordire nell’ombra congiure miserabili e a preparare criminosi
attentati. Di fronte al nuovo attacco, che in inen di un anno
ha condotto alla perpetrazione di ben quattro attentati contro
la vita del Capo del Governo, si impone evidente la necessità
di gravi provvedimenti. Nella situazione creatasi oggi in Italia
ogni indugio sarebbe colpevole. La legislazione vigente si è
dimostrata inadatta, non pure a prevenire i crimini, ma an¬
che a soddisfare l’opinione pubblica con una rapida e severa
punizione dei crimini già commessi. Per molti segni appare
chiaro, che se lo Stato non interviene a prevenire e a repri¬
mere efficacemente, supplirà l’iniziativa spontanea dei citta¬
dini, con grave offesa alla maestà della legge e alla sovranità
dello Stato.

Nè attendere la riforma completa dei codici sarebbe pos¬
sibile, poiché l’elaborazione delle nuove leggi penali e di
procedura penale, per quanto condotta innanzi alacramente,

101 —

richiede ancora alcuni mesi per essere compiuta. Xè, d’altro
canto, in si gravi contingenze la legislazione normale, per
quanto emendata, sarebbe sufficiente. Bisogna colpire non solo
KCì'eraniente, ma rapidamente, in modo che la funzione di
prevenzióne generale e quella satisfa fctoria della legge penale
possano realizzarsi col massimo della efficacia. Tal fine non
pilo conseguirsi che con una legge eccezionale, secondo una
antica tradizione dello Stato italiano, che risale ai primi
tempi delPunità»

Dopo il 1860 si creò in Italia una situazione per qualche
rispetto simile alla presente; contro il nuovo regime gruppi di
avversari irriducibili rifugiatisi fuori dei confini dello Stato
ordivano congiure organizzando il brigantaggio. Ebbene gli
nomini di Governo di quel tempo, che pur si professavano
liberali, non si peritarono di far approvare dal Parlamento
crinèlla legge Pica, che costituì lo strumento più efficace della
vittoria che il nuovo Stato riportò contro la reazione borbo¬
nica. Ugualmente noi crediamo che, di fronte alla reazione
antifascista, che si manifesta oggi, come allora la reazione
borbonica, in forme di attività criminosa, siano necessari
ed urgenti provvedimenti di eccezionale rigore, E. poiché il
Governo ha fede nella vittoria piena della rimossa nazionale
operata dal fascismo contro la reazione delle forze antinazionali,
esso propone che i provvedimenti da adottarsi abbiano ea~
rattere temporaneo, e fissa a cinque anni il periodo della
loro durata, con la certezza che assai prima della scadenza
di questo termine lo scopo di pacificazione, che si propone
sarà pienamente conseguito.

I.

L 1 innovazione principale contenuta nel disegno di legge
è r introduzione della pena di morte per gii attentati contro
il Ile, la Regina, il Principe Ereditario e il capo del Go-

— ioa ~

Terno., noneliè per alcuni gravi delitti contro la sicurezza
dello Stato.

Il carattere eccezionale e temporaneo del disegno di logge
dispenserebbe dall’entrare in una disamina approfondita della
vexata quaestio della pena di morte. Ma, poiché, in realtà,
il disegno di legge, sotto questo punto di vista, anticipa una
riforma del sistema jjcnale, che è intendimento del Governo
introdurre nel nuovo codice, bisognerà pure, in brevi tratti,
riassumere le ragioni, per le quali ci siamo indotti a ricon¬
siderare il problema, che la dottrina liberale-democratica in
Italia credeva ormai definitivamente sorpassato.

Nani vi è dubbio che, da un punto di vista astratto e
filo sofieo, V iiid ivìdu alterno li beraie-d omoerat i co con dnce alJ *
esclusione della pena di morte. Nella concezione individua-
lista T individuo è il fine, la società e lo Stato sono il
mezzo, ed è pertanto naturale, che non possa L’individuo,
che è fine, essere assunto al valore di mezzo, come dice scul¬
toriamente Emanuele Kant. Or, nella pena di morte, che
implica la soppressione totale della personalità, l’individuo
è considerato unicamente come uno strumento o mezzo per
realizzare i fini sociali delia difesa contro il delinquente,
della intimidazione generale e della soddisfazione del senti
mento popolare. Bene è vero che in tutte le pene afflittive,
compreso il carcere, in maggiore o minore misura tale in¬
versione si verifica, ma nella pena di morte essa è totale.
Data la premessa liberale, la conseguenza è irrefutabile, e
questo spiega la tendenza diffusa pressa i teorici del libera¬
lismo verso l'abolizione della pena di morte.

Tendenza, diciamo, perchè, dì fronte alle terree necessità
della vita, anche i penalisti liberali si sono, nella massima
parte, arrestati. Di qui lo strano fenomeno, per cui la pena
di morte continua ad essere accolta dalia immensa maggio¬
ranza delle legislazioni degli Stati Uberi, e viene sostenuta
da moltissimi scrittori di diritto penale devoti alle ideologie
del liberalismo.

— 108

E valga il vero. Oggi la pena di morte è stata abolita
soltanto in Romania (1864) in Portogallo (1866), in Olanda
(1870), in Norvegia (1902), in Austria (1918). Ma i più
grandi Stati d’Europa la conservano: in particolare la Fran¬
cia, l’Inghilterra, la Germania, la Russia.

In Francia la pena di morte fu abolita dalla seconda
Repubblica con l’articolo 5 della Costituzione del 1848, ma
venne immediatamente ripristinata sotto l’Impero. Varie mo¬
zioni abolizioniste presentate in seguito non ebbero fortuna.
Nel novembre 1906 il Governo prese l’iniziativa di proporre
al Piirlamento l’abolizione della pena di morte, sostituendovi
quella dell’internamento cellulare perpetuo, corrispondente al
nostro ergastolo. Il progetto non fu discusso che nel 1908;
la Commissione della Camera da prima favorevole a lieve
maggioranza, divenne recisamente contraria in seguito. Un
vivo movimento di opinione pubblica si manifestò contro l’abo¬
lizione. Moltissime giurie fecero pervenire al Ministero della
giustizia proteste solenni contro il progetto; altrettanto fe¬
cero tutti i Consigli generali ad eccezioni di tre. Tali pro¬
teste erano motivate tutte dalla preoccupazione, giustificata
dai fatti, che, abolendosi definitivamente la pena di morte,
la criminalità avrebbe avuto un aumento impressionante. Un
ultimo progetto di iniziativa parlamentare per l’abolizione
della pena di morte, presentato alla Camera il 1° luglio 1910
non ebbe migliore fortuna dei precedenti.

In Germania, anteriormente alla unificazione, la pena di
morte era stata soppressa in alcuni piccoli Stati, non però
nei maggiori come la Prussia e la Baviera. Ma anche nei
piccoli Stati, tranne pochissimi, la pena di morte fu ristabilita,
finché nel 1872 il codice penale dell’Impero consacrò defi¬
nitivamente la pena capitale. E tutti i recenti progetti te¬
deschi di riforma, fino a quello del 1926, mantengono la
pena suprema.

In Inghilterra, dove pure la criminalità pei delitti di
sangue è bassissima, non si è mai dubitato della necessità di

- 104 -

mantenere la pena di morte, che ancor oggi è frequentemente
applicata. In tal modo il paese classico del liberalismo è
anche quello che con maggiore fermezza è restato fedele alla
pena capitale. Era questa del resto la concezione tradizionale
inglese, espressa nel noto verso di Shakespeare: : la de¬
menza non è che omicida quando perdona a coloro che
uccidono ».

Della Pìussia non abbiamo bisogno di parlare.

Infine nella democratica Svizzera la costituzione federale
del 1874 aveva abolito la pena di morte, ma la revisione
del 18 maggio 1879, la rimise in vigore. Di guisa che
quei pochi cantoni svizzeri, i quali, in omaggio alla co¬
stituzione federale, avevano proceduto alla abolizione della
pena di morte, si affrettarono, in buona parte, a far uso
del riconquistato diritto di repristinarln, come Friburgo, Àp-
penzel, Sci affusa.

Fuori d'Europa, salvo alcuni Stati dell'America O'iitnF
e del Sud (Costarica, Venezuela. Guatemala, Columbia, Bra¬
sile. Nicaragua, Honduras), tutti gli altri paesi dei mondo
conservano tuttora nella loro legislazione la pena capitale,
e fra questi la grandissima maggioranza degli Stati compo¬
nenti la confederazione Nord Americana.

E dò che avviene per le legislazioni, si ripete per gli
scrittori, filosofi e giuristi. Ciò che si sente da taluno ripe¬
tere, essere la pena di morte istituzione condannata dalla
grande maggioranza della dottrina, è tutt f altro che esatto. È
vero anzi il contrario. In Italia infatti si è pronunciata per
la pena di morte tutta una schiera di scrittori autorevoli, dal
gmsnaturalisfca FBangeri fino al Romagnoli, a Pellegrino Rossi,
ai Gabba, al Lombroso, al Garofalo, al Manzini, al Rocco; al
Massari. In Francia si incomincia con k-H stessi fautori delle
dottrine del contratto sociale, come il Rousseau e il Monte¬
squieu, e si va fino al De Maistre, al Tissot, al Laeassagne, al
Tarde. In Germania la pena di morte ha una schiera di fau¬
tori tra i filosofi, i giuristi e perfino i letterati. Kant, che

fu certamente il più grande filosofo del liberalismo, Hegel,
StahL Trendelemburg, Feuerbach, Geib, Hepp, Huntz, Grii-
ber, Liszt, Meyer, e infine Wolfango Goethe.

Ma il fenomeno più curioso e interessante è che la pena
di morte sia stata ritenuta necessaria proprio da quegli scrit¬
tori, che furono fra i più autorevoli seguaci della filosofia
individualistica, dalla quale discendono il liberalismo e la
democrazia. Abbiamo ricordato Filangieri, Rousseau, Monte¬
squieu, Kant. Quanto a Beccaria, il suo caso è singolare. Bec¬
caria è considerato generalmente come il primo e più celebre
avversario della pena di morte. E poiché Beccaria fu italiano,
da molti si considera la teoria abolizionista come una gloria
italiana, che i progetti tendenti al ristabilimento della pena
di morte condurrebbero ad offuscare.

Nulla di più falso. Il libro di Cesare Beccaria: « Dei de¬
litti e delle pene » va considerato storicamente sopratutto
come una reazione contro le leggi e le tradizioni medioevali,
che ancora dominavano nel campo del diritto penale nella se¬
conda metà del secolo XVIII. Basti dire che in Lombardia la giu¬
stizia criminale era ancora regolata dalle ordinanze di Carlo V
del 1532 e di Francesco I del 1539. Vero è che Beccaria, il
quale fu uno dei rari seguaci della filosofia giusnaturalistica
in Italia, tendeva ad applicare anche nel campo della legi¬
slazione penale le idee individualistiche che trionfavano ol¬
tralpe, nel che sta in gran parte il segreto del suo successo.
Il libro del Beccaria fu infatti tradotto in francese, fu appro¬
vato da D’Alembert, portato alle stelle da Voltaire e infine
premiato dalla Società di Berna. Ma, malgrado le sue ten¬
denze individualistiche, Beccaria non si pronunciò mai in
modo generale e assoluto contro la pena di morte.

Nel suo libretto «Dei delitti e delle pene» cosi scrive:

« La morte del cittadino non può credersi necessaria che per
due motivi. Il primo, quando anche privo di libertà, egli
abbia ancora tali relazioni e tale potenza, che interessi la

- 106 —

sicurezza delia Nazione; Ì1 secondo quando la sua morto frisse il
vero ed unico freno per distogliere gli altri a commettere
delitti &,

Questi concetti sono anche meglio chiariti in una pub¬
blicazione successiva, la « Risposta ad uno scritto che si in¬
titola note ed osservazioni sul libro dei delitti e delle pene »
inserita nel volume secondo della edizione di Russano del 17S9.
In questa risposta il Beccaria si scagionò dall’accusa, die
ali era slata mossa, di contrastare ai Sovrani il diritto di
sancire la pena di morte, e, pure insistendo ned suo concetta
fondamentale, che la pena di morte non debba essere in¬
flitta m non quando sia utile o necessaria aggiunge: « La
ragione di ponile di morte sarà poi giusta e necessaria
contro le due classi accennate di delitti, e questa si chiamerà
podestà giusta e necessaria, poiché se si trova che la morte
di un uomo sia utile e necessaria al bene pubblico, la suprema
legge della salvezza del popolo dà podestà di condannare a
morte, e questa podestà nascerà come nasce quella d fl lla
guerra, c sarà guerra della Nazione con un cittadino ».

Questo singolare destino della filosofia individualìstica,
di aver posto i principi che logicamente con ducevano al-
l'abolizione della pena di morte, ma di averla per lungo
tempo nella teoria e nella pratica propugnata, si rivela per¬
fino nelle vicende della legislazione penale della rivoluzione
francese, bandi frice degli immortali principi dell 1 individua¬
lismo filosofico e della dichiarazione dei diritti doìPuomo e
del cittadino. Fautori in teoria della abolizione della pena
di morte furono Marat e Robespierre, clic dovevano poi man¬
dare migliaia di uomini al patibolo, e i due codici penali
della rivoluzione, quello del 3 brumaio anno quarto o quello
Napoleonico del 1810, conservano largamente la pena dì morte.

Tale contraddizione tra la teoria c la pratica è ìa prova
migliore che la. pena di morte risponde a imprenscindibili esi¬
genze politiche e sociali. Ma essa risponde, a nostro avviso,
anche alia concezione esatta dei rapporti tra P individuo e

— 107

lo .staio, che non sono punto quelli asseriti dalla filosofia
individualistica.

Non è vero infatti che l'individuo sia il fine di tutta*
la vita e di tutta l'attività sociale. È vero, al contrario, che
la società, considerata come { organismo riassuntivo della serie
indefinita delle generazioni, e lo Sfato elio ne è l'organizza¬
zione giuridica, hanno fini propri e per questo vivono; men¬
tre ]' individuo non è che un elemento infinitesimale e tran¬
seunte di li'organismo sociale, ai cui fini deve subordinare la
propria azione e la propria esistenza. In questa più giusta
concezione della Società e dello Stato appare evidente l'or¬
rore ddl ! afferiti azione kantiana, die l 7 individuo, essendo imo
non pud essere assunto al valore di mezzo. No. L individuo
è appunto mezzo dei fini sociali, che oltrepassano di molto
la siiti vita. Nessuna meraviglia, pertanto, che ai fini imma¬
nenti della Società, si sacrifichino, se sia necessario, i fini
dell 7 individuo: e, pertanto, quando occorra, per le ragioni
supreme della difesa della Società e dello Stato, dare un
solenne esempio ammonitore e placare la. giusta indignazione
della coscienza popolare, evitando così sanguinose rappresaglie
e gravi disordini, è perfettamente legittimo, applicando la
pena, di morte, infliggere all' individuo it sacrificio supremo*
T_,n ripugnanza che taluni sentono per tale sacrificio è tanto
meno giustificata, quanto non vi è alcuno che dubiti della
legittimità di un altro sacrificio ben più vasto e ben più
grave, che Eo Stato impone ai cittadini: quello di morirei
combattendo per la Patria. Se tal sacrificio si impone a cen¬
tinaia di migliaia di onesti cittadini, perchè potrà inai du¬
bitarsi della legale o morale possibilità di infliggere un sa¬
crificio analogo ai più tristi delinquenti ?

Questa è anche la dottrina della Chiesa cattolica. Basti
ricordare ciò che scrive Tommaso D'Aquino nella Stimma
theologica: « È lecito togliere la vita al malfattore ? Ogni
parte è ordinata al suo tutto, come ciò che è meno perfetto
è ordinato a ciò che ò più perfetto, e perciò la parte è

— 108 -

ria tur alme ut e per il suo- tutto. Onde noi vediamo che, se
per salvare il corpo, tutto composto umano, torna espediente
recidere qualche suo membro divenuto putrido o corrompitore
delle altre membra, è cosa lodevole e salutare il farlo. Or¬
bene, ciascun cittadino sta al civile consumo come la parte
sta al tutte». E perciò, se qualcuno è divenuto pernicioso alla
società e corrompitore della medesima per qualche suo de¬
litto, sarà lodevole e salutare cosa il toglierlo di mezzo, per-
che rimanga salvo ìi bene comune »,

Notiamo, fra parentesi, che bavere hi Chiesa cattolica
accolto i istituto della pena di morte spiega la campagna
vivacissima sostenuta in Italia per la ma abolizione dalla
massoneria. Poco dopo Panificazione politica del Regno, in
seguito ad iniziativa della loggia Ferruccio ■ di Pistoia, Il
grande Oriente d 1 Italia invitava i fratelli a firma re la se¬
guente petizione: $ T sottoscrittori cittadini italiani dimandano
che piaccia al Parlamento: 1 |J ) di abolire la pena di morto;
2°; di sopprimere tutte le corporazioni religiose volgendone
’ beni a sfruttamento di benessere e dì civiltà », Perchè la
m a ssoneria p ro pu gn a va 1 ? a b ol l zi on v d el 1 a pen a d i m o r te ? N o n
certo per ragioni di principio, perchè tal pena è sanzionata
es p lessameli te negli statuti dell'ordine contro 1 violatori tiri
giuramento massonico. Evidentemente l’avversione dipende da
ragioni contingenti della lotta massonica contro il cattoli¬
cesimo.

Nessun dubbio, pertanto, che da un punto eli vista astratto
e fìiosoficoj la pena di morte possa considerarsi perfetta -
niente^ legittima, quando ne sia dimostrata Lu necessità.

Questo è il punto centrale della questiono: la pena
morte è legittima, quando è necessaria. Orbene, non è dubbio
che, per ì più gravi delitti, quelli che più profondo mente
commovono Popinionc pubblica c mettono in pericolo la paco
sociale, la pena capitale sia di gran lunga la più efficace,
anzi Tunica efficace.

Delle varie funzioni, che la pena adempie, le principali

— 109 —

sono certamente la funzione di prevenzione generale, che si
esercita mediante V intimidazione derivante dalla minaccia e
dairesempio, e la funzione cosi detta sati sfattoria, che è
anche, in un certo senso, di prevenzione generale, perchè
Ut soddisfazione„ che il sentimento pubblico riceve daU/appli -
L'azione della, pena, evita le vendette e le rappresaglie, causa
gravissima di disordini e occasione di nuovi delitti. Botto
questo punto di vista, nessuna, pena ha Uefficacia della pena
di morto, nessuna intimidisce di più, sia nel momento della"
minaccia, sia in quello deUesecuzione; nessuna placa mèglio
il sentimento offeso del parenti, degli amici della vittima e
soddisfa più completamente l'opinione pubblica indignata. Ma
anche la funzione di prevenzione indi vici naie, che la pena
indubbiamente adempie, trova nella pena capitale uno stru¬
mento, diremmo quasi perfetto, giacche nessuna pena è piu
di questa completamente eliminati va.

Eene è vero che la pena di morte rende Impossibile
remenda e la rieducazione del reo, ma noi non crediamo che
siano queste le funzioni essenziali delia pena; si tratta invece
di stopi secondari od accessori, i quali, d'altro canto., non
potrebbero trovare applicazione nel campo riservato alla pena
capitale* che è quello appunto dei più atroci delitti e dei
più perversi delinquenti, per cui sarebbe evidentemente vano
parlare di emenda e di rieducatone.

Me. la necessità della pena di morte non si desume soltanto
dalla sua innegabile efficacia, ma anche dal fatto che la.
coscienza pubblica in un determinato momento storico la re¬
clami come necessaria. Quando ciò avviene, solo la pena
suprema è capace di soddisfare il sentimento pubblico e di
evitare le reazioni extra legali contro il delitto. Tale e ap¬
punto il caso delibi tt li a le momento storico, come dimostra
l’esperienza di questo ultimo anno, esperienza cosi conclu¬
siva, che essa ha convinto perfino, sia pure parzialmente e
per motivi contingenti, decisi ed antichi avversari della pena
di morte, conio Enrico Ferri,

— 110 —

Così prospettata la questione, cadono tutte le obbiezioni
che la polemica degli abolizionisti aveva messo innanzi, e che
si trovano riassunte in maniera chiara e perspìcua nella
relazione Zanardelli al progetto del vigente Codice penale.

Le obiezioni sono:

1°) la pena di morte, mentre 0 ima pena barbara e ri¬
pugnante per una coscienza civile, non ha virtù intinudatriee.
Le esecuzioni capitali, lungi dall'essere di esempio terribil¬
mente solenne e salutare, finiscono sempre (sol riuscire im¬
morale e disgustevole spettacolo, atto a svegliare istinti san¬
guinar] nella foli a, die vi assiste con morbosa curiosità :

2 n ) la pena di morte non è necessaria, perchè soppri¬
mendo i delinquenti, non si sopprime il delitto, Questo ar¬
gomento delle relazione Zanardeìli è stato posteriormente ri¬
preso da Enrico Ferri, che ha affermato la inutilità della
pena di. morte di fronte al progressivo diminuire della delin¬
quenza pei piu gravi reati di sangue in tutti i paesi, ma
specialmente nel nostro,

3") la pena di morte ha per effetto non solamente dì
sopprimere un delinquente, ma anche di annientare un essere
umano, forse suscettibile di emendamento, ed è perciò in cori'
traddizione con gli scopi educativi della pena,

4°) La pena di morte è irreparabile, mentre la lire-
parabilità non dovrebbe mal accompagnarsi ai pronunciati di
una giustizia fallibile.

Nessuna di tali obiezioni è decisiva. Infatti:

1 D ) Circa la pretesa barbarie della pena di morte, si
potrebbe anzitutto rispondere che quando la difesa dello Stato
Io richiede, non vi è mezzo o provvedimento clic possa scar¬
tarsi perchè apparisca crudele dal punto di vista individuale:
abbiamo ricordato l’esempio della guerra. Ora in questa ma¬
teria non è il punto di vista individuale che deve prevalere,
ma quello sociale; del resto anche individualmente non è vero
che la pena di morta sia piu crudele di altre pene, ohe pur*
sono accolte senza difficoltà, come l'ergastolo e la segrega-

— Ili

zione cellulare. Lo stesso Beccaria affermava: « Chi dicesse
che la schiavitù perpetua è dolorosa quanto la morte, e per¬
ciò egualmente crudele, io risponderò che, sommando tutti i
momenti infelici della schiavitù, lo sarà anche di più ».
Circa l’efficacia della pena di morte dal punto di vista del-
T intimidazione, anche i più risoluti abolizionisti, le riconob¬
bero una particolare efficacia di esemplarità. Così il Lucas,
autore di un libro sulla pena di morte, che fu premiato al
concorso di Ginevra, organizzato per promuovere nei vari
Stati un movimento abolizionista. E un altro criminalista
francese, il Tarde, aggiunge, a proposto degli argomenti de¬
sunti dalle statistiche della criminalità: « Ma quale bisogno ab¬
biamo noi di domandare alla statistica ciò che gli statuti delle
associazioni dei criminali ci fanno conoscere molto meglio,
se ne fosse il bisogno ? Quando i malfattori si associano, si
sottomettano di solito a un codice draconiano, la cui sola
penalità è la morte. Ora non vi è alcuna legge più obbedita che
la loro, malgrado la sua severità ». Sono dunque gii stessi
delinquenti che ammettono l’efficacia intimidatrice della pena

di morte. 1 !.. ; •

2°) Quando si afferma la inutilità della pena di morte
con l’argomento che, sopprimendo il delinquente non si sop¬
prime il delitto, in realtà non si fa che affermare l’inutilità
della pena per sè stessa considerata. È proprio vero, infatti,
che non la sola pena di morte, ma tutte le pene non soppri¬
mono il delitto. Dalle leggi di Hammurabi in poi, cioè da
più di quattromila anni, vi è stata la pena e vi è stato il de¬
litto. Ma ciò non basta per dedurne la inutilità della pena, la
cui efficacia non va misurata dai delitti che si commettono, ma
da quelli molto più numerosi che non si commettono, e che si
commetterebbero, se la pena non esistesse. L’argomento è
dunque del tutto inconcludente e dimentica che la funzione
essenziale della pena è quella di prevenzione generale. Nè è
vero che l’abolizione della pena di morte è praticamente senza
influenza sulla criminalità. In Francia, vi è stato un periodo,

- 112 -

dal lf>02 al 1907, In cui la pena di morte fu praticamente sop¬
pressa, perchè il Capo dello Stato esercitò sistematicamente
in tutti i casi il diritto di grazia. Ebbene, in Questo periodo,
i delitti più gravi crebbero in moda impressionante; si passò
da 140 defitti punibili con la pena di morte commessi nel
1902 a 181 commessi nel 1907, e gli omicidi commessi a
Parigi, che furono 795 nel 1990 divennero 1314 nel 1907.
Del resto, tutte le volte che m è cercato di abolire la pena
di morte, la prova è stata tale che essa fu dovuta ripristinare.
In Russia essa fu abolita da Elisabetta, ma fu ripristinata
da Caterina che le succedette. In Austria P imperatore Giu¬
seppe lì abolizionista dovette ricredersi. In Finlandia fu
soppressa ma poscia ripristinata . In Toscana la pena di
morte abolita con legge 30 dicembre 1789, fu ripristinata
con la legge del 30 agosto 1795. La diminuzione della
criminalità di sangue verificatasi in Italia malgrado Fa boli-
zione della pena di morte, diminuzione del resto ohe ha avuto
periodi di sosta c che non impedisco ancora all' Italia dì
avere un triste primato in questo genere di reati, non prova
nulla a favore dell'abolizione. Bisognerebbe poter dimostrare
che essa, dovuta evidentemente a cause sociali ed economiche,
non sarebbe stata molto maggiore senza Pabolizione. Ed in
verità l’esperienza fatta negli Stati, che hanno ripristinato la
pena di morte dopo averla abolita, starebbe a dimostrare pro¬
prio il contrario di ciò che si vorrebbe dai nostri abolizionisti,

3°) L’argomento desunto dal fatto che la pena di
moito, sopprimendo la personalità umana, rende impossibile
Fornendo del reo, parte dal falso supposto che la funzione di
rieducazione e di emenda sia essenziale nella pena. Si tratto
di una concezione individualistica., che disconosce il carattere
eminentemente sociale della pena, e quindi la preminenza della
sua funzione infimidatriee e sa ti sfattoria.

4°) Rimane Furgoni ente della irreparabilità, che è torsi
quello più atto ad impressionare. Ma neppure? esso è deci¬
sivo. L’errore è purtroppo inseparabile dalla natura umana,

— 113 —

e se il timore di incorrervi dovesse trattenere dall azione, tutta
la vita individuale e sociale ne resterebbe paralizzata. Oli
errori dei medici e dei ^hirurgi, che cagionano la morto del
malato, sono assai piu numerosi degii errori giudiziari, ep¬
pure nessuno ha mai pensato di sopprimere la medicina c
ia eh ir orgia. Del resto, non la sola pena di morte, ma tutte
le. pene sono in se irreparabili, perchè vi sono conseguenze
delle condanne, che nessuna riparazione vale a cancellare.

U irreparabilità della pena, non può condurre che ad una
sola conseguenza; quella dì subordinarne Pesecuzione a par¬
ticolari cautele. Cosi deve avvenire certamente anche per la
pena di morte, la quale non deve essere eseguita, se non
quando le prove siano evidenti e la responsabilità del colpe¬
vole rigorosamente accertata. In ogni altro caso, interverrà
la clemenza del Re ad evitare anche la più lontana possi¬
bilità di quello che si è convenuto chiamare un errore giu¬
diziario.

H,

Nd disegno di legge, die vi presentiamo, la pena di
morte è comminata soltanto per alcuni gravissimi delitti con¬
tro la sicurezza dello Stato. Conformemente alla occasiono
e ai fini del provvedimento abbiamo considerato soltanto i
delitti contro la Stato, rinviando alla riforma del Codice pe¬
nale il problema della repressione, mediante la pena capi¬
tale, dei più atroci delitti comuni.

T delitti che il disegno di legge punisce con la pena di
morte sono :

1°) l 7 attentato contro la vita, V integrità o la libertà
personale del Re, del Reggente, della Regina, del Principe
Ereditario e del Capo del Governo ;

2°) =li attenta fi contro P indipendenza e l’unità della
Patria (Codice penale articolo 104);

«

- 114 -

go) la violatone di segreti concernenti la sicurezza
dello Stato (articolo 107, 108 del Codice penale);

4P) gii attentati contro la pace interna, cioè i fatti
diretti a far sorgere in armi gli abitanti del Regno contro
i poteri dello Stato, a suscitare la guerra civile 0 a portare
la devastazione, il saccheggio o la strage in qualsiasi parte
del Regno (articolo 120 e 252 del Codice penale).

K questi vari tipi di attentati contro la sicurezza dello
Stato sono dedicati i due primi articoli del disegno di legge,
i quali non hanno bisogno di illustrazione. La novità, in
confronto del diritto vigente, sta eopratutto nella pena; sì
fratta di reati già gravemente puniti dal Codice penale e
dalla legge 24 dicembre 1925. n, 2263, circa le attribuzioni
e le prerogative del Capo del Governo.

Ma, mentre il passaggio daiPergastoìo alla pena di morte
per gli attentati contro i Sovrani, il Principe Ereditario e
il Capo del Governo (art. 117 del Codice penale, art. 9
della legge 24 dicembre 1925) appare senz 7 altro giustifi¬
cato, come appare senz’ altro giustificato il passaggio dal¬
l'ergastolo alla pena di morte per gli attentati contro
l’unità o I" 1 jndipendcnza della Patria (Codice penale ar^
ti colo 104), può forse a taluno apparire troppo severo il
passaggio dalla redimono e dalla detenzione, comminata in
qualche caso in misura assai tenue dal Codice penale vigente
per I delitti di rivelazione dei segreti concernenti la sicurezza
dello Stato e di attentato alla pace pubblica (Codice penale
articoli 107, 108, 120, 252) alla pena di morte. Ma in realtà
bisogna considerare che le pene inflitte dal Codice por tali
reati sono veramente troppo miti e che ancor piu miti appaiono
nel presente momento storico, in cui è necessaria la piti ri¬
gida tutela dei diritti dello Stato.

Per quel che concerne la rivelazione dei segreti politici
0 militari, la evoluzione del fenomeno bellico, per cu 5 non
più il solo esercito ma tutta la Nazione combatte, e per oui
la preparazione alla guerra deve essere fatta da tutta la

— 115 —

barione in ogni momento, rende molto più pericolosa la ri¬
velazione dei segreti concernenti tale organizzazione. D’altro
canto i servizi di informazioni che gli Stati maggiori di
alcuni paesi hanno organizzato anche in tempo di pace ren¬
dono più difficile la difesa* e piu necessarie sanzioni severis¬
sime contro forme di attività, che ^esperienza della guerra
passata insegna molto frequenti e perniciosissime per la si¬
curezza dello Stato. Alcuni recenti processi svoltisi a Napoli e a
Roma hanno dimostrato la necessità in questa materia di una
repressione severissima.

Quanto agli attentati contro la pace interna, previsti da¬
gli articoli 120 e 252 Coti. pen., la pena di morte appare san¬
zione pienamente giustificata, non solo per quel che concerno
la insurrezione armata, o la guerra civile, ma anche per que¬
gli atti di grave intimidazione collettiva consumati mediante
esplodono di depositi di munizioni, distruzione di navi, di
argini, di mitraglio ni e via dicendo, capaci di portare la deva¬
stazione e la strage in una determinata località del Regno,
che rientrano certamente sotto Fani pia direzione dell'arte 252,
e che tanto il Codice penale, quanto la legge 19 luglio 1894,
n. 314, puniscono io modo insufficiente.

Come si vede, il disegno di legge non contempla tutti
i delitti contro la sicurezza dello Stato, Ne restano fuori
alcuni, anche gratissimi come quelli contemplati dagli arti¬
coli 105 e 106 del Codice penale, ed altri, come quello punito
dall'artico lo 110, che pure ha rapporti di connessione con
delitti contemplati dal disegno di legge.

Ma si deve considerare che si tratta di una legge eccezio¬
nale e temporanea, la quale ha di mira sopratutto la repres¬
sione dèlie attività criminose, che maggiormente turbano la
coscienza pubblica nel presente momento storico. Di qui la sua
portata limitata e Reselusione da essa di forme delittuoso,
corno quelle contemplate dagli articoli 105 e 106 del Codice
penale, che, sebbene gravissimo, presuppongono lo stato di
guerra, e quindi l’applicazione delle norme che la dichiara-

zione di tale stato conduce inevitabilmente con sè; e tome
quelle contemplate dall'articolo 110, che, eoa lo sviluppo dei¬
pari® militare e dei mezzi di difesa e di offesa, ha perduto
ormai molto della sua importanza pratica.

L'articolo 3 del disegno di legge punisce il complotto di¬
retto a commettere i delitti preveduti nei precedenti articoli,
e T istigazione a commetterli, nonché Fapolpgia dei medesimi.

Nel disegno di legge non sono esprèssamente richiamate
io disposizioni degli articoli 131 e 134 del Codice penale, die
prevedono e puniscono la costituzione di bande armate, e il
complotto diretto a tale costituzione. Un esplicito richiamo
di tali disposizioni sarebbe stato superfluo, perche la forma¬
zione di bande amiate, quando non integra hi figura di un
atto preparatorio dei delitti contemplati dagli articoli 104,
120 e 252 del Codice pénale, rientra certamente nella nozione
del complotto. La disposinone degli articoli i e 2 e dell'ar¬
ticolo 3, prima parte, dei disegno di legge sostituisco gli er¬
coli 131 e 134 del Codice penale in rappoi'to ai delitti
preveduti nei precedenti articoli 1 e 2,

L'articolo 4 reprime L’attività criminosa delle organizza¬
zioni sovversive. Sono note le discussioni intorno alla punibi¬
lità delle organizzazioni comuniste ed anarchiche, e lo oscil¬
lazioni della giurisprudenza a questo riguardo. Da taluno è
stata proposta F introduzione nel nuovo Codice penale di
una norma che tendesse a definire giuridicamente Fattività
sovversiva, che la legge vuol vietare e punire. Vi sono stati
perciò tentativi di definire giuridicamente il comuniSmo e
Fan archi a, come dottrine, la cui attenzione per mezzo dell or¬
ganizzazione e della propaganda, deve considerarsi criminosa.

Il disegno dì legge risolvo la questione in un modo assai
semplice. Esso si astiene da definizioni difficili e sempre pe¬
ricolose, e considera come reato la ricostituzione di associazioni
e organizzazioni disciolte per ordine della pubblica, autorità,
e la propaganda delle dottrine e dei metodi d’azione da esse
propugnati.. Si ha così una formula ben netta e precisa, e

— 117 —

una base non contestabile per la incriminabilità di queste
forme delittuose. Arbitra nel decidere se una determinata
forma di organizzazione sia pericolosa per Pordine pubblico
e per la pace pubblica è Pautorità politica, a cui la legge di
pubblica sicurezza testé emanata dà i poteri necessari. È
evidente che la ricostituzione delle organizzazioni disciolte
per si grave motivo e la propaganda delle loro dottrine e dei
loro metodi non può ritenersi, come sarebbe a termini del
Codice vigente, una semplice contravvenzione, ma costituisce
un grave reato, che anche normalmente dovrebbe essere pu¬
nito in modo severo, ma che le contingenze del momento ren¬
dono necessario di reprimere con le pene assai gravi dell'ar¬
ticolo 4.

L'articolo 5 del disegno- di legge non fa in sostanza
che dare forma più precisa e più organica ad uh provvedi¬
mento già adottato nella nostra legislazione con la legge
31 gennaio 1926, n. 108. Si tratta di reprimere l'attività
criminosa dei cosi detti fuorisciti, piaga storica della Na¬
zione italiana. La propaganda e l'azione antinazionale, quando
assuma le forme gravi prevedute dall'articolo 5, deve essere
punita, non solo con la perdita della cittadinanza e con la
confisca o il sequestro dei beni, ma con pene restrittive della
libertà personale e con l'interdizione dai pubblici uffici. Anzi,
ammesso il principio della punibilità di tali azioni contrarie
agli interessi della Patria, le due altre sanzioni che la legg-e
sui fuorusciti commina: la perdita della cittadinanza e la
confisca dei beni, possono essere considerate come pene ac¬
cessorie, da applicarsi in caso di contumacia, e destinate a
venir meno col cessare della contumacia. Il concetto della
legge è ben chiaro. Il cittadino, che si sottrae alla giustizia
punitrico dello Stato, paga il suo debito con la perdita della
cittadinanza e la confisca o il sequestro dei beni; è il
contrapposto perfetto del noto principio « qui non luit in
aere luat in corpore ». In altri termini, la perdita della
cittadinanza e la confisca o il sequestro sono il sostitutivo

— 118 —

della pena afflittiva che non si può eseguire; essi pertanto
vengono meno quando l'esecuzione della condanna può aver
luogo.

L’articolo G risolve il grave problema dello diminuzioni
di pena da accordare quando il fatto sia di lieve entità o
quando concorrano cause che, a termini del Codice penalo,
diminuirebbero la responsabilità (minore età, infermità di
mente, attenuanti, ecc.).

La. diminuente dovuta alla lieve entità del fatto, ben¬
ché abbia alcuni precedenti nella nostra legislazione penale,
è assunta qui come causa generale di attenuazione della pena*
Gli attentati, infatti, che il presente disegno di legge reprimo,
possono assumere forine gravissime, ma possono anche In
taluni casi assumere forme relativamente lievi, per le quali le
fortissime pene comminate dal disegno di legge potrebbero
sembr ar e esorbitai* ti.

Tanto nel caso, perciò, che concorrano cause diminuenti
della responsabilità già considerate dal Codice penale, quanto
nei caso, che il fatto sia nella sua essenza e nelle sue conse¬
guenze di scarsa importanza, il disegno di legge dà facoltà al
giudice di mitigare la pena, sostituendo alla pena dì morte la
reclusione da quindici a trenta anni, alla interdizione per¬
petua, la in ter dizione temporanea dai pubblici uffici e di
diminuire le altro pene restrittive della libertà personale fino
alla metà. Si notino due cose:

lo) che la legge dà al giudice facoltà, ma non gli im¬
pone obbligo di diminuire la pena: in tal modo si concede al
giudico ^attitudine di apprezzamento necessaria por valutare
tutte le infinite varietà dei casi;

2°) che alla pena di morto non si sostituisce l’ergastolo,
che è in fondo una pena di morte larvata, ma la reclusione
temporanea.

Un’altra innovazione deli Articolo G è quella contenuta
nel capoverso, por cui i complici sono parificati agli autori
principali; nel genere di delitti puniti dal disegno di légge

è molto difficile graduare la misura della parti cip azione al
delitto, e resperienza insegna che coloro., i quali apparen¬
temente vi ebbero una parte secondaria, sono bene sposso
invece i principali responsabili.

L'articolo 7 infine istituisce un giudice speciale per i
delitti contemplati dai disegno di legge. Esso prevede la
costituzione di un tribunale, formato da un presidente e da
cinque giudici scelti, quello fra gli ufficiali generali delie
forze armate dello Stato, questi fra i consoli della rdilizia
Volontaria per la Sicurezza Nazionale, II tribunale special?
previsto dall' articolo 7 è unico per tutto il Regno, ma
può dividersi in piu sezioni e può tenere lo suo udienze,,
tanto nella sede assegnatagli quanto In qualunque co¬
mune del Regno* Si tratta in fondo di un tribunale
militare, ed è logico pertanto che si seguano le norme
della procedura penale militare. Il disegno aggiunge che
la procedura è quella del Codice penale per Vesercito per il
tempo di guerra. Ed è naturale; per piu rispetti la lotta che
lo Stato ha intrapreso contro i suoi nemici c simile a quella
che esso deve sostenere in tempo di guerra: uguale la neces¬
sita di una procedura rapidissima., uguale quella di una se¬
verità esemplare. Quanto più energica è la repressione, tanto
piu essa potrà essere limitata e breve. L superfluo aggiun¬
gere in ultimo che lappi ioa zio no delle norme per la proce¬
dura penale in tempo di guerra non influisce in alcun modo
sulle prerogative sancite dallo Statuto a favore dei Ministri,
dei Senatori e dei Deputati,

L'ultimo capoverso deli-arti colo 7 risolve il dibattuto pro¬
blema della retroattività della legge speciale, limitandola al
campo processuale. Non già che insormontabili argomenti giu¬
ridici si opporrebbero al principio della retro attività della
pena. Indubbiamente la retroattività integrale della norma
penale è difficilmente ammissibile, perchè non può punirsi
come reato un fatto che tale non era al momento in cui fu
€ 0 m m esso. Siamo qui verunien te nel campo dei diritti a c qu ìs iti,

- 1.20 -

e come è noto la teoria della retroattività della legge non è
che la teoria dei diritti acquisiti. Invero quando un fatto è
dichiarato lecito dall’ordinamento giuridico, vi è veramente un
diritto a compierlo. Ma altra cosa è la retroattività della
legge penale quanto alla creazione dei delitti, altra cosa la
sua retroattività quanto alla pena. Allorché un fatto è già
punito dalla legge, nulla vieta in principio, che una legge suc¬
cessiva aggravi la pena. Se ciò non si ammettesse, bisogne¬
rebbe riconoscere al delinquente un diritto ad essere punito
in una determinata misura, cioè un diritto a una certa pena, ciò
che trasformerebbe il rapporto fra il reo e lo Stato in uno
strano rapporto contrattuale, per cui il cittadino acquiste¬
rebbe il diritto di commettere il reato a condizione di assog¬
gettarsi alla pena. L’esclusione della retroattività nel no¬
stro caso è dunque dovuta unicamente a considerazioni di
opportunità politica.

Onorevoli colleghi, il Governo confida nella vostra unanime
approvazione dell’attuale disegno di legge, che sarà fra i più
efficaci strumenti di quella pacificazione che il Governo Fa¬
scista fermamente vuole e che realizzerà ad ogni costo.

— 121 -

Provvedimenti per la Difesa dello Stato

DISCORSO AL SENATO (*).

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari di culto .
(Segni di attenzione). Non. farò un discorso, che l’ora e l’oc-
casione non lo consentono. Non farò P illustrazione giuridica
o il commento del disegno di legge, per cui credo sufficienti
la mia relazione e quella dotta e convincente delP Ufficio
centrale. Dirò qualche cosa soltanto della ragione politica
dei provvedimenti e risponderò ad alcune obbiezioni mosse
qui e fuori di qui, sia al disegno di legge in sè, sia a talune
delle sue disposizioni.

Circa la necessità e l’opportunità delle proposte, certa¬
mente gravi, che il Governo sottopone al vostro esame, è
stato detto, specialmente fuori cP Italia, che esse sono la
prova della debolezza del regime e del bisogno che esso ha
per sostenersi, di ricorrere a provvedimenti eccezionali. An¬
che in Italia qualche censura è stata mossa da amici del
fascismo, i quali, convinti della forza incrollabile del regime,
trovano che esso non deve dare neppure l’impressione della
debolezza o del timore.

Chi muove queste obbiezioni non conosce il nostro Paese,,
o non ha inteso la ragione dei provvedimenti. Signori, il re¬
gime fascista non è mai stato così solido, mai il consenso delle
popolazioni, guadagnate giorno per giorno dal Governo con

(*) Pronunciato nella seduta del 20 Novembre 1926.

— 122 —

una politica previdente, dì largo respiro, che non ha mai
contato un insuccesso, è stato più universale.

Venti milioni di italiani, iscritti ai partito, alla milizia,
alle organizzazioni giovanili, alle copulazioni, sono inquadrati
gatto le insegne del Littorio, Le opposizioni sono frantumate.
Politicamente, esso non esistono più. Ma appunto perchè la
lotta contro il regime, battuta sul terreno politico, si è ripie¬
gata sul terreno della criminalità, occorrono mezzi speciali
per combatterla sul terreno che ossa ha scelto: occorrono cioè
leggi penali e di polizia.

Se riandiamo col pensiero alla storia politica degli ultimi
quattro anni è facile rilevare che la tregua concessa al fa¬
scismo dai suoi variopinti avversari, sovversivi e pseudo costi¬
tuzionali, dnrò poco più di un anno. Illusi di avere di fronte
non un regime, ma un ministero, si attese elio terminasse il
periodo normale di vita di un ministero. Alla fine elei 1923
e al principio del 1921 si preparò l’attacco, organizzate e
diretto dalle solite forze occulte, operanti agli ordini e sotto
la suggestione dello straniero. L'attacco politico era da tempo
in preparazione e doveva sferrarsi dopo le elezioni generali
del 1924, L’organizzazione fu accuratissima: mai battaglia
politica in Italia, neppure quella scatenata contro Crispi nel
1895-96, fu condotta con più accurata preparazione c con
mezzi più formidabili. La stampa a catena mobilitata; or¬
ganizzata la secessione parlamentare; organizzato e adope¬
rato il dissidentismo fascista; con. sottile e lungo lavorìo tur¬
bato lo spirito dei combattenti e dei mutilati; sfruttate il
naturale spirito di critica e la naturale avversione alle novità
di alcuni ceti intellettuali. Fra le grandi battaglie politiche
combattute in Europa forse solo quella che va sotto il nome
di affare Dreyfus, da cui la Francia uscì disfatta e moral¬
mente prostrata, è comparabile a questa. Ebbene il fasciamo
restò incrollabile al suo poste, blocco di granito. Dopo meno
di un anno, il regime trionfava: la grande battaglia era
perduta dal nostri avversari.

— 123

Perduta la battaglia politica, venne il tentativo di insur¬
rezione armata. I gruppi «Italia libera» alTinterno, le or¬
ganizzazioni pseudo-garibaldine ai confini dovevano essere gli
strumenti del folle tentativo, terminato nel ridicolo per gli
energici provvedimenti del Governo e per la viltà e Pavidità
degli organizzatori.

Nell’ottobre del 1925 anche la fase insurrezionale era li¬
quidata. Si iniziò allora la terza fase: quella degli attentati
criminali contro la persona del Capo adorato e venerato, caro
a tutti gli italiani, necessario all’Italia. (Applausi prolungati).

Signori, rifugiatisi sul terreno criminale i relitti del¬
l’antifascismo debbono essere combattuti sul terreno criminale.

Questa legge è pertanto la prova più evidente, non della
debolezza, ma della forza del regime. Essa è una legge pe¬
nale, non un provvedimento politico. Essa significa che i
nostri avversari non sono politicamente più nulla: che sono
incapaci di fare la lotta politica: che sono incapaci perfino
di tentare la insurrezione; e possono soltanto armare la mano
di incoscienti e di sicari.

Questi tentativi criminali, lo sappiano bene, non sono
riusciti, e non riusciranno. Benito Mussolini, per volontà
della Provvidenza divina, è stato, è, e sarà sempre invulnera¬
bile. Ma essi turbano lo spirito del popolo, gettano, sia pure
per pochi giorni o per poche settimane, 1 inquietudine nelle
masse, e, sopratutto, provocano inevitabili reazioni e rappre¬
saglie. Questo è un punto di vista, che non si può dimenti¬
care. In questa provocazione sta forse il pericolo maggiore
dei tentativi criminali. Ebbene, le reazioni popolari non si
possono evitare che in un modo: dando al popolo italiano la
sensazione netta che lo Stato è sufficientemente forte ed ar¬
mato per prevenire e per reprimere i crimini; che la pena
sarà adeguata al delitto e tale da soddisfare il sentimento
popolare, e che sarà applicata prontamente, con inesorabile
energia.

Questa è la ragione, questa la portata dei provvedimenti,

che sono prova della inflessibile volontà dello Stato fascista
di non dar tregua agli avversari sul terreno criminale, dove
si sono rifugiati, e di riservare allo Stato, unicamente allo
Stato, il doveroso compito della repressione.

Definiti così gli scopi politici e giuridici dei provvedi¬
menti, rimane escluso ciò che, in buona o in malafede, è
staio detto all’estero, che essi avessero comunque intento di
persecuzione contro gli stranieri. Degli stranieri non si parla
nel disegno di legge. Anzi, una delle disposizioni, quella che
concerne l’attività anti italiana dei fuorusciti, è formulata
esplicitamente in modo da comprendere solo i cittadini. Ed
è naturale. Solo gli italiani hanno obbligo di restare, fuori
d’Italia, italiani.

Nè mai, durante la elaborazione del disegno di legge, si
è pensato di colpire, sotto questo punto di vista, gli stranieri.
Si pensò, è vero, in un certo momento, di introdurre una di¬
sposizione che consentisse di perseguire in Italia gli attentati
contro la vita dei Reali o del Capo del Governo e contro la
sicurezza dello Stato, organizzati all’estero da stranieri; ma
tale disposizione apparve superflua, perchè già contenuta
nell art. 4 del Codice penale. Per questa ragione, e solamente
per questa ragione, essa fu eliminata dal progetto definitivo.

Ho appena bisogno di dichiarare che le notizie date da
taluni giornali circa pressioni esercitate da Stati stranieri, per
togliere dal testo del disegno di legge l’art. 6, sono sem¬
plicemente fantastiche ed assurde. Non c’è stato nemmeno
il più vago e più indiretto tentativo di tale natura; e, se ci
iO»se stato, il Governo lo avrebbe fermamente e nettamente
respinto. Ma, ripeto, si tratta di favole che rientrano nella
solita campagna denigratrice della stampa avversa al Regime
g sopratutto all’ Italia. (Approvazioni).

La condizione degli stranieri sarà pertanto, dopo l’appro¬
vazione del disegno di legge, identica a quella che era prima.
Liberi, salva la sanzione universalmente ammessa dell’espul¬
sione, anche di dir male dell’Italia, anche di far propaganda

— 125 —

an ti-italiana. Soggetti alle leggi penali italiane per gli atten¬
tati criminali contro la vita dei Sovrani e del Capo del Go¬
verno e contro la sicurezza dello Stato dovunque commessi.
Niente di più, niente di meno di ciò che esiste in tutte le
legislazioni del mondo.

Ciò che è naturale. La immensa maggioranza dei fore¬
stieri che vengono in Italia sono nostri amici graditi: e noi
desideriamo che essi trovino tra di noi la più larga e simpatica
ospitalità.

Mi rimane a dire qualche cosa su alcune disposizioni sul
disegno di legge, su cui è stata richiamata in modo particolare
l’attenzione del Governo.

È sembrato a taluni che fosse eccessiva la pena di morte
comminata contro i colpevoli di violazione dei segreti concer¬
nenti la sicurezza dello Stato. Ma l’esperienza dell’ultima
guerra insegna che la preparazione degli atti di guerra più
terribili e più pericolosi si fa fin dal tempo di pace; e che
da atti di spionaggio compiuti in tempo di pace può dipen¬
dere la vita di migliaia di persone, non solo nell’eseìr-
cito combattente, ma fra i pacifici cittadini.

Una seconda obbiezione, di cui l’Ufficio centrale si fa
autorevole espositore, è che una interpretazione troppo rigida
dell’ultimo capo verso dell’art. 4 del disegno di legge condur¬
rebbe a punire penalmente la propaganda di dottrine politiche
non sovversive, come la dottrina liberale, che fu fino a ieri
la dottrina ufficiale dello Stato italiano. Mi affretto a rispon¬
dere, ciò che risulta del resto già dalla mia relazione, che
l’ultimo capoverso dell’articolo 4 ha di mira la propaganda
cosi detta sovversiva, e che esso non tocca quelle dottrine che
tradizionalmente sono state ritenute compatibili con la costi¬
tuzione politica ed economica dello Stato italiano.

Una terza obbiezione concerne la presunzione di frode san¬
cita dal penultimo capo ver so dell’art. 6 per gli atti compiuti
dai colpevoli del reato ivi previsto, .nell’anno antecedente al
reato medesimo. Ma la risposta è nella stessa formulazione

- 126 -

della norma. Si tratta di una presunzione semplice, iuris
tantum , che ammette la prova contraria.

Infine sono stati sollevati, come era prevedibile, dubbi
circa la costituzione del tribunale speciale. La dotta relazione
dell 7 Ufficio centrale dimostra esaurientemente che non vi è
in questa costituzione violazione del principio statutario che
nessuno può esservi distolto dai suoi giudici naturali. Inoltre,
il tribunale essendo unico, e con sede a Roma, è eliminato
ogni timore di minor serenità dovuta all’influenza degli am¬
bienti provinciali. Infine, non può, nè deve preoccupare il fatto
che siano chiamati a farne parte ufficiali della M. V. S. N.
di grado elevato. La milizia, signori Senatori, non è, come si
afferma ripetendo una vecchia accusa, una milizia di parte, è
una delle forze armate dello Stato, e, sempre, da che esiste,
si è come tale comportata. ( Approvazioni ). Ma nessuna diffi¬
coltà può esservi ad accogliere il voto dell’Ufficio centrale,
che per maggior garanzia, siano chiamati a far parte del tri¬
bunale speciale consoli, che abbiano rivestito nel Regio eser¬
cito o nella Regia marina, grado di ufficiale superiore, o che
siano forniti di laurea in legge.

Onorevoli Senatori, il disegno di legge, che sottoponiamo
alla vostra approvazione, è certo di carattere eccezionale, ma
esso è dovuto, più che alla eccezionalità delle circostanze, alla
insufficienza della legislazione vigente, e alla tendenza invalsa
anche in essa per decenni, di diminuire la forza dello Stato
e di limitare l’esercizio della sua sovranità.

Il nostro voto è che, riformate le leggi normali, possa
venir meno una delle eccezionali ragioni di questo eccezio¬
nale provvedimento. Il quale è si, nei suoi mezzi, una legge
di lotta e di difesa, ma nei suoi fini è provvedimento di re¬
staurazione dell’ordine sociale e di pacificazione nazionale.
(Vivissimi applausi, congratulazioni).

II.

LA RIFORMA COSTITUZIONALE.

1. LEGGE SULLA FACOLTÀ DEL POTERE ESECU¬

TIVO DI E MAN ALE NORME GIURIDICHE.

2 . LEGGE SULLE ATTRIBUZIONI E PREROGATIVE

DEL CAPO DEL GOVERNO, PRIMO MINISTRO
SEGRETARIO DI STATO.

- 129 —

1 .

LEGGI] SULLA FACOLTÀ DEL POTERE
ESECUTIVO DI EMANARE NORME
GIURIDICHE.

relazione sul disegno di legge (*)

Onorevoli coiz.ec hi! — 11 principio della separazione dei
potori, che è certo fondamentale nell "ordinamento dello Stato
moderno, non è però assoluto ed inderogabile, E ciò si com¬
prende. La distribuzione della competenza, per Feseremo delle
diverse attività statali, fra organi diversi dello Stato, ri¬
sponde infatti alla necessità di garantire agli individui ed
agli enti minori quella sfera di Libertà, che lo Stato ritiene
opportuno riservare loro, nell interesse di mi compiuto ed
armonico sviluppo dì tutte le fors?e e di tutti gli elementi
della vita sociale, affinchè essi non abbiano, di regola, a
trovarsi di fronte ad organi investiti della totale sovra¬
nità, cioè di un potere assoluto e soverchi ante. Ma tale ne¬
cessità non può distruggere Funità organica dello Stato e
della sua sovranità, e deve, in ogni caso, trovare un limito

f*) Prescritta dal Ministro della Giustizia e degli altari di culto
(Rocco) nella seduta della Camera dei dopatati del 26 maggio 192d.

9

— 130 -

nell' al tra, più alta e più assoluta necessità, di garantire allo.
Stato le condizioni essenziali della sua vita e del suo sviluppo.

I.a regola pertanto della separazione dei poteri non può
non subire, nella pratica, eccezioni; e ne subisce nell’ordi¬
namento di tutti gli Stati civili, ed anche nel diritto vìgente
irt Italia,

Accade cosi che funzioni giudiziarie od am ministrative
siano affidate ad organi investiti normalmente dell’eserci¬
to della funzione legislativa, come nel caso del Senato costi¬
tuito in Alta Corte di giustìzia (Statuto del Regno articolo 36),
nel caso dì accusa dei ministri del Ite pronunciata dalla Ca¬
mera dei deputati (Statuto artìcolo 47), nel caso dei bilanci
e dei conti delio Stato, che sono in sè atti a in ministra tivù, ma
che debbono essere approvati dallo due Camere (Statuto,
articolo 10); nel caso dell’ordinamento e del funzionamento
dei vari uffici amministrativi del Senato e della Camera c
della amministrazione dei fondi ad essi assegnati (Regolamento
della Camera, artìcoli 14, 16 e 17, 144 e segg., 153 e segg.;
Regolamento del Senato articoli 13, 15, 134, 173 e seggo).

Accade così, anche, che funzioni amministrative siano af¬
fidate ad organi del potere giudiziario, come nel caso della
volontaria giurisdizione e delle altre molteplici incombenze
di carattere amministrativo, che sono dalle varie leggi attri¬
buite ai magistrati: senza contare i casi, di cui il pretore ro¬
mano ci offre un classico esempio, e di cui un esempio mo¬
derno ci dà la costituzione degli Stati Uniti d’America, di
funzioni legislative esercitate da organi giudiziari. E cosi, in¬
fine, accade che funzioni legislative siano affidate ad organi
amministrativi, ossia ad organi del potere esecutivo. L’esempio
tipico è quello dato dalla facoltà regolamentare elle spetta
indubbiamente al potere esecutivo, secondo, si può dire, tutte
le costituzioni moderne, ctì anche secondo la nostra (Statuto,
artìcolo G) e che importa appunto la emanazione di norme giu¬
rìdiche da parte del Governo, ossia l’esercizio, da parte del ito-
tero esecutivo, di una funzione legislativa.

— 131 —

Sorge cosi la distinzione ben nota nella dottrina del diritto
pubblico, fra le leggi in senso sostanziale e le leggi in senso
formale.

Le prime sono costituite dalle norme giuridiche, senza aver
riguardo all’organo da cui derivano, e comprendono perciò
così le leggi del Parlamento, come le leggi emanate dal po¬
tere esecutivo.

Le leggi in senso formale sono invece gli atti del Parla¬
mento, contengano o non contengano norme giuridiche, siano
cioè, sostanzialmente, leggi o atti amministrativi, come ad
esempio la legge del bilancio. Vi sono, pertanto, leggi che
sono tali in senso sostanziale e formale; leggi che sono tali
solo in senso sostanziale, e leggi che sono tali solo in senso
formale.

Secondo, pertanto, la costituzione italiana, e la costitu¬
zione di tutti gli Stati civili, il potere esecutivo ha facoltà
di emanare norme giuridiche, che sono leggi in senso sostan¬
ziale. Solo, per la posizione subordinata che, in questa ma¬
teria, il potere esecutivo ha di fronte al Parlamento, questa
facoltà trova un limite nelle leggi votate dal Parlamento. Il
cne si risolve nel principio enunciato espressamente dall’arti¬
colo 6 dello Statuto, che le norme giuridiche emanate dal
potere esecutivo, le leggi in senso sostanziale soltanto, non
possono mai derogare alle norme giuridiche emanate dal Par¬
lamento, alle leggi in senso formale.

* * *

Il disegno di legge che il Governo presenta oggi alia Ca¬
mera non ha che questo scopo: disciplinare in modo organico
e completo la materia delle leggi in senso sostanziale soltanto,
la facoltà cioè del Governo di emanare norme giuridiche. Tale
facoltà esiste, sempre è esistita, esisterà sempre in tutti gli
ordinamenti giuridici. Il problema della sua disciplina non può
essere che un problema di forme e di limiti.

132 —

Che il problema sia divenuto in Italia, ormai, Urgente, è
cosa da tutti riconosciuta. La Quantità enorme di decreti-legge,
die il Governo è costretto ad emanare, e che ingombrano,
per la loro conversione, gli ordini del giorno delle due Camere,
sta a dimostrarlo. «È costretto,: è questa la vera parola.
Non è affatto con animo lieto che il Governo ricorre a uno
strumento giuridico cosi pieno di inconvenienti, come d decreto-
legge. Ma, in verità, senza i decreticele non sarebbe o-gi
possibile, nonché governare, neppure fare la più semplice deio

amministrazioni ordinario. . . ,

E ciò principalmente per tre fondamentali ragioni, errilo
mentre, da nn canto, l’Italia si andava demograficamente,
economicamente, politicamente sviluppando, e il piccolo StahI
uscito da) moto del Risorgimento era divenuto una grani e
Potenza mondiale, mentre le funzioni dello Stato, per una
evoluzione comune a tatti gli Stati moderni, si andavano mol¬
tiplicando, e la sua azione diventava sempre piu continua,
multiforme e complessa, il campo della logge in senso formale,
che avrebbe dovuto logicamente restringersi, si è andata man
mano allargando in. modo smisurato.

Bastava infatti che, o per motivi contingenti, o per er¬
rori tecnici degli uffici incaricati di preparare te leggi, o per
Paniere delle minuzie e dei particolari che è molto comune ni
Italia, o per la smania di tutto garantire e di vincolare ‘m
ogni modo l’azione del potere esecutivo, ohe è stata caratteri¬
stica degli ultimi decenni, una materia fosse una volta regolata
per legge o per decreto-legge, perchè essa non potesse essere
toccata che da una legge. Particolarmente ha aggravato Questa
situazione in modo intollerabile il largo uso dei decreti < e Sg¬
elativi fatti durante la guerra, e dei decreti-legge fatti i ti¬
rante la guerra e nell’immediato dopo guerra. In questi de¬
creti, per la facilità stessa con cui potevano essere emanati,
venne spessissimo conglobata materia di legge e materia di
regolamento; che, per il fatto solo di essere mia volta regolata
per legge, diveniva definitivamente materia legislativa, in

— 133 —

modo ohe la sua disciplina giuridica non poteva piu essere
mutata ohe per legge. Si giunse cosi alle più strane conse¬
guenze, e pr ilici palmento a Questa elio, in moni, nti di rapide
trasformazioni economiche e sociali come Quelle che tutto il
mondo attraversa, le quali richiedono il continuo intervento
dello Stato, e un continuo evolversi della sua attività, ogni
decreto-legge, vincolando alla disciplina legislativa la materia,
creava la, necessità di nuove leggi o di nuovi decreti-legge.
Siamo oggi così in un circolo vizioso, da cui non si 'può
uscire che con una totale ed organica revisione di tutta la

materia, .

Il Governo è d’avviso che, per limitare entro i più * My ti
confini l’uso dei decreti-legge, come non sono state sufficienti
le predicazioni delie vestali del diritto costituzionale, cosi non
sarebbero sufficienti i più severi divieti c le più severe sanzioni
legislative. Il fatto su parer ebbe sempre la norma di diritto.

Bisogna dunque, se si vuol veramente ricondurre l’ordine
in questa materia, affrontare radicalmente il pi obli ina., il co
(mudare, anzitutto, collo sgomberare il campo della legge
propriamente detta, della legge in scuso formale, da tutte
le materie, che hanno in sé scolpito il carattere regolamentare
e da quelle che non sono neppure oggetto di legge ili senso
sostanziale, ma sono semplici atti amministrativi di appro¬
vazione. A questo scopo intendono gli articoli I e 2 del di-
segno dì legge.

* * *

Coll’articolo 1 si delimita il campo della facoltà rego¬
lamentare del Governo, e ciò senza esorbitare dalla dottrina e
dalla pratica tradizionali, anzi, ritornando alla pratica dei
primi decenni dell’applicazione dello Statuto, alla quale solo
da alcuni si è venuto meno*

Nell’articolo 1 si stabilisce, pertanto, che il Governo ha
.facoltà di emanare norme per tutti obbligatorie (vale a dire

— 134 —

norme giuridiche in senso sostanziale) nei tre casi in cui
tale facoltà gli era riconosciuta dalla dottrina e dalla pratica
tradizionali.

In primo luogo, per disciplinare l'esecuzione della leggi.
È il caso già espressamente preveduto dall'articolo 6 dello
Statuto del Begno, e in cui gli altri si possono, in fondo,
far rientrare, perchè è il caso più generale. La disposizione
del n. 1 dell articolo 1, oltre che un valore di principio si¬
stematico, renderà pure, d'ora innanzi, superflua quella dispo¬
sizione di stile, per cui il Governo del Be viene autorizzato
a emanare per decreto Beale le norme esecutive delle varie
leggi. Ai regolamenti contemplati in questo primo numero del-
1 articolo 1 corrispondono quelli, che nella dottrina si soglion
chiamare «regolamenti esecutivi», di cui non sono che una
sottospecie i « regolamenti delegati ».

Si riconosce, in secondo luogo, facoltà al Governo di ema¬
nare norme giuridiche «per disciplinare l’uso delle facoltà
deferite al potere esecutivo dalle leggi e dalle consuetudini ».
Sono questi, i così detti «regolamenti indipendenti ». La loro
legittimità non può essere dubbia perchè è chiaro che, dove
c'è una facoltà, del Governo, ivi deve, a fortiori, esservi anche,
la facoltà di autolimitarla e autodisciplinarla. Si è accennato,
oltre che alla legge, alla consuetudine, perchè, nel campo del
diritto pubblico, la consuetudine legis habet vigorerà: nel di¬
ritto pubblico italiano ad esempio il regime parlamentare fu
sostituito al regime costituzionale, in deroga allo Statuto,
appunto in forza di una consuetudine.

Il n. o dell articolo 1, infine, riconosce espressamente al
Governo la facolta di disciplinare, per regolamento, l'orga¬
nizzazione dell'amministrazione dello Stato e degli enti au¬
tarchici, eccettuati gli enti autarchici maggiori, come i comuni,
le provincie, le istituzioni pubbliche di beneficenza, che, per
la loro particolare importanza storica e politica, si ritiene op¬
portuno che siano in ogni caso regolati per legge.

Siamo qui nel campo dei così detti « regolamenti di orga-

— 135 —

nizzazione », in materia cioè tipicamente regolamentare e che
solo per motivi contingenti e di opportunità era, in fatto,
divenuta in Italia da alcuni anni, materia di legge, mentre in
Francia è, in gran parte, considerata come materia regola¬
mentare e disciplinata dai cosi dotti règlements d’adwiinìs tra -
tion publique. Eppure, è questo il campo più fertile della legi¬
slazione, e quello che dà oggi il massimo contributo ai decreti-
legge. Se si sfoglia, infatti, la Gazzetta Ufficiale , i nove de¬
cimi dei decreti-legge che vi sono pubblicati concernono ap¬
punto l’ordinamento degli uffici, gli organici, l’esercizio delle
aziende statali, le loro tariffe, ecc., tutte materie che, in un
grande Stato, che è anche una grande amministrazione, non
è praticamente concepibile che siano regolate per legge. Nean¬
che in una grande società anonima l’ordinamento degli uffici,
il trattamento del personale, i prezzi delle merci vendute o
dei servizi resi al pubblico, sono sottoposti alla approvazione
dell’assemplea dei soci, ma sono, di regola, materie riservate
alla Direzione, o, al più, al Consiglio di amministrazione.

E sarebbe da meravigliare che un principio cosi evidente,
come quello enunciato nel n. 3 dell’articolo 1 del disegno di
legge, già ammesso e riconosciuto in tempi, in cui lo Stato
italiano era un piccolo Stato e l’amministrazione italiana una
relativamente ancora piccola amministrazione, sia stato poi
dimenticato proprio quando la struttura e l’azione dello Stato
italiano incominciavano a divenire più complesse e più vaste.
Ma il passaggio di molte di queste materie dalla facoltà le¬
gislativa del Parlamento si spiega col desiderio, che fu sentito
da alcuni uomini di Governo più rigidi ed austeri, come il
Sonnino, di porre un freno al moltiplicarsi degli uffici e delle
funzioni dello Stato e all’allargarsi degli organici, sotto la
duplice pressione delle tendenze prevalenti néll’opinioné pub¬
blica del tempo e della forza espansionistica della burocrazia.

E fu, certamente, questo, proposito saggio ed opportuno. La
-necessità dell’approvazione per legge costituiva infatti una
• remora all’emanazione di provvedimenti, da cui potevano deri-

- 186 -

vare spese, sopratutto per le formalità necessarie all’approva¬
zione di una legge e alla necessaria lunghezza della procedura
parlamentare.

Si deve però riconoscere che i vantaggi inerenti a questa
più lunga procedura sono oramai venuti meno, coll’introdu¬
zione della consuetudine dei decreti-legge, mentre all’aumento
delle funzioni e delle spese costituisce freno piu efficace il
generale indirizzo della politica governativa, e sopratutto il
maggior prestigio e la maggiore autorità conquistata dallo
Stato, che ne rende più valida la resistenza di fronte alla
pressione degli interessi particolari.

Sebbene il dubbio possa apparire infondato, si è reputato
opportuno aggiungere, a maggior chiarimento dei limiti della
disposizione contenuta nel n. 3 dell’articolo 1, che la facolta
del Governo di disciplinare l’organizzazione e il funzionamento
dei pubblici uffici, e l’ordinamento del personale ad essi ad¬
detto, non si estende all’ordinamento giudiziario, alla com¬
petenza dei giudici e alle guarentigie dei magistrati e degli
altri funzionari inamovibili. Circa l’ordinamento giudiziario
e la competenza dei giudici debbono conservare pieno vigore
gli articoli 70 e 71 dello Statuto. Circa la guarentigia dei
magistrati e degli altri funzionari inamovibili è chiaro che
l’inamovibilità non avrebbe senso, se il potere esecutivo potesse
a suo arbitrio mutare le norme che la disciplinano.

Allo stesso modo si è dichiarato espressamente che la fa¬
coltà del Governo del Re di regolare l’ordinamento dei pubblici
uffici, servizi e istituti e del personale ad essi addetto, non
importa la facoltà di variare, con decreto Reale, la legge del
bilancio. Quando i provvedimenti contemplati nel n. 3 del¬
l’articolo 1 importino un maggiore onere per il bilancio, la
maggiore spesa deve essere in esso iscritta e approvata con la
legge, che approva il bilancio.

Si è voluto infine, con una chiara disposizione legislativa,
consacrare ed accrescere le garanzie stabilite dai vigenti or¬
dinamenti per l’esercizio della facoltà regolamentare, stabi-

— 137 —

lendo, con l’ultimo comma dell’articolo 1, che le norme giuri¬
diche in esso contemplate non possano essere emanate, se non
previa deliberazione del Consiglio dei ministri, in ogni caso
necessaria e, salvo in caso d’urgenza, anche previo parere dei
Consigli consultivi tecnici esistenti presso i varii Ministeri,
competenti per la materia, e del Consiglio di Stato.

L’articolo 2 disciplina una materia diversa, ma le ragioni
che lo giustificano sono analoghe a quelle che hanno suggerito
l’articolo 1. La facoltà di amministrare, che è propria del po¬
tere esecutivo, non può non comprendere la facoltà di contrat¬
tare. Oltre che esigenze pratiche evidenti, stanno a favore di
questa tesi anche evidenti ragioni di principio ed appunto, in
modo particolare, il principio della separazione dei poteri, per
cui al potere amministrativo deve essere lasciata libera la fa¬
coltà di amministrare. Si viene così a modificare, fra 1 altro,
le norme dell’articolo 21 della legge di contabilità generale
dello Stato, che stabilisce la necessità dell’approvazione, per
legge, dell’alienazione degli immobili dello Stato. Vecchia di¬
sposizione, che rispondeva a vecchie condizioni della economia
e della finanza pubblica, quando si attribuiva alla proprietà
immobiliare una importanza, rispetto alla mobiliare, che ha
oggi completamente perduto, e quando i redditi patrimoniali
rappresentavano una parte notevole delle entrate dello Stato,
ciò che oggi non è affatto più vero. Ed è in realtà strano ed
incongruo che il Governo possa vincolare contrattualmente lo
Stato, per il valore di centinaia di milioni, quando si tratta
di mobili, e non possa alienare immobili di infimo valore. La
garanzia del parere dei Consigli tecnici, e del Consiglio, di
Stato, non che della deliberazione del Consiglio dei mini¬
stri, prescritta dal 2° comma dell’articolo 2, sembra per¬
tanto, sufficiente.

*

*

Fj.ii qui il problema dell’esercizio del vero e proprio po¬
tere legislativo da parte del Governo non è toccato. Si tratta
sempre dell’emanazione di norme giuridiche non aventi forza
di legge, vale a dire che non possono derogare ad una legge
del Parlamento. Per le leggi che il Parlamento emanerà in
avvenire, s’intende, chè per quelle emanate in passato, quando
abbiano per oggetto materie deferite d’ora innanzi definitiva¬
mente al potere esecutivo, la possibilità della deroga è im¬
plicita in questo deferimento: e l’articolo 1, n. 3 lo dice
espressamente, stabilendo che il potere esecutivo potrà rego¬
lare queste materie, quand’anche si tratti di materie fino ad
oggi regolate per legge.

Con queste disposizioni si viene, certo, praticamente, a
limitare il bisogno delle possibili invasioni del potere esecu¬
tivo nel campo legislativo propriamente detto, ma rimane
ancora aperta la questione se, ed in quali casi, il Governo
possa emanare norme aventi forza di legge , norme cioè ca¬
paci di derogare a leggi del Parlamento.

Gli articoli 3 e 4 del disegno di legge risolvono la que¬
stione.

Per l’articolo 3, oltre che nel caso di delegazione (sul quale
non può cader dubbio, e che è ricordato solo per ragioni
sistematiche), viene riconosciuta al Governo la facoltà di ema¬
nare norme aventi forza di legge, quando si tratti di dare
esecuzione, nel Regno, a trattati o convenzioni internazionali,
eccettuati i trattati che importino variazioni nel territorio
dello Stato, oppure oneri finanziari, pei quali l’articolo 5

dello Statuto prescrive la presentazione alle Camere.

Come tutti sanno, l’articolo 5 dello Statuto stabilisce che
il Re « fa i trattati di pace, d’alleanza, di commercio ed altri

dandone notizia alle Camere tosto che l’interesse e la sicurezza

- 189 —

dello Stalo il permettono » o richiede Fassemo delle Camere
’^-dn per 1 trattati << che importassero un onere alle finanze o
variazioni di territorio dello Stato ». In. realtà la prerogativa
sovrana sancita dall'articolo, era in pratica, annullata, o, per
lo meno, paralizzata dalla interpretazione clic a tale articolo
hanno dato la dottrina e la pratica costituzionali. Sta bene,
si è detto, che il ite possa stipulare trattati internazionali : con
tali stipili azioni lo Stato italiano assume una obbligazione giu¬
ridicamente perfetta verso lo Stato straniero contraente; ma,
se T per avventura, il trattato Importa una modificazione alla
legislazione interna, esso non avrà effetto, finché non sia in¬
tervenuta una legge del Parlamento. Sarà bensì, perfetto
1/obbligo per lo Stato italiano di fare Questa legge : ma per
effetto del trattato la legislazione interna non è, senz’altro,
modificata.

Accade cosi che gli ordini del giorno del due rami del
Parlamento siano quotidianamente ingombri dai disegni di
legge di ratifica di una quantità grande di trattati e conven¬
zioni internazionali, spesso di poca o ninna importanza, che
si approvano senza discussione. E anche in questo campo inter¬
viene normalmente il decreto-legge.

Consacrando legislativamente la facoltà del Governo di
dare esecuzione, con un decreto, ai trattati internazionali, che
è di sua competenza approvare, si dà efficacia pratica ad
una disposizione statutaria e si sgombra il campo legislativo
propriamente detto da un'altra materia che alimenta, senza
una sufficiente ragione, il getto contìnuo dei decreti-legge.

Eliminate cosi le scorie, restano le sole materie essenziali,
che debbono riservarsi al Parlamento: le materie veramente
legislative: tutela delle libertà individuali, imposizione dei tri¬
buti, stanziamenti dì spese, coscrizione militare, disciplina dei
rapporti privati, trattati internazionali importanti variazioni
dì territorio o spese, e via dicendo: tutte, insomma, le ma¬
terie non contemplate negli articoli 1, 2, 3.

Per queste materie cosi ridotte, deve tenersi forma la

regola della competenza esclusiva del Parlamento. Sono ma¬
terie da regolarsi per legge, e la cui disciplina giuridica non
può essere variata che da un'altra legge.

Tuttavia, poiché come si è detto, nessuna norma può es¬
sere superiore alla legge suprema della necessità, anche in
questi casi non può escludersi la facoltà del Governo di as¬
sumersi i poteri del Parlamento, e di emanare norme aventi
forza di legge, quando urgenti necessità di Stato richiedono .
Salus valica suprema lex.

Il sentimento, diffuso nella pubblica coscienza, che oc¬
corra senza indugio definire i limiti entro i quali possa, se¬
condo Pordinamento giuridico in vigore, ammettersi una spon¬
tanea ed autonoma sostituzione del Governo al Parlamento,
nei casi di necessità urgente, per regolare materie discipli¬
nabili solo per legge, indusse già un numero cospicuo di
membri del Senato a presentare, nella decorsa legislatura, una
proposta di legge sulla conversione dei decreti-legge (1). Tale
proposta, svolta e presa in considerazione nella tornata del
15 marzo 1922, diede luogo ad una elevata discussione in
seno a quel ramo del Parlamento, nelle sedute dal 26 al
31 maggio e del 14 e 15 giugno 1923, e fu da esso approvata;
ma il disegno, trasmesso alla Camera dei deputati, decadde
con la chiusura della legislatura e non fu più ripresentato.

Come è noto, la legislazione italiana non prevede espres¬
samente la forma di legiferare, mediante decreto-legge, ma
questa, sotto Passillo delle necessità pratiche, si è venuta m
fatto svolgendo sino dai primi anni della costituzione del
Regno, alPinizio in esigua misura, poi in proporzioni sem¬
pre crescenti fino a raggiungere in qualche anno il numero
di parecchie centinaia di decreti-legge, sulle più diverse ma¬
terie del diritto pubblico e del diritto privato, esclusa sol-

(1) Atti parlamentari del Senato del Regno , Legislatura XXVI,.
la Sessione 1921-22, Doc. n. 345.

— 141 —

tanto l’approvazione dei bilanci e la materia elettorale nella
parte più essenziale (1).

* *

*

In molte legislazioni straniere, è invece consentito espres¬
samente al Governo l’esercizio straordinario del potere le¬
gislativo, con diversi limiti di contenuto o di forma e con
varia efficacia.

Le vecchie costituzioni della Germania (esclusa quella
dell’ Impero del 16 aprile 1871) prevedevano, in generale, la
facoltà della emanazione di ordinanze d’urgenza da parte
del Governo, con forza di legge (2). Anche la legge fonda-

dì Per una elencazione e distinzione dei decreti-legge a seconda
dell’ anno di emanazione e della materia disciplinata, vedasi la relazione
dell’ Ufficio centrale del Senato sulla ricordata proposta di legge per
la conversione dei decreti-legge. Atti parlamentari del Senato del
Iteqno la Sessione 1921-22, Doc. n. 346 -a, relatore Scialoja. L enorme
quantità di decreti ha indotto il Parlamento, a due «prese per
sgombrare il terreno dei lavori, alla convalidazione in blocco di quell
ormai non più in vigore, o aventi contenuto già superato dal tempo^
ovvero di scarsa importanza : ciò che fu fatto con le leggi

« « > “'“r

del 18 luglio, 31 agosto 1859, § 20, e dell’ Ondenburg del 22 “° ve “ bre
1852 articolo 132. La Costituzione della Sassonia del 4 Settembre 18 ,

di emanare ordinanze, da presentarsi alla ratifica parlamentare nella
mima rTunione, quando fossero richieste dal bene dello Stato, che non
immettesse indugio e purché non modificassero la Costituzione o le
le <ygi elettorali. Analoga facoltà consentiva al Re, in materia di polizia,
la°legge penale di polizia del 26 dicembre 1871 all’ articolo 9, qualora
U Landtag non fosse riunito e si verificasse un urgente pencolo non
preveduto da disposizioni legislative, contro la sicurezza dello Stato
l la vita la salute o il patrimonio dei cittadini : la ratifica ne doveva
essere chiesta al Landtag nella sua prima riunione. In mode^
provvedevano la Costituzione di Prussia del di gennaio 1850, all arti

— 142 —

mentale austriaca del 21 dicembre 1867 (§ 14) dava al Go¬
verno imperiale, nel caso di urgente necessità, il potere di
emettere ordinanze con valore provvisorio di legga, sempre
che non modificassero la Costituzione e non disponessero
durevoli oneri per il tesoro o alienazioni dei beni dello
Stato. Queste ordinanze perdevano valore, e il Governo do¬
veva revocarle, se non erano presentate per la ratifica, al
Parlamento, entro quattro settimane dalla riapertura di esso,
o se mancava Fapprovazione di una delle due Camere; però
la facoltà delle ordinanze di urgenza non è più prevista
dalla vigente Costituzione della Repubblica austrìaca del P
ottobre 1920.

Le nuove Costituzioni germaniche contengono tuttora di¬
sposizioni sul riconoscimento e sull’esercizio della facoltà sud¬
detta.. La Costituzione della Germania repubblicana dell* IT
agosto 1919, nell 5 arti colo 48, capoversi 1 o 2, attribuisce al
presidente il potere di prendere anche, in deroga provvisorio,
ai diritti fondamentali stabiliti dagli articoli 114 , 115 , 117 ,

colo 58, per il caso di necessità, onde mantenere la pubblica sicurezza
o rimuovere uno straordinario pericolo, e la Costituzione dell 1 Assia
del 17 dicembre 182% all 1 articolo 78, nei casi urgenti per le necessità
della sicurezza dello Stato. Sul tipo di qnesP ultima, erano le Costi¬
tuzioni del Wìirtemberg del 25 settembre 181% § f% e della Sassonia
Al tentarg del 23 aprile 1831 ^ 2 11, L degno di nota che, secondo la
citata legge penale di polizia della Baviera del 26 dicembre 1871, le
ordinanze consentite dall'articolo 9 cessavano di aver vigore se non
erano approvato prima del termine della sessione del Land lag*

Per le notizie contenute nella nota presente e in quelle successive,
come pure nel testo della relazione circa la legislazione comparata,
clr.: la citata relazione dell 1 Ufficio centrale del Senato, relatore Sci a-
lcja, Aiti Parlammiarì, Legislatura XXVI, Doc. n, 345-a, pagg, 20
0 Ciuuieulo : D(i questione . dèi dèCretì-legf/e ili « Giurisprudenza

italiana» 192% IV, pag, 113 e segg., e autori ivi citati a pag. 120,
nota 14 ; Postai eh, Die Ri a ats- vtrfassit ngen des Erdèalls, diario tten-
burg, 1909 ; Dareste, constilutìmis mocléniès, Paris, 1910 ; Pi-
loty o Koeleeutter, ìahrlmck des o§&ntÌtéhe, Rechiti, Tubingen
1920 o 192% voi. IV e X.

— 143

118, 123, 124 e 153 (1), i provvedimenti richiesti dalla ne¬
cessità, nel caso di turbamento o pericolo della pubblica sicu¬
rezza, con l’obbligo di riferirne immediatamente al Reichstag,
che può chiederne la revoca.

La Costituzione della Baviera del 14 agosto 1919 (ar-
titolo 61 n. 7 e articolo 64) consente, del pari, Femanazione
di ordinanze con forza di legge, nel caso d’imminente peri¬
colo per assicurare la tranquillità e l’ordine all’ interno e
per difendere lo Stato contro attacchi dall’estero, anche con.
facoltà di sospendere i diritti fondamentali costituzionali.

La Costituzione prussiana del 30 novembre 1920 (arti¬
colo 55) riproduce in sostanza l’articolo 63 dello Statuto
del 1850, prescrivendo inoltre che il Governo deve ottenere
il consenso di una Commissione parlamentare, istituita dal¬
l’articolo 26 della stessa Costituzione, e che, nel caso di negata
ratifica parlamentare, deve pubblicarsi nella raccolta delle
leggi la cessazione della forza dell’ordinanza.

Anche lo Statuto della Sassonia del 1° novembre 1920
(articolo 40) consente, a Parlamento chiuso, l’emanazione di
ordinanze di necessità, che siano urgentemente richieste dal
bene dello Stato, se il loro scopo sarebbe frustrato dall’ indugio
e purché non modifichino la Costituzione e la legge elettorale.
Ivi pure è prescritto l’obbligo al Governo di sentire, se possi¬
bile, il parere di una Commissione istituita, per l’articolo 23,
dal Landtag, onde custodirne i diritti durante la chiusura.

L anche prescritta la presentazione delle ordinanze al
Landtag, nella sua prima riunione, e la revoca di esse, se
non ratificate. Disposizioni consimili circa la emanazione di
ordinanze d urgenza a Parlamento chiuso, circa la loro pre¬
sentazione per la ratifica e la loro revoca nel caso di mancata
ratifica (salva qualche diversità in ordine ai casi di emana-

(1) Diritti di libertà individuale, inviolabilità del domicilio, segreto
epistolare, diritto di libertà di parola, diritto di riunione, diritto di
associazione.

— 144 —

7 Àone e al contenuto delie ordinanze) sono racchiuse nelle
Costituzioni del Badem del 21 marzo 1919 CI ->6 cap. 1);
del? Oldenburg, del 11 giugno 1919 (§ 37); del Wiirtemberg,
del 25 settembre 1919 (§ 46); dell 1 Assia, del 12 dicembre 1919
(art. 9); del Meekkmbiug-Scbwcrin, del 17 maggio 1929
(| Gl); della Tu ri ngia, dell 1 11 marzo 1921 (§ 33) o deU'Ànhalt
del 18 luglio 1919 0 44).

In aitei Stati di Europa» sono attribuite ai Governi ana¬
loghe facoltà.

Nella. Svizzera, il Consiglio federalo, in caso di urgente ne¬
cessità, può, a Camere chiuse, chiamare k truppe sotto le
anni e provvedere per la sicurezza c lordine dolio Stato,
salva la immollata convocazione d- IT Assemblea foderale (Co¬
stituzione federale svizzera del 29 maggio 1874, §■ 102).

Nel Portogallo, la nuova Costituzione del 21 marzo 1911
(art. 87) dà al Governo la facoltà di emanare, a Congresso-
chiuso, con forza di legge, i provvedimenti che riterrà ue-
nessari ed urgenti per le provincia di oltremare, salvo ren¬
derne conto al Congresso, alla sua riapertura* Sìmili dispo¬
sizioni conteneva l'ateo aggiuntive del 5 luglio 1852 (art. 15)
alla precedente costituzione monarchica del 19 aprile 1826;
e onesta, a sua volta, aveva sulla materia l’articolo 115 (§ 34)*

La Costituzione spaglinola del 30 giugno 1876 (art, 17)
consente al Governo, nel caso di grave e notoria urgenza e
quando le Cortes non siano riunite, il potere di sospendere le
garanzie stabilite dagli articoli 4, 5, 6. 9 e 13 (§ 1, 2 e 3) (1);
purché ciò sia richiesto in circostanze straordinarie dalla si¬
curezza dello Stato e il provvedimento sia sottoposto il piu
presto possìbile all 1 approva zio ne delle Cortes.

La Costituzione danese del 5 giugno 1849 (§ 25) attribui¬
ate al He, in casi di particolare urgenza, a Parlamento chiuso,

(1) Tali garanzìe sono la libertà personale, inviolabilità del domi-
■ silio, la scelta di residenza, la libertà di parola, di stampa, di ri unione
9 dì asso ci azione*

— 145 —

la facoltà di emanare leggi temporaneo, non contrarie allo
Stato, salvo Pobbligo di presentarle al Parlamento alla prima
convocazione.

Fra le Costituzioni più recenti, quella della Repubblica
polacca del 17 marzo 1921 (art, 124) consente al Consiglio
dei ministri di decretare, con rautorizza-zioue del presidente
della Repubblica, la sospensione temporanea dei diritti di
libertà individuale, di stampa, di coalizione e di associazione
(articoli 47, 10 Q t 105 r 103 e 108) nel caso di guerra o di pe¬
ricolo di guerra o nel caso di gravi torbidi e conflitti interni.
Il decreto, che promulga lo stato dì guerra, deve, essere imme¬
diatamente sottoposto alla sanzione della Dieta, la quale può
riunirsi di diritto: e cessa di aver vigore se ne è rifiutata
Fapprovazionc.

Notevole è la Costituzione della Cecoslovacchia del 29 feb¬
braio 1920 ($ 54), la quale affida a un Comitato permanente,
eletto dalla Camera fra I deputati e i senatori e che sosti¬
tuisco 1 ? Assemblea nazionale durante il periodo in cui è chiusa,
la facoltà di deliberare, su proposta del Governo, con Tap-
provaziono del presidente della Repubblica, disposizioni ur¬
genti, aventi forza provvisorio, di legge, tranne che per* mo¬
dificare le leggi costituzionali, eleggere il presidente della
Repubblica o dichiarare la guerra ed escluse le materie finan¬
ziarie. 11 presidente del Comitato, nel La prima seduta del Par¬
lamento, deve rendere conto dei provvedimenti presi; e que¬
sti cessano ipso jure di avere forza di legge se iloti sono
ratificati enfio i successivi due mesi.

Anche non pochi Stali fuori di Europa consentono al
Governo, in date contingenze* Pomari azione dì provvedimenti,
aventi forza provvisoria di legge (1).

(1) In genere si tratta di provvedimenti intesi i\ sospendere le
garanzia costituzionali, per gravi esigenza di ordine pubblico : costitu¬
zioni della Repubblica Argentina, del 22 settembre 1860 (art. 8G* n. 19);
della Bolivia del 1,7 ottobre 1880 (art 2G)- del Brasilo, del 24 teb-

\o

— 146 —

In Inghilterra* U BUI dei diritti deìhanno 1689, capi¬
tolo XII, stabilì solamente che il Governo non potesse sospen¬
dere le leggi o la esecuzione dì esse e dichiarò illegale il
preteso potere di dispensa dalle leggi per autorità regia.
Tuttavia, ammise che tale facoltà spettasse al Governo quando
fosse permessa da uno Statuto e nei casi che fodero singolar¬
mente previsti in ima o più leggi da emanarsi nelP allora cor¬
rente sessione del Parlamento. Però, la legge speciale non
fu mai fatta; ed il Governo provvide, sotto la sua respon¬
sabilità, ad emanare, anche in seguito, ordinanze della Corona
in Consiglio dei ministri da presentarsi al Parlamento per la
ratifica: cd il Parlamento assolse, caso per caso, mediante un

braio 1891 (art. 80 ]; del Paraguay, del 25 novembre 1870 (art. 1G2
n. lì)', del Guatemala, dell 1 11 dicembre 1879 iart L 77, n. 118); deb
PEquntore, del 98 dicembre 1906 lari. 81 e 83).; del Nicaragua, del
80 marzo 1905 (art. 80); del Salvador, del 13 agosto 1886 farL 90, n. 16) ;
della Columbia, del 4 agosto ISSI l'art. 1$1) ; di Cuba, del 21 feb¬
braio 1901 (ari 40, 92 e 68, n. 11); e degli Stati Uniti del Venezuela,
del 27 aprile 19Q4 (art. 90).

Degna di nota è la Costituzione Messicana, del 5 febbraio 1857
(art. 291, la quale conferisca al Presidente dalla Repubblica, d’accordo
col Consiglio dei Ministri e con l’approvazione di una Deputazione
permanente, composta di un Deputato per ciascuno Stato o territorio
(nel caso che il Congresso non sia riunito}, la facoltà di sospendere
temporaneamente le garanzie costituzionali nel caso di gravi contin¬
genze. La Repubblica di Costarica (Costituiione del 7 dicembre 1871,
riformata nel 1905, art. 92 o 98) attribuisce direttamente ad una Com¬
missione permanente, durante la chiusura del Congresso legislativo,
la facolta di sospendere gli ordini costituzionali, in caso di guerra o
sommossa, nonché di emanare, su proposta del potere esecutivo, de¬
creti urgenti da sottoporsi al Congresso nella sua prossima riunione.

Il Giappone (Costituzione dell 1 11 febbraio 1889, articolo 8) rico¬
nosce all’imperatore, dorante gli intervalli delle sessioni del Parla¬
mento, nei casi di urgenti necessità, per mantenere lordine pubblico
o per evitare una pubblica calamità, il potere di emanare ordinanze
imperiali con forza di legge. Esse però debbono essere sottoposte ni
Parlamento nella sua prima seduta e debbono dichiararsi decadute dal
Governo se il Parlamento non le approva.

— 147 -

bill d* indennità, i ministri dalle responsabilità assunte, di
derogare alle leggi e di sospendere l’osservanza, I de ereti¬
cateli aedo, in materia doganale, si sogliono poi emanare nel
giorno stesso in cui il disegno dì legge viene presentato al
Parlamento e approvato in prima lettura.

In Francia, la costituzione del 1830 (a differenza di quella
del 1814, che aH'artÌGolo 14 attribuiva al Governo, accanto al
potere regolamentare, la facoltà di emanare le ordinanze ne¬
cessarie per la sicurezza dello Stato) stabili recisamente, al¬
iarti colo 13, che il Re fa ì regolamenti o le ordinanze ne¬
cessarie per resocnzione delle leggi senza potere mai nè sospen¬
dere lo leggi stesse, nè dispensare dalia loro esecuzione. Però,
nonostante il divieto, si ebbero anche successivamente decreti-
logge; e vi ha la tendenza in dottrina a consentire ai Governo,
in circostanze assolutamente eccezionali, quando il Parlamento
non possa o non voglia riunirsi, il potere di emanare provve¬
dimenti d'urgenza, aventi forza di legge, presentandoli al
Parlamento appena si riunisca, per la ratifica. Di tale potere
è stato fatto uso molto limitato.

* #

iK

L-esame sintetico delle legislazioni estere sull Argomento
mette in luce, che, in molte di esse, l'ordinanza d’urgenza è
prevista in relazione allo stato d'assedio, ipotesi che si è ri¬
tenuto non richieda in Italia l'emanazione di decreti-legge, rav¬
visandosi a ciò sufficiente Pinterpretazione analogica del Co¬
dice penalo militare e del regolamento sul servizio di guerra.

Di solito, è ammessa la facoltà di legislazione straordi¬
naria, nel Governo, solo a Parlamento eliiuso (1), con bobbi igo,

(X) Costituzioni della Spagna, Svizzera, Danimarca, Ànhalt, Assia,
Baden, Baviera, Mecklenburg — Schwerln, Oldenburg, Prussia, Sasso¬
nia, Turinola, WiLrfceibberg, Argon tim. Brasile, Cuba, Paraguay, Sal¬
vador e Giappone,

II

— 148 -

assoluto* di presentare Porrìinanza d'urgenza al Parla¬
mento, alla sua prima riunione, e spesso anche con la preserie
rione della revoca immediata dell'ordinanza eh ■ non sia stata
ratificata. Talora è pòi comminata la decadenza della effica¬
cia legislativa delTordinanza* sp non sia stata ratificata entro
un dato tempo.

lì silenzio delta legislarione italiana ha fatto sorger,: e
discutere Largamente la questione se sia ammissibile Tema-
nazione di decretideg'ge da par tri del Governo e se ^autorità
giudiziaria possa dare ad essi applicazione (1).

Una tendenza dottrinale nega assolutamente la legalità
e Tappi inabilità giudiziale dei decreti-legge. Tale opinione,
salvo vedute speciali, è accolta dal seguenti scrittori; G am¬
be rtni, / decreti d'ur&emth Bologna, 19413, pag, 5fi e segg.:

fi) Un 1 ampia bigi io grafi a sull 1 argomento è esposta nella relazione
della Commissione della Camera elei deputati , dottata dal deputato
Codaeci-PÌEaue]li r sul disegno per la conversione in legge, con appro¬
vazione complessiva, di decreti luogotenenziali e Regi aventi per
oggetto argomenti diversi. Atti Parlamentari delia Camera dei depu¬
tali, Legislatura XXVII, Sessione 1924, Documento n, 4G-À a pagina
XL-IV. Agli scrittori ivi elencati devonsi aggiungere, tea gli altri;
D 1 Ama rio, L’ordinanza, d’urgenza, Torino 191)7 ; Sabini, La funzione
legislativa e i decreti-legge, Roma 1923; U&entì, / decreti-legge in
materia penale, in t Riv. di dir, pròc. pon. », 191.5, I, 705 ; Bbnsa,
Dei Sindacato giudiziario rispetto ai decreti legge in « La Corte di
Cassazione», 1924,11, pag. 149; Curisi, Regolamento giuridico del
Governo Parlamentare in * Riv, di dir. pub », 1925, I, pag, 175;
Orlando, Ancora dèi decreti-legge, in a Riv. di dir, pub, », 1925, I,
pag. 209 ; Brunsbli, / decreti legge e il potere giudiziario in « Riv, di
dir, pub, », 1925, I, pag. 210, e 8 t D' Amelio* Ancora dei decreti-legge,
e Sulla polonica circa i decreti-legge, in * Riv, di dir. pub, », 1925,
L pag. 8S e segg, e 224 e segg,, oltre ohe in varie note a sentenza
nella stessa Rivista.

149 —

Galeotti, Facoltà legislativa del Governo, in Legge 1890,
pag\ 171 e segg. : Cammeo, Della manifèstazione della vo -
lontà dello Stato nel campo del diritto PW'i? irai ivo , Mi¬
lano, 1901, nel volume III del Primo Trattato completo di
diritto amministrativo, diretto <1 ni 1 1 0 elamd o, pag. 193 e segg.;
Lrssona, La legalità della norma e il potere giudiziario,
Firenze, 1900, pag, 39: Lucchini, Il decreto-legge mi prov¬
vedimenti politici, in « Rìv. pcn. i> 1899, pag. 125 e seggo ;
Racioppi, Il potere giudiziario nel Governo costituzionale,
Roma, 1900, pag* 32 e segg., e Commento allo Statuto del Re¬
gno, Roma, 1901, pag. 396 e segg, ; Oerctello* L ! amrnissibPJfà
dei decreti-legge, ece ,, in «. RIv. di diritto pnbb. », 1921,
fase. 5-6, v La questione dei deereMÀegge, in « Giur. ifc. »,
1922* IV, fase* 114; Biotto-Pintor, Correnti di pensiero dot¬
trinali, parlamentari e giurisprudenziali a proposito dei de¬
creti-legge, in «Foro iti.» 1923. col. 2 e segg.; Lombardo-
Pellegrino, Il diritto di necessità nel costituzionalismo giu¬
ridico, Roma, 1903; Plesltti, istituzioni di dir. cosi., Napoli;
1922, 152 pag. 224-225: Okrei, Regolamento giuridico del
Governo porla)ventare in «Rivista di diritta pubblico », 1925.
I, pag. 175.

Altri autori, invece, ammettono, in genere, la legittimità
dei decreti-legge nel caso di necessità, salve particolari vedute
sulla esistenza di questo requisito: Copacci-Pisanelli, Sid-
Tordinanza diurgenza, negli « Scritti di dir. pub. » Città di
Castello, 1900, pag. 77 e segg, ; Orlando, Principi di dir. cosi.,
Firenze, 1915, n. 299 e 300, e Àncora dei decreti-legge in
« RIv. dì dir. pubb, », 1925, I, pag. 209 c segg.; R Rum alti.
Dir. cosi., voi. II. p. 942 e segg. e 958 e segg.; Vacche lli, La
difesa giurisdizionale dei diritti del cittadino r ece., m voi.
rii, Trattato dell 1 0 blando. pag. 333 e fseg-g.; o 485; L. Rossi,
Il decreto-legge, eco.» in «Tomi», Veneta, 1899; pag, 509
e seg. e 525 e s egg*; timo venda. Principi di diritto proces¬
suale, pagina 383; Bolivelli, I decreti-legge, eco.* in « Riv,
dir. pubb, »* 1925, T, pag, 219.

— 150 —

Ammettono del pari la legittimità dei decreti-legge nel
cato di urgenza o di necessità e non consentono neppure
il sindacato giudiziario o lo consentono solo ìli limiti angusti:
Rane eletti, La polizia di sicurezza, nel Voi- IV, Parte
prima del Trattato dell 1 Orlando, pag, 1202 e segg, 1200,
1245 e Lezioni di diritto amministrativo, Napoli, 1921, rag. 47
e segg.; Morelli, II Re, Bologna, 1899, pag, 703 e segg\:
S. Romano, Saggio di una teoria sulle leggi di ap protrazione,
Milano, 1898, pagE 19, 37 a 39 e / decreti-legge, eec.; in
«Riv. di dir. pubb. » 1909, I, pag. 269 e segg., 270 e segg.;
Mortala, Ownmentario, Voi. I. n. 91, e segg. ; Rovelli; Su,
Itt legittimità dei decreti-legge, in Foro it, » 1922, I, 562 ;
e lì valore dei decreti-legge in alcune sentenze, Pavia, 1923;
V. Scialo.ia, Relazione citata', Tommasqne, In tema di de credi-
legge t nella « Riv. di politica economica Roma, 1922; e
S. D'Amelto negli scritti pubblicati in tc Riv. di dir. pubb. » T
1925, pag. 88 e segg., e 224 e segg.

A confortare ropinione della legittimità dei dm-reti-legge
nella legislazione italiana, si è affermato che essi possono
ritrovare l ? addentellato costituzionale nell'articolo 6 dello Sta¬
tuto, nella cui redazione (che riproduce quasi letteralmente
Partitolo 13 della Costituzione franesao del 1839), a differenza
della costituzione di Napoli e di Toscana del 1848, è stata
aoppressa la parola giammai del testo francese. Col tempe¬
rare la recisione del divieto, posto al Governo, di sospendere
Fosservanza delle leggi o di dispensarne, si sarebbe inteso di
mantenere la possibilità di atti eccezionali, i quali avessero
lo scopo, non di mutare la Costituzione, ma di jìiovvedcrc a
straordinarie esigenze, non suscettibili delle forme legislative
ordinarie. A codesta asserzioìie si è opposto non solo che dal
processo verbale del Consiglio di Conferenza, convocato dal
Re Carlo Alberto II 7 febbraio 1848, non risulta affatto Tin-
tendìniento presunto, ma che ne risulta uno contrario. D'altra
parte, se anche così non fosse, rargomento potrebbe giusti fi -
Care soltanto la eccezionale sospensione della legge vigente,

— 151 —

non la co sii tu rione di una legge nuova, ciò che di solito
produce il decreto -legge.

A sostegno della stessa opinione, si è detto elio i decreti -
legge costituiscono una semplice anticipazione dell’atto legi¬
slativo con valore provvisorio, condizionata alla ratifica parla¬
mentare. Ma si è osservato in contrario ohe, anche cosi con¬
cepito, Il dee reto-legge importerebbe pur sempre una sospen¬
sione della legge vigente prima della sua emanazione, so¬
spensione vietata dall'articolo ti dello Statuto, Inoltre, anche
il concetto di legge condì rionale è apparso contrario allo
Statuto, il quale non ne ammette la nozione; ad ogni modo
non potrebbe un decreto-legge, sotto questo profilo, legitti¬
mamente costituire, abrogare o modificare leggi e creare per¬
sino giurisdizioni speciali, come in pratica è largamente
avvenuto.

Hi è inteso per altra via di ricondurre 1 decreti-legge alio
Statuto con raffermare che, nel caso d urgenza, il Gabinetto
assume la rappresentanza del Parlaménto, del quale è una.
emanazione. Ma si è obbiettato : che il. Gabinetto è solo in¬
direttamente una emanazione del Parlamento, anche nell 1 at¬
tuale regime, e che dallo Statuto non si può derivare, anzi
resta escluso 'qualsiasi mandato espresso o tacito, di as-
sun rione straordinaria di facoltà legislativa da parte del
Governo *

D'altra parte, male si attaglierebbe, poi, ai rapporti fra
potere legislativo e potere esecutivo, nella materia concreta,
la figura giuridica delia gestione degLi affari altrui, Nè In¬
fine si è ravvisata fondata la concezione per la quale il de-
orato-legge è da considerare come un atto legislativo, se¬
condo lo spirito dello Statuto, per la ragione che il Ite, quando
l approva un decreto-legge, esplica la sua potestà di parte del
potere legislativo, e non già di Capo del potere esecutivo. In¬
vero, la forma delimito e la dichiara rione, in esso eon tenuta,
della presentazione al Parlamento por la conversione in logge,
escluderebbero la intenzione Regia di sanzionare una legge e

MB

— 152 —

dimostrerebbero quella* diversa, di emanare un ordine come
capo del potere esecutivo,

Eifcenuti sterili i tentativi di fondare su testi positivi
di legge la facoltà governativa di emanare decreti-legge, si
suole in generale ammettere che i decreti-leggo es.ono dalla
cerchia delle particolari attribuzioni costituzionali del Governo,
però essi trovano, in fatto, la loro guistin e azione nella necci*
sita, k quale diventa suprema ragione di agire per il Governo
nell'interèsse dello Stato. E codesta concezione e state autore¬
volmente integrata da un’altra costruzione giuridica (1) :
Topimo iurh atque mcesdiMix t con cui la coscienza giuri¬
dica dei popoli accompagna questi atti di legislazione straor¬
dinaria del potere esecutivo, li a creato una nonna costitu¬
zionale, non scritta, che attribuisce al Governo la facoltà di
emanare gli atti stessi, al di fuori del termini della legisla¬
zione vigente, con forza di legge. Tale norma li a, assunto tutti
i caratteri di una vera consuetudine, per consenso prestate
dal Parlamento, salvo qualche singola ed isolata protesta, per
ben séssantacinque anni, per acquiescenza di popolo e per e-
splicito riconoscimento del potere giudiziario. Lo dato di ne¬
cessità e la consuetudine sono pertanto oggi ritenuti dalla
dottrina di gran lunga prevalente, sufficiente giustificazione
teorica deir uso dei decreti-legge.

é * »

La lunga serie dei decreti-legge, emanati dall'inizio della

Costituzione del Regno, ha posto alla magistratura la questione

dell'applica biJ ita di codesti atti del Governo,

La prima sentenza che affrontò e risolse la questione (2)

(1) Scià lo j A, Relaziona citata, Atri parlamentari del Senato del
Regno f Legislatura XXVI, Documento n, ;i45“ A, pagina 25 e seguenti,

(2) ÌCrronoamenfco ei suole citare, come prima sulla materia, la
sentenza dalla Corte di Cassazione di Milano del 7 giugno 18tìG (Giusti

— 153 —

fu quella della Cassazione di Roma, a Sezioni unite, del 17
novembre 1888 (Foro Hai., 1890, I, 8), che riconobbe al potere
esecutivo la facoltà di emettere, anche in materia legislativa,
decreti Reali, solo però in via d'urgenza e con riserva di pre¬
sentarli al Parlamento per la conversione in legge: ne rav¬
visò il fondamento nella invincibile necessità di fatto, che
diventa suprema ragione di diritto. Codesta potestà straordi-
dinaria del Re non viola lo Statuto, in quanto il potere ese¬
cutivo, adducendo la urgenza di provvedere e facendo riserva
di presentare il decreto al Parlamento, interpreta la volontà
del Parlamento e solo ne anticipa Fazione.

A questa sentenza si richiamò la Corte Suprema con Pal-
tra, pure a Sezioni unite, delP 11 maggio 1896 ( Giur. U .,
1896, I, 1, 467); e nello stesso senso decise la detta Corte (se¬
zione penale) con la sentenza 29 dicembre 1899 (Foro it.
1900, II, 50). Nel caso poi che si tratti di decreti procla¬
manti lo stato di assedio per ordine pubblico, la Cassazione,
in sede penale, li ha ritenuti legittimi, indipendentemente
dalla clausola della presentazione al Parlamento (sentenze
19 marzo e 11 luglio 1894 in Giur. it. 1894, II, pag. 134
e 249; 22 agosto e 25 agosto 1898, ivi 1898, II, 275, e 276
ed altre sentenze ricordate in Gamberini, op. cit. pag. 43,
nota 78).

Con la sentenza del 26 febbraio 1916 (Giur. it. 1916,
II, 359), la Cassazione, in sede penale, proclamò ancora la
massima adottata dalle precedenti decisioni e già confermata
con la sentenza 9 settembre 1915 (in Foro it. 1915, 18), che
aveva dichiarato la insindacabilità della necessità e dell’ur¬
genza da parte dell’autorità giudiziaria. Così pure avevano
deciso la Sezione di accusa di Venezia (sentenza 22 giu¬
gno 1915 in Riv. Pen., voi. 82, pag. 473) e decisero di poi

it., 1865, I, 365), la quale invece riguarda, non nn decreto-legge, ma
il titolo 8° del Regolamento doganale 29 ottobre 1561, n. 304, che
stabiliva pene per contravvenzioni non prevedute dalla legge.

— 154 —

il tribunale Supremo di guerra e marina (sentenza 12 giu¬
gno 1916 in Biv. pen ., voi. 84, 352) e la Corte Suprema a Se¬
zioni unite con la sentenza del 10 giugno 1918 ( Giur. it. 1918,
I, 1, 654) (1), la quale ultima affermò che l’atto emanato
in 52 casi d’urgenza e con la clausola della conversione in legge
investe solo la responsabilità politica del Governo, il cui
giudizio è riservato al Parlamento.

Pinchè il Parlamento non si è pronunziato, il decreto-
legge deve produrre tutti gli effetti giuridici della legge
approvata dai due rami del Parlamento e sanzionata dal Re.

Tuttavia, forse sotto l’influsso di una opinione dottri¬
nale (2), che affermava doversi la validità del decreto-legge
ritenere subordinata alla condizione che alla riapertura del
Parlamento fosse sciolta in un congruo termine la riserva
della sua presentazione per la ratifica, si era delineata nella
giurisprudenza la tendenza ad un certo controllo formale sui
decreti-legge. La Cassazione di Roma, in sede penale, con
sentenza 20 febbraio 1900 {Giur. It ., 1900, II, 54), a pro¬
posito del decreto-legge 24 giugno 1899, n. 226, ritenne
che questo, poiché era stato presentato al Parlamento per la
conversione in legge, era un vero e proprio disegno di legge
con la sola limitazione che le disposizioni di esso, una volta
convertito in legge, avrebbero dovuto andare in vigore il
20 luglio 1899. Ma poiché la sessione era stata chiusa prima
della discussione del decreto, il quale non era poi stato
ripresentato al Parlamento, il decreto stesso era caduto nel
nulla e non poteva più essere applicato. Insieme a codesta
•sentenza, che inesattamente confondeva un decreto-legge col

(1) Nello stesso senso giudicarono pure il Tribunale delle acque
di Firenze 'sentenza 24 gennaio 1929 in Foro it ., n. I, 819), la Corte
di appello di Bologaa (sentenza lo dicembre 1921, ivi, II, 90) e la
Corte di appello di Milano (sentenza 9 luglio 1922 {Foro it., I, 1908).

(2) Mortara, Commentario cit. voi. I, n. 91 a 98; Orlando, Il
diritto pubblico ecc., in « Archivio di diritto pubbl. », voi. VI, pagina
27-28 ; e il Morelli, Il Re, citato, pagina 707 e 708.

— 155 —

progetto di legge presentato al Parlamento per la sua ra¬
tifica, è da ricordare l’altra della Corte medesima, a Sezioni
unite, del 22 giugno 1909 (Giur. it., 1909, I, 1, 688), che
dichiarò la competenza dell’autorità giudiziaria a decidere
se abbia vigore di legge un decreto, dato che ancora non
abbia avuto luogo la sua presentazione al Parlamento per la
conversione in legge. In concreto, ritenne pero essersi veri¬
ficata la ratifica implicita del decreto in esame.

La tendenza giurisprudenziale si accentuò dipoi maggior¬
mente. Il tribunale di Ferrara, con sentenza 20 ottobre 1921
(Foro it., 1922, III, pag. 30), dichiarò senz’altro che i decreti-
legge sono contrari al diritto, e l’autorità giudiziaria deve
loro negare l’applicazione ; e negò, in tale presupposto, la
costituzionalità del decreto-legge 2 ottobre 1921, n. 1321,
che censurò di violazione all’articolo 2 del Codice penale.
Tale sentenza fu tuttavia riformata dalla Corte di Appello
di Bologna, con sentenza 15 dicembre 1921 (Foro it., 1922,
II, 90) a sua volta confermata dalla Cassazione di Roma in
sede penale (sentenza 27 gennaio 1922 in Foro it., 1922, II,
113), che dichiarò il principio della insindacabilità dei de¬
creti-legge da parte dell’autorità giudiziaria e la costitu¬
zionalità di quello impugnato.

Nello stesso tempo, però, la Corte medesima, a Sezioni
unite (sentenza 24 gennaio 1922, in Giur. it., 1922, I, 65),
affermava che l’autorità giudiziaria può sindacare i decreti-
legge e negare applicazione a un decreto se non consti della
sua presentazione al Parlamento per la conversione in legge,
e può altresì negarla quando l’urgenza di provvedere in forma
eccezionale sia esclusa dal fatto che il decreto-legge sia stato
sanzionato pochissimi giorni avanti la riconvocazione del Par¬
lamento e pubblicato parecchi giorni dopo la detta con¬
vocazione.

Analogamente, la stessa Cassazione a Sezioni unite (sen¬
tenza 13 marzo 1922, Giur. it., I, 298) riteneva esclusa l’ur¬
genza in rapporto al decreto-legge 19 novembre 1921, n. 1724,

— 156 -

perchè emanato pochi giorni prima della normale convoca ~
rione del Parlamento,

lì pretore urbano di Torino, con sentenza 22 giugno 1922
((riur. ii, f 1922, n, 337), negava rapplieazione al decreto-
ieggre 21 aprile 1919, n, G03 s affermando che l’autorità giu¬
diziaria ha il dovere di sindacare l'estremo della urgenza, il
quale è da riconoscere inesistente quando la materia rego¬
lata è tale da escludere, per se stessa, questo estremo: e
lia pure il dovere di non dare applicazione a un decreto-legge
quando non sia stato presentato al Parlamento per la con¬
versione in legge. La sentenza fu però riformata da altra del
tribunale di Torino, in data 19 ottobre 1922 (Giur. ii. f
1922, II, 369), ohe affermò il principio della in sindacalo [ito
dei decreti-leggi da parte dell'autorità giudiziaria, e la co¬
stituzionalità del decreto in questione.

Infine, la Corte di cassazione ( Sezioni:* fanale), con sen¬
tenza 30 dicembre 1922 (Giur. iL. 1923, [I, 1), dichiarava che
il decreto-legge, se pure abbia autorità provvisoria di legge,
non possiede i requisiti di questa, nel senso dell'articolo 1
del Codice penale, essendo la sua autorità soggetta a con¬
dizione risolutiva. Tale circostanza fa ritenere ineseguìbili,
in pendenza della condizione, le sanzioni penali stabilite nel
decreto, non potendo esso applicarsi se non in esecuzióne di
una legge formalmente e ‘ sostanzialmente perfetta. Era cosi
accolto il principio che la soluzione della, questione dtdl'of-
ficaem del decreto-legge deve differenziarsi a seconda che
essa sia esaminata dall’organo della giurisdizione civile o da
quello della giurisdizione penale; ed il principio veniva poi
riaffermato dalla stessa Cassazione in sede penale con la
sentenza tl giugno 1923 (Giur, iL, 1923, II, 290), che di¬
chiarava non potere l’autorità giudiziaria applicare sanzioni
penali contenuto in un decreto-legge prima che, con rat¬
tenuta convaiidazione del Parlamento e del Re, abbia otte¬
nuto autorità definitiva di legge a norma delPartieolo 3 dello
Statato.

— 157 —

Ma l'antinomìa fra i giudicati della Corte suprema circa
Papplicabilità immediata dei decreti-legge in materia civile,
sempre che ne riconoscesse esistenti i requisiti formali atti
a dimostrarne la urgenza, e la in applicabilità angolata di essi,
ili materia penale, fino alla loro conversione in legge — anti¬
nomia menno ili a bile con 1-accolto riconoscimento, in ogni caso*
delia facoltà da parte del Governo, di assumere eccezional¬
mente la funzione legislativa — non durò ulteriormente. Anche
1 3 afferniazione dì un controllo giudiziario sugli elementi for¬
mali della urgenza: evidente mesi sten za dell’estremo della
necessità; xirossimiià delia ripresa di funzionamento del po¬
tere esecutivo; non immediatezza dell Esecuzione, non poteva
non apparire in contrasto col principio, indiscusso, che solo
il Parlaménto sia giudice della opportunità, nei singoli casi,
dell'assunzione della funzione: 1 legislativa da parte del Governo*
E T indirizzo della giurisprudenza è successivamente mu¬
tato por ricondursi alle massime, in precedenza accolto- che
la necessità urgente e improrogabile è fonte e giustifica¬
zione della si aordinaria forma di attività legislativa, espli¬
cali tesi con decreti-logge; che i motivi di necessità e dì ur¬
genza non possono essere sindacati dall’autorità giudiziaria,
ma solo al Parlamento, essendo essi informati a criteri ed
apri:'zza menti discrezionali di ordine politico; che i decreti -
legge Inumo forza e carattere di legge fino a che non ne
avvenga la revoca o la modifica da parte del Parlamento e
rautorità giudiziaria non può rifiutarsi di applicare le san¬
zioni penali dirette a reprimere le trasgressioni a disposizioni
in ossi decreti contenute; elio spetta esclusivamente al Go¬
verno di scegliere la circostanza e il momento opportuno per
la conversione in legge dei decreti che ha emanati e non
può Vautorità giudiziaria giudicare entro qual termine debba
avvenire la presentazione al Parlamento per la ratifica (sen¬
tenze della Cassazione di Poma a Sezioni unite G maggio 1024*
in fiiv. di dir. pubbh 1924* p. 194; delle stesse Sezioni
imito 19 luglio 1.924, in Giur * it,, I, Ì T 737; della V* Se-

— 158

zione nelle date 25 gennaio 1924 in Foro it„ II, 129 e
29 marzo 1924 in Giur. it ., 1924, I, 1* 813).

Contemporaneamente, anche il Senato del Regno, costi¬
tuito in Alta Corte di giustizia con sentenza 2 maggio 1924
(Riv. di dir. pubbl., pag. 263), a proposito dei decreti-legge
28 dicembre 1921, n. 1861 e 15 marzo 1923, n. 553, che
introdussero e disciplinarono una speciale moratoria, ha re¬
spinto l’eccezione di improponibilità dell’azione penale per
asserita incostituzionalità dei detti decreti-legge, mostrando
di considerare come jus receptum la efficacia giuridica dei
decreti-legge. E la Corte dei conti a Sezioni unite, con sen¬
tenza 25 aprile 1924 ( Giu/r. it., 1924, III, 246), ha a sua
volta dichiarato che il decreto-legge ha efficacia giuridica,
sia pure provvisoria, sino a che non ne sia negata dal Par¬
lamento la ratifica. Il giudizio sulla necessità ed urgenza di
esso sfugge al Sindacato giurisdizionale, importando un ap¬
prezzamento politico, il quale è esclusivamente devoluto al
Parlamento; e la Corte comunica al Parlamento le avvenute
registrazioni con riserva per porlo in grado di controllare
l’osservanza dell’obbligo, assunto dal Governo, della presen¬
tazione del decreto per la conversione in legge.

La rassegna sopra compiuta mette in luce che alla neces¬
sità, storicamente manifestatasi, di un’assunzione straordinaria
di poteri legislativi da parte del Governo ha corrisposto e
corrisponde non solo un riconoscimento di legittimità ad opera
della prevalente dottrina, ma anche, salvo qualche sporadica
e temporanea deviazione, il riconoscimento pieno della legalità
dell’intervento eccezionale del Governo nella funzione legisla¬
tiva, da parte dell’autorità giudiziaria, ordinaria e speciale (1)-

(1) Il Consiglio di Stato, IV Sez., decisione 8 Agosto 1924 {Giur.
It., 1925, III, 10) ha dichiarato che le sezioni giurisdizionali non pos¬
sono sindacare, ne in via principale, nè in via incidentale, la costitu¬
zionalità dei decreti-legge, trattandosi di atti del Governo nell’esercizio
del potere politico. Nello stesso senso, la medesima sezione, con deci¬
sione 18 maggio 1895 yGiur. It ., 1895, III, 289-290).

— ìm -

La ininterrotta e copiosa seria di decreti-legge, emanati
dal Governo e quasi costantemente ratificati senza opposizione
dal Parlamento, ha indotto anche il Senato a ritenere per
mezzo deUTTffiero centrale, interprete il relatore di esso e
discordante solo qualche voce, che addirittura una consuetu¬
dine legittima trine accennano anche non poche delle sentenze
dell'autorità giudiziaria ordinaria, di sopra richiamate. Du¬
rante le discussioni avvenute nel Senato sul citato disegno
d’iniziativa senatoria circa la conversione in legge dei decreti-
legge (Doc. n. 245 della Legislatura XXVI), fu ricordato
da un oratore dissenziente, che il Ministero rimasto al po¬
tere dal 1920 al 1921 aveva fatto pochissimo uso dei decreti-
.legge, dichiarando di volerne limitare la emanazione a tre
sole ipotesi determinate. Però quello stesso Ministero ricono¬
sceva di non poter prescindere da. un uso, sia pure cosi
limitato, dell'assunzione straordinaria di funzioni legislative;
e le dichiarazioni fatte dal presidente di quel Gabinetto erano
accolte con plauso, quasi a consacrare il riconóscimeli io dei
giusti limiti entro i quali Turo poteva essere legittimamente
consentito. Quel medesimo presidente affermava anzi che si
proponeva di esaminare se non fosse il caso di provvidenze
legislative che stabiliscano qualche autorità che possa di¬
chiarare che quel tale atto del potere esecutivo non è le¬
gittimo perchè ha invaso il campo del potere legislativo.

Invocazioni ad una disciplina giuridica della materia dei
decreti-legge sono anche state fatte dalla voce autorevole del
supremo rappresentante il pubblico Ministero presso la Corte
di Cassazione, nel suo discorso inaugurale dell’anno giudizia¬
rio in corso, per la più precisa ed esauriente esplicazione
della funzione giudiziaria; ed una disciplina è altresì neces¬
saria nell’interesse dei cittadini, ai quali è necessario sapere
con sicurezza quale sia la legge, al di fuori e al disopra delle
possibili fluttuazioni della giurisprudenza.

Oltre che a corrispondere a codeste varie esigenze, l’ini¬
ziativa che il Governo oggi assume per regolare la materia

— 160 -

dei decreti-legge varrà, anche a ricondurre nei giusti confini
la comprensione dei rispettivi rapporti fra potere esecutivo
e potere legislativo* rivendicando a questo il doveroso rispetto
delle proprie prerogative da possibili invadenze» non im¬
periosamente richieste dalle superiori necessità di tutela dèlia
vita della società e dello Stato.

* *• *

L'articolo 4 dei disegno di legge non fa, in sostanza,
die codificare rinsognamento della prevalente dottrina e della
giurisprudenza, facendo tesoro dei principi consacrati nel
disegno di legge approvato dal Senato del Regno, che iti
gran parte accoglie e fa propri.

Si stabilisce pertanto., anzitutto, che il Govèrno del Re
ha facoltà di emanare norme aventi forza di legge « quando
urgenti necessità di difesa dello Stato, di tutela dell'ordine
pubblico, della sanità pubblica, della pubblica finanza o
della pubblica economia lo richiedano ». Circa il controllo
sulla esistenza della necessità e della urgenza il disegno di
legge segue V insegnamento della Corto suprema, stabilendo
che il giudizio sulla esistenza di tali requisiti non è soggètto
od altro controllo, che a quello politico del Parlamento,

Ma Peseremo di tale eccezionale facoltà, giustificato solo
dà necessità urgente, deve essere circondato da garanzie
atto ad assicurare pienamente il controllo del Parlamento*
Si stabilisce pertanto, nel primo eapoverso dell 1 arti colo 4, ohe
il decreto-legge debba essere accompagnato dalla eiausolà
della conversione in legge ed essere effettivamente presentato
ad una delle due Camere, per la conversione, non oltre la
terza seduta dopo la sua pubblicazione. Tale precetto è ac¬
compagnato dalla grave e perentoria sanzione della decadenza.
Il decreto legge non presentato per la conversione noi ior¬
mi ni stabiliti dall'articolo 4 non ha vigore, E per rendere
possibile alla magistratura 1 ■ appi io azione della sanzione, di-

— 161 —

sconoscendo valore giuridico al decreto-legge irregolare, Par¬
ticelo 4 stabilisce l’obbligo della pubblicità della presenta¬
zione. I decreti-legge, di cui non risulti, dalla Gazzetta Uf¬
ficiale , la presentazione al Parlamento, non hanno effetto e
qualunque magistrato deve negare ad essi osservanza.

Il terzo comma dell’articolo 4 mira a garantire che il
disegno di legge per la conversione, una volta presentato,
faccia la propria strada automaticamente, senza bisogno di
alcun atto o alcuna ingerenza del potere esecutivo. Si pre¬
scrive, pertanto, che, in caso'di chiusura della Sessione, al¬
l’apertura della nuova Sessione, il disegno di legge per la
conversione si ritiene ripresentato davanti alla Camera, presso
cui era pendente per l’esame e che, una volta approvato da
una delle due Camere, la sua presentazione all’altra avvenga
automaticamente mediante trasmissione fatta dalla presidenza.

Queste norme hanno un grande valore: esse assicurano
che ogni decreto-legge sarà sottoposto all’esame del Parla¬
mento, e che l’esame sarà, in ogni modo, compiuto, indipen¬
dentemente dalla volontà del Governo e dalle vicende par¬
lamentari.

La disposizione del terzo comma accresce quindi pratica
efficacia alla norma contenuta nel quarto comma, il quale
stabilisce, che se una delle due Camere rifiuti la conversione,
da questo momento il decreto-legge cessa di aver vigore.
E per rendere efficace e facilmente applicabile tale règola si
prescrive che il rigetto debba essere pubblicato, a cura del
presidente dell’Assemblea, nella Gazzetta Ufficiale , e che gli
effetti del rifiuto si producano dal giorno della pubblica¬
zione.

Infine l’ultimo comma dell’articolo 4 commina la deca¬
denza del decreto, qualunque siano state le vicende del di¬
segno di legge per la conversione, se entro un dato termine,
fissato in due anni, la conversione non sia effettivamente av¬
venuta; la decadenza ha luogo con effetto dalla scadenza del
biennio.

1!

- 162 —

Come si vede, il sistema adottato dal disegno di legge,,
stabilendo da un canto la cessazione dell’efficacia del decreto,,
quando la sua conversione venga respinta o non abbia lungo-
nei termine di legge, ma dando, dall’altro, ad esso una vali¬
dità provvisoria fino al giorno del rigetto o alla scadenza del
termine biennale, contempera le esigenze del controllo par¬
lamentare con il soddisfacimento di quelle urgenti necessità
di Stato, che ne sono il presupposto e la giustificazione.

Onorevoli colleghi! Il presente disegno di legge, mante¬
nendosi rigidamente nella linea tracciata dallo Statuto del
Regno e dalle consuetudini di diritto pubblico riconosciute ed
universalmente accettate, disciplina un’ardua materia, por¬
tando la certezza e la chiarezza dove era fin’oggi il dubbio
e l’oscurità soddisfa le esigenze fondamentali dell’opera di
Governo, quali sono richieste dalle nuove condizioni sociali e
politiche del popolo italiano, e restituisce al Parlamento il
pieno esercizio della funzione legislativa, nel campo che le
è proprio ed essenziale, sfrondandola di tutto ciò che era su¬
perfluo o accessorio, e che ne aveva reso l’adempimento^
praticamente impossibile.

Sulla Facoltà del Governo di Emanare
Norme Giuridiche.

DISCORSO ALLA CAMERA DEI DEPUTATI (*)

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari di culto .
Onorevoli colleghi! Questo disegno di legge sulla facoltà del
Governo di emanare norme giuridiche fu detto da taluno emi¬
nentemente fascista. Intendiamoci su ciò. Fascista è questo
disegno di legge solo nel senso che pone Lordine in una ma¬
teria oggi assolutamente caotica, non nel senso che esso miri
a diminuire i poteri oggi spettanti al Parlamento, per au¬
mentare quelli del potere esecutivo.

In realtà il presente disegno di legge non vuol tanto
innovare quanto sistemare, non tanto aumentare quanto disci¬
plinare le facolta del potere esecutivo, e disciplinare significa
necessariamente limitare. Si tratta in sostanza, mi si passi la
brutta parola, di un provvedimento normalizzatore.

Che cosa era infatti accaduto in questo campo delle fa¬
coltà legislative del potere esecutivo e del Parlamento ? Come
giustamente ha osservato l’onorevole Leicht, lo stato di fatto
attualmente esistente si è determinato nell’ultimo decennio, e,
per rendersene conto, vano sarebbe voler risalire al periodo

(*) Pronunciato nella 2 a tornata del 20 giugno 1925.

— 164 -

antecedente al 1914. Ma un decennio e più di pratica costiti
zionale ha già di per sè un rilevante valore giuridico, perchè
in materia di diritto pubblico lo stato di fatto si trasforma
presto fatalmente in stato di diritto.

E lo stato di fatto oggi in Italia è questo, che l’eserci¬
zio del potere legislativo da parte del Governo è, si può dire,
divenuto la regola, per un complesso di ragioni che esaminerò
fra poco.

Che il Governo possa esercitare il potere legislativo, possa
cioè emanare norme giuridiche, non vi è dubbio. Ciò accade in
tutti i regimi e in tutti gli Stati del mondo, anche in quelli
nei quali il principio della divisione dei poteri è più rigorosa¬
mente osservato.

Il principio della divisione dei poteri infatti è certo fon¬
damentale nello Stato moderno, ma non è e non potrebbe
essere, per evidenti ragioni logiche e pratiche, assoluto. Come
ho osservato nella mia relazione, accade in ogni Stato che
funzioni legislative siano esercitate da organi non legisla¬
tivi e precisamente dal potere esecutivo, come accade che
funzioni non legislative, cioè amministrative e giudiziarie*
siano esercitate da organi legislativi. Da queste necessarie
interferenze fra i vari poteri dello Stato deriva quella distin¬
zione tra leggi in senso formale, cioè leggi del Parlamento, e
leggi in senso materiale, cioè norme giuridiche emanate dal
potere esecutivo, che non è, onorevole Graziadei, invenzione
mia, ma che è dottrina fondamentale del diritto pubblico, espo¬
sta in tutti i trattati di diritto amministrativo e di di¬
ritto costituzionale, e sulla quale esiste tutta una letteratura,
a cominciare dalla monografia dello Jellinek, fino agli scritti
di eminenti giuristi nostri, come il collega onorevole Codacci
Pisanelli, il quale ha, già molti anni fa, dottamente illustrato
la distinzione.

Il principio pertanto della emanazione di norme giuri¬
diche da parte del potere esecutivo è fuori di discussione. Il
problema è tutto di forme e di limiti. Oggi questi limiti sono

r

— 165 —

in Italia assai largai, c ciò, non per capriccio di uomini, e
neppure por libidine reazionaria dì Governi, ma per la pres¬
sione delle necessità pratiche. Tanto è ciò vero che tutti i
Governi hanno fatto uso e qualche volta abuso dei decreti-
leggi, Tutti sanno che durante Tanno di Governo delTonore-
vole iSTitti leggi gravissime furono promulgate per decreto reale.

Ed è naturale (die ciò sia avvenuto, perche nell J ultimo
ventennio specialmente si era verificato ìli Italia questo fe¬
nomeno che, mentre da un canto aumentava V attività dello
Stato, dalTaltro cresceva il campo delie materie vincolate at-
Papprovazione legislativa.

La naturale evoluzione dello Stato moderno, fenomeno
comune a tutti i popoli, ha condotto negli ultimi cinquan¬
tanni ad un continuo accrescimento delle funzioni, e quindi
delTatfività dello Stato. In Italia questo fenomeno si è accen¬
tuato anche iter il rapido sviluppo economico, demografico e
politico della Nazione italiana.

Tutte le necessità adunque della vita dèlio Stato e del
popolo italiano avrebbero dovuto condurre logicamente ad un
ampliamento dei poteri del Governo, perchè non bisogna di¬
menticarlo, il Governo è il potere permanente* continuativa
dello Stato * mentre il potere legislativo non agisce che ad
intervalli. L’aumento dell’attività dello Stato non poteva per¬
tanto non produrre un aumento deli-attività del Governo, cioè
del potere sempre presente e sempre operante.

Invece è accaduto precisamente l'opposto. Per un cumulo
di circostanze, nel Tal timo ventennio, le. facoltà del Governo si
nono vomite man mano restringendo. E cosi, mentre nei primi
decenni dopo la costi tu zio ne del Regno d’Italia, quando le
funzioni dello Stato erano più limitate e il paese era più pic¬
colo c il popolo economicamente meno sviluppato, i poteri dei
Governo erano sufficientemente ampi* quando l’attività dello
Stato si moltiplicò, e la popolazione crebbe* e una profonda
trasformazione nella vita economica del popolo italiano si de¬
terminò con Tavvento dell’industrialismo, il Governo vide limi-

J

: *

.

tare i suoi poteri. Così, ad esempio, tutto il campo della or¬
ganizzazione dePamministrazione pubblica, che nei primi 50
anni di applicazione dello Statuto era di competenza del potere
esecutivo, divenne, a partire dai primi anni del secolo presente,
materia di legge. Io non discuto le ragioni per cui ciò accadde:
erano certamente gravi. Si volle sottrarre alle facoltà del
potere esecutivo una materia, che era indubbiamente fonte di
spese, e circondare la sua disciplina giuridica delle maggiori
garanzie, che si pensava derivassero dalle maggiori lentezze
e formalità della elaborazione legislativa.

Intervenne a questo punto la guerra, da cui derivò una
situazione molto più complicata. È noto che durante la guerra
furono numerosissimi i decreti legislativi emanati dal (Go¬
verno in virtù delle facoltà ad esso deferite con la legge
idei 1915, e che, accanto ai decreti legislativi, furono emanati
anche largamente i decreti-legge. E l’uso dei decreti-legge,
anziché diminuire, andò crescendo nel periodo dei dopo-guerra.
Avvenne così che, per la facilità di emanare decreti aventi forza
di legge, moltissime materie, che in sé avevano scolpito più il
carattere regolamentare che il carattere legislativo, divennero
materia di legge. Il solo fatto in verità che una materia era
stata una volta regolata per decreto legislativo o per decreto-
legge, la rendeva definitivamente materia di legge.

Siamo perciò oggi giunti ad un punto che richiede imme¬
diati provvedimenti. Materie di importanza futile e risibile
non possono essere regolate che per legge sol perchè furono
una volta oggetto di un provvedimento legislativo. Già l’ono¬
revole Scialoja, nell’ altro ramo del Parlamento, ricordava il
caso del decreto-legge fatto per mutare il titolo al capo banda
della Regia marina. L’onorevole Gatti, diligente e dotto rela¬
tore di questo disegno di legge, ha citato il caso del decreto-
legge fatto per mutare il nome della Nave-Asilo pei marina-
retti. Oggi stesso nell’ordine del giorno della seduta antime¬
ridiana era iscritta la conversione in legge di un Regio de¬
creto 11 settembre 1924 concernente il trattamento economico

167 —

deli’ impiegato d’ordine dell’ Istituto nazionale per l’educa¬
zione ed istruzione degli orfani dei maestri elementari!

La conseguenza di tale situazione è l’impossibilità pra¬
tica del Parlamento di occuparsi di questa congerie di provve¬
dimenti senza i quali la macchina amministrativa non potrebbe
funzionare. Di qui la necessità dei decreti-legge, il cui nu¬
mero andrà fatalmente sempre crescendo, perchè ogni decreto-
legge partorisce altri decreti-legge.

Io posso citare la mia personale esperienza. Ho assunto il
portafoglio della giustizia col proposito di fare meno decreti-
legge che fosse possibile, ma mi sono qualche volta trovato
nella necessità di promuoverne, perchè il campo della legge
è ormai così smisuratamente cresciuto, che senza legiferare
pori si fa oggi neppure la più ordinaria delle amministrazioni.

Nè si deve dimenticare che viviamo in un periodo di
grande instabilità nelle condizioni economiche e sociali e di
rapide trasformazioni, che richiedono frequenti mutamenti le¬
gislativi, ciò che contribuisce a moltiplicare l’uso dei de¬
creti-legge.

Si è creata adunque, per un complesso di circostanze su¬
periori alla volontà degli uomini, una situazione tale che, se
non provvedessimo a rimettere finalmente ordine in questa
materia, si perpetuerebbero e si aggraverebbero inconvenienti,
da cui riceve danno, non già l’autorità del Governo, ma preci¬
samente l’autorità del Parlamento.

Oggi per il riconoscimento, che la giurisprudenza dà ai
decreti-legge e per l’acquiescenza del Parlamento che rego¬
larmente li convalida, non vi è praticamente limite alla facoltà
del Governo di legiferare. E siccome, in materia costituzionale,
i precedenti e le consuetudini hanno fondamentale importanza,
continuando la pratica che oggi senza contrasto viene seguita,
si opererà tra non molti anni una profonda trasformazione
costituzionale, molto più profonda di quella che opererebbe il
disegno di legge, quando venisse approvato; il Parlamento si
trasformerà automaticamente in una Camera di registrazione.

— 168 —

Ora noi, al contrario dei bolsceviche crediamo all’utilità
del principio della divisione dei poteri, del quale non si può
fare a meno in uno Stato bene ordinato. Non crediamo, come
i bigotti del diritto costituzionale, che si tratti di un prin¬
cipio assoluto e senza eccezioni, ma crediamo che, come in tutti
i campi di attività, anche in quello del funzionamento dello
Stato, il principio della divisione del lavoro e della specifica¬
zione delle funzioni non possa abbandonarsi. Ed è appunto per
questo, per impedire cioè che il principio della divisione dei
poteri venga nella pratica definitivamente sommerso, che noi
abbiamo presentato questo disegno di legge.

Ecco dunque che, per una volta tanfo, siamo noi le vestali
del diritto costituzionale, siamo noi i custodi dello Statuto e
gli assertori dei principi fondamentali del nostro diritto pub¬
blico.

L’onorevole Giovannini ha fatto il processo alle inten¬
zioni ed ha detto che questo disegno di legge, venendo da noi,
non può essere che reazionario. Abbandono al giudizio della
Camera un simile modo di ragionare. Le nostre intenzioni sono
quelle, che risultano dal disegno di legge e dalla relazione
ministeriale. Noi intendiamo disciplinare una materia oggi
caotica e stabilire un limite dove oggi è l’arbitrio.

Ed è appunto perchè noi vogliamo risolvere radicalmente
il problema, e non già fare affermazioni teoriche, che sa¬
rebbero superate dalle necessità e dai fatti, che siamo andati
alle radici del male, ed abbiamo affrontato il problema in
pieno, disciplinando tutta la materia delle facoltà legislative
del Governo.

In questo il nostro disegno di legge differisce dal pro¬
getto Schloja, il quale si limitava a disciplinare i decreti-legge,
senza eliminare la causa fondamentale dell’abuso dei decreti-
legge, il passaggio cioè di gran parte della materia regola¬
mentare alla materia legislativa e l’allargamento esagerato di
questa. Nessuno più di me, che mi professo spiritùalmente suo

- 169 -

discepolo, nutre riverenza per il senatore Scialoja, maestro
veramente insigne del diritto, nessuno più di me apprezza il
significato ed il valore del suo disegno di legge, che pose per
il primo il problema, Ma ciò non significa die il progetto
Scialo]a non sia capace di ulteriori perfezionamenti. È na¬
turale che chi viene dopo riesca, sia pur con minore ingegno
e con minor dottrina, a migliorare ciò che fu fatto prima di lui.

Bisogna poi considerare il momento in cui il disegno di
legge Scialo!a fu elaborato, momento di pieno dominio delle
correnti demagogiche, durante le quali ci volle un coraggio,
cho deve ammirarsi, per formulare e presentare al Parlamento
una proposta di provvedimenti legislativi, nei quali era aper¬
tamente riconosciuta la necessità dei decreti-legge e se ne di¬
sciplinava giuridicamente Fuso.

È naturale che oggi, mutati i tempi, sia possibile una
consideratone più ampia c totale del problema.

Perciò con Fattuale disegno di legge il Governo affronta
integralmente la questione e, volendo effettivamente restrin¬
gere Fuso dei decreti-legge, propone anzitutto di delimitare il
campo della materia legislativa, cioè il campo della compe¬
tenza del Parlamento, da quello che è invece il campo della
competenza del potere esecutivo.

Di qui Particelo primo del disegno di legge, che disci¬
plina Sa facoltà regolamentare del Governo, e ciò nella ma¬
niera più ortodossa e più rigidamente costi tu rionale. In questo
articolo infatti si riconosce al Governo la facoltà di emanare
per Regio decreto i regolamenti necessari per eseguire le
leggi, quelli che disciplinano le. facoltà già spettanti al po¬
tere esecutivo in virtù delle leggi esistenti, e infine i rego¬
lamenti diretti a ordinare gli uffici dell'Amministrazione pub¬
blica. e il personale ad essi addetto.

Come si vede, Farti colo F si riferisce alla tripartitone
dei regolarli enti ben nota nella scienza del diritto pubblico,
riconoscendo la triplice categoria dei regolamenti di eseeu-

zione, dei regolamenti indipendenti e dei regolamenti di orga¬
nizzazione. Non si tratta nè di cose, nè di nomi nuovi.

Anche la terminologia è infatti quella corrente nella
scienza del diritto pubblico.

Ed in verità non si può dubitare che il potere esecutivo
abbia facoltà di emanare norme giuridiche per disciplinare
l’esecuzione delle leggi: l’articolo 6 dello Statuto riconosce in
modo esplicito questa facoltà; come non si può dubitare che
il Governo possa, con regolamento, disciplinare, cioè autoli¬
mitare i poteri, che gli spettano in virtù della legislazione
vigente; come infine è certo che, deferita al potere esecutivo
la cura dell’Amministrazione dello Stato, non gli si può di¬
sconoscere il diritto di organizzare gli uffici e il personale di
questa Amministrazione.

Non credo che il riconoscimento della facoltà di fare re¬
golamenti esecutivi ed indipendenti possa sollevare obiezioni.
Ma non può sollevarne neppure il riconoscimento della facoltà
di emanare regolamenti di organizzazione, questo diritto es¬
sendo stato ammesso senza contrasti nei primi cinquanta anni
dell’applicazione dello Statuto.

Gli organici, ad esempio, furono sempre fatti per decreto
reale fino alla legge 11 luglio 1904, e così pure lo stato degli
impiegati prima della legge del 1908 non costituiva materia
di legge, ma di regolamento, perchè in questo campo non esi¬
stevano che le due leggi del 1862 e del 1863 sul divieto del
cumulo degli stipendi, e sulle aspettative e sui congedi.

Le ragioni che fecero passare tutta la materia dell’or¬
ganizzazione dell’Ammini. trazione dal campo del regolamento
a quello della legge furono sopratutto ragioni contingenti di
indole finanziaria: si volle porre un freno all’aumento delle
spese, vincolando le modificazioni degli organici alla più
lunga e complicata procedura parlamentare.

Ma negli ultimi tempi si è visto che il freno è divenuto
illusorio, sia perchè l’uso dei decreti-legge in questo campo,
che è poi sottratto completamente al controllo dell’autorità

— 171 —

giudiziaria, è stato larghissimo, sia anche per la trasformaziono
dello spirito del Parlamento,

Nella teoria costi frizionale il Parlamento ha rappresentato
per lunghi secoli un freno efficace alle spese; ma, introdotto
il suffragio universale, le cose sono profondamente mutate; n i
Parlamento non ebbero piu peso esclusivo le classi abbienti,
naturalmente interessate alla limitazione delle spese, ma le
grandi masse, assai meno sensibili alla necessità di una rigida
finanza.

Oggi è il Governo il freno più naturale e più efficace
all'aumento delle spese.

DE STEFANI, ministro delle finanze. Precisamente!

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari di culto *
E perciò nello stesso diritto parlamentare inglese si è do¬
vuta introdurre una norma, per cui Y iniziativa delle spese è
riservata esclusivamente al Governo.

In conclusione, le ragioni essenziali, che giustificano il
passaggio d dl’Ordinamento amministrativo dalla coni potenza
del Governo a quella dei Parlamento, oggi non hanno più ra¬
gioni d'essere. Siamo dunque ancora nella linea della più or-
todossa p ra ti oa costituzionale.

Disciplinata in tal modo la facoltà regolamentare del
Governo, si è sgombrato il campo propriamente legislativo
da. una quantità di materie di secondaria importanza, che oggi
P ingombrano e che rendono praticamente impossibile Peser¬
emo della funzione legislativa da parte del Parlamento- Ri¬
mangono portento riservate all'approvazione del Parlamento
le materie essenziali, sia quelle attinenti al] J ordinamento
degli organi fondamentali dello Stato, Magistratura, Con¬
siglio di Stato, Corte dei conti, e del grandi enti di
interesse politico, come i comuni, le provinole, le istitu¬
zioni pubbliche di beneficenza, le Università, sia quelle atti¬
nenti ai diritti soggettivi privati e pubblici dell' individuo,
sia infine tutta la materia dei bilanci, delle pubbliche spese e
delle imposte. Materia già di per se vastissima e qualitativa-

mente di importanza decisiva, per la quale si afferma la compe¬
tenza esclusiva del Parlamento. È chiaro. Il disegno di legge
sotto questo punto di vista mira a restituire al Parlamento
facoltà che esso aveva in pratica in gran parte perduto.

Rimane il problema dei decreti-legge propriamente detti,
cioè della facoltà elei Governo, in casi straordinari ed eccezio¬
nali, di esercitare il potere legislativo anche nel campo riser¬
vato al Parlamento.

Una tale eventualità non si può escludere, per quanto limi¬
tata a casi eccezionali, in cui l’urgenza del provvedere renda
impossibile o difficile ricorrere alla ordinaria procedura par¬
lamentare.

Oggi la necessità di ricorrere al decreto-legge per ogni
più futile questione crea una abitudine mentale negli organi
dell’ Amministrazione, che conduce fatalmente allo abuso.
Quando ad ogni stormir di fronda occorre fare un decreto-legge,
è naturale che la burocrazia prenda la mano al Governo e ri¬
chieda decreti-legge ad ogni istante.

Riservato invece Fuso del decrto-legge alle sole materie
essenziali e ai soli casi straordinari, in cui non sia possibile
provvedere altrimenti, i decreti-legge saranno emanati rara¬
mente e con molta ponderazione. Si avrà così il vantaggio di un
esame profondo ed accurato ogni qual volta dovrà ricorrersi
a questo mezzo eccezionale di legiferare, che implicherà neces¬
sariamente Fassunzione di una grave responsabilità politica da
parte del Governo.

Che, in via straordinaria, possa sorgere talvolta, anche nel
campo riservato di regola al Parlamento, la necessità di prov¬
vedere di urgenza mediante decreto-legge, non si può negare;
è nell’obbiettiva natura delle cose. Il fatto che, anche sotto
F impero delle Costituzioni emanate nella prima metà del se¬
colo decimonono e ispirate ai principi della più rigida separa¬
zione dei poteri, si sia dovuto in tutti i paesi ricorrere all’uso
dei decreti-legge, non è senza significato.

La realtà vince sempre sui principi astratti. Egli è che

- 173 —

il potere esecutivo, potere permanente e continuativo dello
Stato, non può rifiutarsi di provvedere a certe supreme neces¬
sità che nella vita dello Sbafo si mani testano. Vi sono circo¬
stanze nelle quali la legislazione normale, appunto per la sua
natura, non può essere applicata. Vi è in sostanza come una
condizione risolutiva, o se si vuol meglio, sospensiva tacita
in tutta la legislazione normale, cioè che non si verificilino
circostanze straordinarie nelle quali la legislazione normale
non si possa più applicare, e vi sia tempo per provvedere
in via legislativa alle nuove esigenze sopravvenute.

Allorché questa condizione si verifica, la legislazione nor¬
male vien meno e sorge di necessità la facoltà del Governo di
provvedere.

Tale il caso di una grande calamità pubblica, di un pe¬
ricolo di guerra, di gravi disordini interni o di altri profondi
turbamenti della vita del Paese. La legislazione normale per
questi casi straordinari noln è fatta; entra in campo di necessità
il potere del Governo. Siamo dunque, più che nell’ipotesi di una
assunzione da parte del Governo di facoltà spettanti ad altri
poteri dello Stato, in quella della naturale esplicazione di una
delle funzioni fondamentali del Governo: provvedere alla con¬
tinuità della vita dello Stato e della Nazione.

Il disegno di legge approvato dal Senato in molti punti
coincide con la disposizione dell’articolo 4 del disegno di legge
ministeriale, divenuto l’articolo 3 nel testo della Commissione.
Coincide nel concetto della provvisorietà del valore dei decreti-
legge; nel concetto dell’obbligo della presentazione al Parla¬
mento sotto pena di decadenza; nel concetto dell’obbligo della
convalidazione entro un certo termine pure sotto pena di de¬
cadenza.

' Io ritengo che tecnicamente il presente disegno di legge
sia migliore, perchè, mentre sancisce queste norme fondamentali
le perfeziona stabilendo tutto un sistema di pubblicità, per cui
l’autorità giudiziaria è messa in condizione di esercitare effica¬
cemente il controllo che le spetta, e perchè assicura, dopo la

— 174 —

presentazione ad ima delle due Camere del disegno di legge
per la conversione, il più rapido ed autonomo decorso dèlia
procedura parlamentare. Anche nei punti in cui II mio disegno
di legge differisce da quello approvato dal Senato, oso dire che
esso presenta dal punto di vista tecnico non trascurabili van¬
taggi. Così per quello che riguarda la separazione del giudizio
sul merito del provvedimento, die iu pratica sarebbe di diffi¬
cilissima, se non imponibile attuazione. Così anche per quello
che concerne ^efficacia degli effetti giuridici prodotti dal
decreto legge medio tempore, cioè nel periodo che intercorro
tra r emanazione del decreto-legge e la sua convalida o la
sua reiezione. Il disegno di legge approvato dal Senato la¬
sciava piuttosto nell ombra la questione; il presento disegno
di legge risolve il problema, e stabilisce Elbe i diritti quesiti
legittimamente in base al decreto legge restano salvi e che
la decadenza o la modificazione del decreto operano non giù ex
tutte* ma ex nunc . \

E taccio della norma con cui è esplicitamente stabilito
che 1 J autorità giudiziaria non è competente a esercitar:.’! il
controllo di legalità sul resistenza- dei requisiti necessari por
Feinan azione del decreto -legge, e che riserva il controllo sul-
Fuso di questa podestà eccezionale del Governo all 1 insin¬
dacabile giudizio politico del Parlamento. Così è oggi e così
deve essere, e la norma chiaramente inserita nella legge eli¬
minerà gli ultimi dubbi, che ancora possano esistere in ma-
feria,

Queste le linee fondamentali del disegno di legge. Per
I illustrazione più particolareggiata delle singoli 1 norme rinvio
alla mia relazione e a quella, cosi dotta ed esauriente, dello-
norevole Gratti.

Onorevoli colleghi, 1 onorevole Graziadei per giustificare
la sua opposizione al progetto ha invocato i principi della
democrazia; ma si e affrettato subito dopo ad aggiungerò
che egli respinge uno dei principi che la democrazia pone

— 175 —

a fondamento della costi (razione dello Stato, cioè il principio
della separazione dei poteri, perchè tale principio è estraneo
alla costituzione* dello Stato russo* È evidente il pensiero
dell onorevole Grazi adeL Egli approva la democrazia per uso
dei propri avversari, e la nega per uso proprio.

MÀFFL No, è un’altra cosa.

ROCCO, ministro della giustizio s e degli affari di oidio.
Noi invece, elle non siamo democratici, accettiamo il principio
della separazione dei poteri, il quale non è un principio de¬
mocratico, c nn principio di sviluppo dello Stato, Lo Stato
come ogni Organismo, man mano che si sviluppa e si perfeziona*,
si determina nei suoi organi e si specifica. La specificazione,
che c legge generale del progresso di tutti gli organismi, è
anche legge del progresso dello Stato. Nello stato primitivo
i poteri erano confusi e conglobati in uno solo; queste spiega
perchè nello Stato bolscevico vi sia questa stessa confusione
dei poteri; il bolscevismo non è che d ritorno all 7 or gami zza¬
ndone primitiva della società e dello Stato (Interruzioni del
dep u t aio M affi ).

Nello Stato moderno la specificazione dei poteri è la re¬
gola, ma tale specificazione non devo essere interpretata coma
una separazione assoluta e meccanica. Si tratta sempre di or^
gani di uno stesso organismo e di parti di un unicx> com¬
plesso.

Il principio della divisione dei poteri è dunque principio
di specificazione dì organi e dì funzioni, in sostanza di di¬
visione del lavoro, ma è anche, per ciò stesso, principio di
coordinazione, perchè superiore ancora ai principio della spe¬
cificazione è quello dell'unità e della organicità dello Stato.

Noi non possiamo pensare che ciascuno dei tre poteri
dello Stato, quello esecutivo, quello legislativo e quello giudi¬
ziario, viva chiuso nella sua casella, ignorando gli altri ed es-
snedo da essi ignorato. Tutti e tre questi poteri non sono che
organi di uno stesso organiamo. È lo Stato, nella sua indi-

struttibile unità organica, che ora si mostra come potere legi¬
slativo, ora come potere esecutivo, ora come potere giudiziario
ma resta uno nella sua essenza.

Che, se, in tale coesistenza del principio della specifica¬
zione e del principio delPunità, si vuole assegnare, a ciascuno
dei tre poteri il posto che gli spetta, nella formazione e nella
evoluzione dello Stato, non si può disconoscere la parte premi¬
nente e decisiva che spetta al potere esecutivo. Il potere giudi¬
ziario e il potere legislativo sono sorti dalla specificazione
di singole funzioni dello Stato. Il potere esecutivo è restato
il depositario e Porgano di tutte le funzioni dello Stato gene¬
ricamente considerate. In altri termini, il potere legislativo
e quello giudiziario hanno funzioni determinate e specifiche;
il potere esecutivo al contrario ha funzioni indeterminate e
generiche. Donde la maggiore ampiezza della sua azione, e
quindi il suo carattere di organo permanente, sempre operante
e sempre vigilante.

Il presente disegno di legge, pertanto, mentre rende
omaggio al principio della separazione dei poteri, cioè della
specificazione delle funzioni dello Stato, riconosce altresì il
principio delPunità dello Stato e la posizione che fra i suoi
organi spetta al potere esecutivo; esso rappresenta pertanto
un reale progresso della legislazione italiana. (Vivissimi ap¬
plausi).

— 177

Sulla Facoltà del Potè he Esecutivo
di Emanare Norme Giuridiche.

DISCORSO AL SENATO DEL REGNO (*)

Onorevoli senatori, dopo quello sulle associazioni secreto,
questo è il secondo disegno di legge della nuova legista-,
zionc fascista che il Senato è chiamato ad esaminare. E
aggiungo subito che, come il primo era ima modesta pro¬
posta, la quale non usciva dai termini normali di una re-
golamnutazione di polizia delle associazioni, così questo se¬
condo disegno, se pine ha formalmente portata fondamentale
e tosti..uz onaia, in i^o danza, corno bene osservava testé In j 101*3-
vole relatore dcìlTJffi io centrale, senatore Borio, non innova
profonda mente nella odierna pratica costituzionale. In realtà
la pratica dei decreti-legge si è talmente estesa che Pappi! -
nazione delle norme oggi sottoposte alPosnervazione del Senato
servirà a limitare piuttosto che ad ampliare le facoltà che il
Governo esercita di fatto.

Ma lo debbo dire qualche cosa più. Questo disegno non
soltanto non modifica Io staio di fatto attuale, ina non consacra
nessuna novità importante neppure dal punto di viita delle
nostre tradizioni legislative; ed anche questa osservazione è
stata fatta opportunamente dall onore vele relatore. Il disegno
di legge in fondo non fa che restituire al potere esecutivo quello
che era di sua spettanza, ritornando cosi alia pratica eostitu-

(*) Pronunziato nella seduta del 14 Dicembre 1925,

12

- 178 —

zionale italiana dei decenni successivi alla promulgazione dello
Statuto. Ma poiché l’onorevole senatore decotti, a proposito
di questo disegno di legge, ha voluto fare alcune considera¬
zioni d’ordine più generale intorno a tutte le riforme legisla¬
tive che noi abbiamo avuto l’onore di sottoporre all’esame del
Parlamento, mi consenta il Senato una breve risposta. La quale,
forse, esorbiterà in parte dai limiti della materia, a cui si rife¬
risce il presente disegno di legge. Il senatore Ciccotti ha
mosso varie censure a questa attività legislativa del Governo;
ha detto che il Ministero tende, con le sue proposte di riforma,
ad assicurarsi la permanenza al potere; ha aggiunto che noi
andiamo in tal modo seminando di errori la legislazione ita¬
liana, ed ha affermato ancora di non comprendere questa ma¬
nia, da cui siamo stati presi, di far leggi, di cui non si sente
il bisogno, e quasi solo per soddisfare non so se la vanità o
il capriccio degli uomini più rappresentativi del regime, fra
cui si sarebbe stabilita una gara di iniziative inutili, se non
dannose.

Debbo una breve risposta al senatore decotti su questo
punto, perchè la verità è proprio il contrario. Noi non siamo
riformisti per progetto, siamo anzi, se mai, per progetto anti¬
riformisti, perchè crediamo poco all’efficacia delle leggi, e
molto all’efficacia del costume e delle tradizioni; e perciò,
quando si faceva davvero del facile riformismo e ad ogni piè
sospinto si parlava di tempi nuovi e di riforme audaci, che a-
vrebbero dovuto cambiare faccia al paese, ci siamo posti risolu¬
tamente contro questo andazzo facilone. Ma oggi la necessità
di innovazioni profonde della legislazione, all’infuori di qualun¬
que mania riformatrice, s’impone al Governo e al Parlamento.
Dobbiamo parlare francamente. Il 28 ottobre 1922 in Italia è
avvenuto qualche cosa di molto grave e di molto decisivo per
la storia d’Italia; un rivolgimento che noi non esitiamo a chia¬
mare rivoluzione. Le forme costituzionali sono state osservato,
il trapasso è avvenuto, per virtù delle nostre istituzioni fonda-
mentali, e per l’innato senso di equilibrio del popolo italiano,,

— 179 —

senza scosse, e senza scosse notevoli il rivolgimento si è an¬
dato, dopo la crisi del trapasso, realizzando; perchè gl’ inci¬
denti che si sono verificati durante l’ultimo triennio, sono tra¬
scurabili episodi di fronte alla grandezza del rinnovamento
operato nella vita italiana; e come episodi devono essere giudi¬
cati da chi ha capacità di discernere l’accessorio dal prin¬
cipale, la cronaca dalla storia. Ma, insomma, la rivoluzione
ci fu. Ci fu, cioè, un mutamento di regime, quindi non solo di
metodo di governo, ma di mentalità, di spirito politico, di
concezione dello Stato.

Nei miei anni giovanili io ho sentito parlare molto di fre¬
quente di una rivoluzione che sarebbe avvenuta in Italia il 18
marzo J876, quando alla vecchia destra subentrò nel o/erno
della cosa pubblica la sinistra. Ed, in verità, quello fu erto un
importante rivolgimento che mutò profondamene i metodi di
governo, e i cui effetti si sono protratti per molte diecine di
anni, poiché il periodo che si aprì il 18 marzo 1876 non finì
che il 28 ottobre 1922. Ma non fu una rivoluzione, perchè
identica restò la concezione dello Staro e del Governo. Orbene
se gli uomini della sinistra che salirono al potere dopo il voto
del 18 marzo 1876, sentirono durante parecchi anni, il biso¬
gno di profondamente innovare la legislazione italiana e tutta
'trasformarla (la costituzione che fin’oggi ci ha retto non era
più la costituzione uscita dalla formazione del regno d’Italia,
ma quella che uscì dalla rivoluzione del 18/6) non si può ne¬
gare a noi il diritto ed il dovere di fare per lo meno altrettanto,
e di modificare la legislaz’one quanto è necessario per metterla
in armonia con il nuovo spirito politico che informa il regime
fascista. Noi non siamo nè liberali nè democratici (lo abbiamo
detto più volte). E come sarebbe stato strano se agli uomini»
che andarono al governo all’avvento della sinistra, si fosse
chiesto di governare con i metodi della destra, così sembra a
più forte ragione strano a noi che ci si chieda di governare con
i metodi e lo spirito e la dottrina del liberalismo e della de¬
mocrazia.

È infatti logico che ci sì rimproveri di non tener bene
il nostro posto, ma non è logico chiedere a noi fascisti dì go¬
vernare con mentalità liberale o democratica, rutto si può pre¬
tendere dal governo fascista, salvo che di non essere fascista.
E poiché il Governo è fascista, esso deve farsi iniziatore di
riforme legislative atte ad adeguare 1 ordinaci ente giuridico
italiano alla nuova realtà politica e sociale, atte a creare
nelle léggi ciò che già esìste nel costimi e e nella pratica:
lo Stato fascista.

Io so bene che la maggioranza del Senato è perfettamente
aderente con il pensiero del Governo. E questa -aderenza risale
ad epoca non sospetta, cioè agli anni antecedenti all'avvento
del fascismo, quando il Senato seppe resistere con fermezza
all'andazzo generale dei tempi, anticipando quella che è stata,
poi la direttiva generale della politica fascista.

A questa maggioranza io non ho nulla da dire, m non
ringraziarla della collaborazione che essa dà al governo fascista,
e dell’opera compiuta, anche prima dell'avvento del fascismo,
a difesa dello Stato e della Nazione. Vi è poi certamente pn’&I-
tra parte del Senato, in cui è hon. Cincotti, che pensa in modo
diverso. Noi non possiamo domandare a codesti uomini, le cui
opinioni sono rispettabili, tua talmente differenti dalle nostre
da non consentire neanche un terreno comune di discussione,
che diano la loro adesione alle nostre proposte. Chiediamo
però che ni comprendano, e comprendano sopra tutto il mo¬
mento storico che ribalia attraversa, i doveri che su noi ìri-
comborio e le necessità che ci guidano nell’azione di governo
e nell opera legislativa. Già in questa aula un senatore, a cui
mi legano ricordi incancellabili di gioventù. Fon. Federico
Eieci (che pure non è amico del Governo e anzi non divide
nessuna, probabilmente, dello nostre opinioni) ebbe a dire cosa
molto opportuna e che fa onoro a lui e al Senato, e cioè che
egli, pur dissentendo, comprendeva non essere questo il mo¬
mento di un’opposizione totalitaria e sistematica.

Questo monito de! senatore Ricci va a tutti coloro in Italia»

— 181 _

i quali non si limitano a disapprovare, ma si ostinano a non
comprendere. fo, mentre ringrazio il senatore Ripe! delle suo
oneste parole, penso che esse possono essere meditate da quanti,
pur discutendo, ha,imo amor di patria e senso di responsabilità.

In realtà hi n tendi mento ohe ha mosso il Governo a pro¬
porre tutta questa, serie di riforme legislative, è, principal¬
mente, quello di costituire una. nuova legalità per rientrare nella
legalità.

Noi abbiamo molte volte, troppe volte sentito ripetere
che la legislazione vigente provvede a sufficienza alla tutela
dello Stato e delFordine nazionale, e thè occorre soltanto
saperla applicareI Onorevoli Senatori, è venuto il tempo di
dir francamente che ciò non è vero, perchè la legislazione
italiana è frutto di un quarantennio di dominio politico della
democrazia, ed è tutta informata alle concezione di uno Stato
debole, in piena balia degli individui e dei gruppi. La nostra
pratica quotidiana ci ha convinto che governare in Italia con
quella legislazione non è possibile so non cedendo ogni giorno
alla piazza o violando la legge. Eà è questo appunto che fa¬
cevano molti dei governi che ei hanno preceduto: essi nei
momenti più gravi, quando dovevano provvedere a certe supre¬
me necessità della vita dello Stato che s’impongono a tutti,
violavano la legge, esponendosi così allo critiche meritate
dei loro avversaria Noi invece vogliamo governare con la
legge, nella legge, e perciò vogliamo che questa sia sufficiente
e risponda allo scopo.

Dopo queste osservazioni preliminari di indole generale,
che contengono altresì una doverosa risposta alle critiche del
senatore decotti, vengo all'esame del disegno di legge che
oggi dobbiamo discutere.

Il concetto generale che lo ispira è appunto questo: fare
una legge che permetta di governare nella legge. La necessità
di una riforma in tale materia è stata sentita, prima che da
altri appunto dal Senato, e in epoca di onnipotenza parlamen¬
tare, in cui era molto difficile — debbo dirlo ad onore di que-

sta alta Assemblea — discutere un tema che toccava così da vi¬
cino le prerogative del Parlamento.

È dunque in Senato che è sorta Pini piativa, e dui Senato
piu di recente sono partiti moniti giustissimi ni Governo,
perchè finalmente si sistemasse questa materia. In verità il
disegno di legge non aumenta nessuna dello facoltà che ìì tft>
verna già oggi possiede, ma anzi le limita: si passa ingomma
ad un regime di piu fecondo lavoro e di maggiore inter¬
vento negli affari dello Stato da parte del Parlamento, Perchè,
onorevoli senatori, una cosa è la teoria astratta!, e una cosa è la
realtà concreta. Se teoricamente è possibile negare la costitu¬
zionalità dei decreti legge, in realtà non si può governare
senza i decreti legge, dì cui ogni giorno si è fatto e sì fa uso,
e dai nostri predecessori anche più che da noi.

Lo stato di fatto, che dura da parecchi anni, da un periodo
cioè molto anteriore alia marcia su Roma, bisogna pur con¬
fessarlo, è tale da. meritare la più attenta considerazione. L’o¬
nore voi e senatore decotti si preoccupa che in seguito all ap¬
plicazione di questo disegno di legge, il Parlamento possa
essere ridotto ad un puro Ufficio di registrazione. La verità
è che per parecchi anni ciò è purtroppo accaduto e se il Par¬
lamento è oramai ritornato ad esercitare Io sue funzioni essen¬
ziali, che sono quelle legislative, ed ha discusso, e va discu¬
tendo leggi fóndamentali per la vita e lo sviluppo della na¬
zione, ciò è avvenuto per merito del governo fascista, Ij®
condizioni in cui si svolgeva l’opera del Parlamento, al nosti'o
avvento al potere, erano queste: non si discutevano i bilanci,
ma si concedevano esercizi provvisori; non si discutevano leggi»
ma si emanavano decreti Ugge; per compenso sì impiegavano
lunghe sedute a polemizzare circa l’indirizzo generale della
politica dei governi; ad ogni riapertura della Camera lo stesse
discussioni si ripetevano con stucchevole monotonia, e si senti¬
vano le medesime persone dire con le medesime parole, le me¬
desime cose (approvazioni).

Ora le cose vanno già assai meglio, perchè le discussioni

— 183 —

inutili non si fanno e i bilanci si discutono e si approvano;
la vita finanziaria dello Stato ha ripreso il suo ritmo normale.
Le leggi più importanti sono portate innanzi al Parlamento
che le discute e le approva.

Ma è necessario fare ancora un passo avanti. È necessario
che il Parlamento sia liberato da tutta la congerie di piccoli
disegni di legge, per la conversione in legge di piccoli decreti,
che fanno perdere un tempo prezioso, senza utilità per la
cosa pubblica e senza vantaggio per il prestigio delle duo
Camere.

Si porrà così termine ad altri inconvenienti derivanti dallo
stato di cose che noi abbiamo trovato. Anzitutto, ridotta a
pochi casi eccezionali la necessità di ricorrere ai decreti-legge,
cesserà il danno di una legislazione affrettata, e quindi imper¬
fetta e bisognevole di continui emendamenti, il che significa,
causa essa stessa della emanazione di nuovi decreti-legge. Inol¬
tre, la validità dei decreti-legge oggi non ha limiti nè di ma¬
terie, nè di tempo, perchè non si contesta nella pratica, per
quanto si possa combattere in teoria, la facoltà del Governo
di emanare tali decreti, e la magistratura ne riconosce senza
contrasto la efficacia giuridica, ammettendo che si tratta del¬
l'esercizio di un potere di natura politica, non suscettibile di
altro controllo che di quello politico del Parlamento.

A questo proposito sento il dovere di unirmi alle nobili
parole delFon. senatore D J Amelio, che così degnamente pre¬
siede la Corte di Cassazione del Regno, a giustificazione del¬
l’opera della magistratura italiana. Egli in verità non ha avuto
bisogno di difendere la magistratura, che sempre ha compiuto
il suo dovere, ed anche in questo caimpo, con alto senso di
responsabilità, rifiutandosi di esercitare un controllo, di sua
natura essenzialmente politico, sopra atti politici del Governo.
Tale controllo, allo stato della legislazione, esula effettivamente
dalla competenza giudiziaria. E, io aggiungo, è bene che sia
così, perchè la magistratura deve esser tenuta lontana dalla

— 184 -

polìtica, e il mo prestigio sarebbe piuttosto diminuito ohe
accresciuto, se le affidassero compiti di carattere politico.

Tale adunque io stato di diritto e di fatto, quale io ab-
Marno trovato. Facoltà del Governo di fare senza limitazione
nè di materia, si può dire, nè di efficacia, decreti aventi fom
di legge. Il disegno di legge, che discutiamo, stabilisce invece
qu e sto lini it azioni,

11 decreto'legge propriamente detto, intanto, sarà ema¬
nato solo in casi eccezionali, di urgente necessità: sarà quindi,
in sostanza, assai raro. E tele restrizione sarà praticamente
possibile, in quanto le nuove disposizioni, limitando il temilo
della legislazione vera e propria, consentiranno di provvedere
mediante semplice decreto reale ad una quantità di casi, pei
quali oggi occorre una legge.

Non basta. In questi casi, per cui oggi occorre un decreto-
legge, e in cui sarà sufficiente il decreto reale, trattandosi di
facoltà riconosciute oramai al potere esecutivo, vi sarà una
serie di garanzie che oggi mancano. Prima di tutto vi sarà il
controllo dell 1 autorità giudiziaria, perchè so l'autorità giu¬
diziaria non può esercitare un controllo dì natura poli¬
tica.. quindi sull" emanazione da parte del Governo di una
legga in senso formale, può invece benissimo (come ac¬
cade anche oggi) controllare Fuso del diritto di ordinanza.
Ampliato questo diritto, aumentato cioè il tempo della fa¬
coltà regolamentare, viene correlativamente aumentato anche
il campo del controllo gmrhdidonale. Anzi, per questo com¬
pito molto largo, che d’ora innanzi spetterà al magistrato,
sarà forse il caso di studiare qualche norma clic ne renda più
agevole Pad empirne rito: questa, per esempio, ria inserirsi nei
codi ! di procedura, che, quando viene eccepita la incostituzio¬
nalità di un regolamento approvato con decreto reale, la que¬
stione debba essere portata direttamente davanti alla Cassa¬
zione di Roma, cosi come avviene oggi per Feccezlone di incom¬
petenza dell’autorità giudiziaria. Poi ci sarà la garanzia del
parere del Consiglio di Stato.

— 185 —

Non bisogna dimenticare che i decreti legge si fanno oggi
senza il parere del Consiglio di Stato ed è logico, perchè l’ur¬
genza ne è il presupposto. Invece tutta la materia, che d’ora
innanzi rientrerà nel campo del diritto di ordinanza, sarà sotto¬
posta all’esame ed al parere del Consiglio di Stato. Dirò anzi
francamente che mi preoccupo alquanto dei ritardi a cui darà
luogo questa prescrizione così rigorosa. Sarà forse il caso di
studiare qualche riforma all’ordinamento del Consigl’o di Stato,
per cui questo sia messo in grado di adempiere con maggiore
rapidità le nuove funzioni che la legge gli affida.

Si deve notare in ultimo che oggi coi decreti-legge s’impe¬
gnano spese senza l’approvazione preventiva del Parlamento.
Coi decreti fatti in base ai nuovi poteri conferiti al Governo,
si potrà bensì modificare gli ordinamenti amministrativi e
quindi anche gli organici, ma non si potranno impegnare
spese senza che queste siano sottoposte al Parlamento per la
approvazione in sede di bilancio. Quindi le garanzie crescono
invece di diminuire.

Non credo adunque che sia il caso di allarmarsi per questi,
iri apparenza, ma in apparenza soltanto, più ampi poteri che
si conferiscono al Governo. Se si reputa utile e necessario il
principio della divisione dei poteri, si deve volere altresì che
esso sia realizzato effettivamente e non resti una vana parola,
una platonica affermazione.

Il disegno di legge in realtà intende, di fronte allo stato
di cose ormai consolidato, non di diminuire, ma di aumentare i
compiti e l’autorità del Parlamento.

E vengo brevemente ad illustrare alcuni punti fondamen¬
tali del disegno di legge, anche per rispondere alle benevoli
osservazioni fatte dagli oratori che mi hanno preceduto, i quali
molto ringrazio per il contributo dato allo studio dell’impor-
tante argomento.

11 disegno di legge, come bene ha rilevato il relatore, se¬
natore Berio, consta di due parti: una parte contiene la disci¬
plina del diritto di ordinanza, l’altra la disciplina dei decreti

- 186 -

legge, cioè delle facoltà propriamente legislative deferite al
Governo. Come bene ha osservate il relatore, questo disegno di
legge è un tutto organico: si è voluto agire sulle cause e sugli
affetti del fenomeno. Si è agito sulle cause, diminuendo le ra¬
gioni di ricorrere ai decreti-legge, cioè facendo rientrare nella
competenza propria del Governo tutto quelle materie che tra¬
dizionalmente gli appartenevano e che gli sono state sottratte
per necessità contingenti, in parte indipendenti anche dalla
volontà del Parlamento. Molte facoltà infatti sono passate
dal campo regolamentare a quello legislativo per un fatto
connesso con la guerra: la delegazione di poteri legislativi avve¬
nuta con la legge 23 maggio 1915, che, facilitando al Governo
l’emanazione di norme con effetto di legge, lo portò ad am¬
pliare inconsapevolmente il campo legislativo, a danno del
campo regolamentare. Basta infatti che una sola volta una
materia sia regolata per legge, perchè essa diventi materia
legislativa. Ma ampliare il campo legislativo, ha significato
moltiplicare la necessità dei decreti-legge, dopo cessata la ge¬
nerale delegazione.

È tempo di mettere ordine in questa materia; è tempo di
restituire al potere esecutivo le materie che rientrano nella sua
competenza specifica e che sono appunto quelle enumerate ne¬
gli articoli 1 e 2 del disegno di legge.

Sono stati sollevati dubbi su questo punto; ma la rispo¬
sta è stata poi data in modo esauriente dai senatori Schanzer
e Berio e io potrei limitarmi a rinviare a quanto essi hanno
detto così bene e con tanta chiarezza. Sarò quindi brevissimo.
Si sono chiesti schiarimenti intorno ai così detti regolamenti
indipendenti, sopratutto dal senatore Gallini; si è domandai»
che cosa sono e che si intende per norme con cui il Governo
disciplina le facoltà che gli sono conferite dalla legge. Rispondo
subito che non si tratta che del riconoscimento di una facoltà
.insita nel concetto stesso del potere esecutivo.

Ogni legge riconosce al Governo una certa quantità di

— 187 —

poteri, nel campo dei quali esso può agire discrezionalmente
nell’interesse della cosa pubblica; nessun dubbio che, nella
sfera delle sue facoltà, il Governo possa disciplinare la sua a-
zione, autolimitarla ; questo è il caso dei così detti regolamenti
indipendenti.

Si tratta dunque di un principio generale, che vale per
l’amministrazione pubblica, come vale per l’amministrazione
privata: chiunque ha una facoltà la può autodisciplinare.

Siamo dunque in un campo che non concerne affatto i
rapporti tra il potere esecutivo ed il potere legislativo; siamo
invece nel campo proprio del potere esecutivo. Se, pertanto,
si è ritenuto opportuno di riconoscere in modo espresso la fa¬
coltà del Governo di fare regolamenti nel proprio campo, ciò
è avvenuto unicamente per una ragione sistematica e di com¬
pletezza legislativa, non perchè ve ne fosse, a stretto rigore,
bisogno.

Diverso è il caso dei regolamenti di organizzazione sui
quali però la discussione è stata ampia e credo esauriente.

Il senatore Berio ha detto benissimo: i regolamenti di
organizzazione riguardano i rapporti interni della stessa am¬
ministrazione; quindi, ogni qualvolta si tratta di rapporti tra
amministrazione e cittadini, siamo fuori del campo dei regola¬
menti di organizzazione.

Questo criterio è sufficiente a risolvere tutti i quesiti pro¬
posti.

Prendiamo, ad esempio, il problema dell’ordinamento del¬
l’esercito. Questo problema ha un aspetto formale ed un a-
spetto sostanziale. Dal punto di vista formale si può benissimo
sostenere, come è stato sostenuto dal senatore Berio, che 1 eser¬
cito non è un’amministrazione dello Stato, ma una delle isti¬
tuzioni fondamentali dello Stato; il suo ordinamento perciò non
concerne l’organizzazione amministrativa in senso proprio. Vi
sono poi le ragioni sostanziali: un lato essenziale dell’ordina-
mento dell’esercito è il reclutamento, e il reclutamento è senza
dubbio materia di legge, perchè concerne le misure e le forme

- 188 —

del contributo personale che ogni cittadino atto alle armi deve
dare allo Stato per l’organizzazione delle sue forze armate. Vi
è poi la forza bilanciata, altro elemento decisivo, che, riflet¬
tendosi sulla spesa, diviene materia di legge. E poiché ogni or¬
dinamento dell’esercito poggia necessariamente sul reclutamento
e sulla forza bilanciata, basterebbero questi due limiti per ricon¬
durre la materia delPordinamento militare nel campo legislativo.

Non ho pertanto difficoltà a dichiarare che tutto l’ordi¬
namento dell’esercito è, nel concetto del Governo, materia di
legge e non di regolamento di organizzazione. A questo pro¬
posito anzi sono autorizzato a dichiarare che il progetto di
nuovo ordinamento dell’esercito è ormai pressoché ultimato e
sarà presto presentato al Parlamento.

Quanto alla pubblica istruzione, il senatore Schanzer ha
fatto l’obbiezione e ha dato anche la risposta. L’ordinamento
della pubblica istruzione rientra per sé nella facoltà regola¬
mentare, ed è giusto che cosi sia perchè oggi siamo arrivati
a tal punto, mi diceva il collega Fedele, che non possono
mutare i metodi di classificazione degli studenti senza fare una
legge, non si può trasformare lo scrutinio bimestrale in trime¬
strale, o viceversa, se non per legge. Orbene, questa è una esa¬
gerazione. Se invece consideriamo, non più. i rapporti di or¬
ganizzazione interna dell’amministrazione della pubblica istru¬
zione, ma i rapporti coi cittadini, l’obbligo dell’istruzione ele¬
mentare, per esempio, siamo evidentemente fuori del campo
regolamentare, perchè è in questione la libertà personale dei
cittadini. Con lo stesso criterio vanno risolute le altre que¬
stioni che sono state sollevate in questa discussione.

Il senatore Gailini si preoccupa delle cooperative, ma si
tratta evidentemente di enti di diritto privato, che non hanno
nulla da vedere con la organizzazione interna dell’amministra¬
zione. Delle cooperative si occupa il codice di commercio; basta
questo per escludere che possano essere disciplinate per re¬
golamento.

Quanto alle Casse di risparmio e agli Istituti di emissione.

- 189 —

tutto ciò che è pura organizzazione interna può essere oggetto
di regolamento, quello invece che riguarda rapporti fra gli
istituti e 1 terzi, e sopratutto la facoltà di emissione, è, senza
dubbio, materia dì legge.

Resta la questione dei contratti dello Stato la quale ha
minacciato per un momento di diventare una grossa questione,
mentre si tratta di cosa di scarsa importanza pratica, perchè
tutto si riduce aU’abrogazione dell'articolo 21 della legge di
contabilità generale dolio Stato, per cui la vendita di beni im¬
mobili si deve fare per legge; questo è un reliquafeo di vecchio
concezioni economiche, specialmente della importanza sover¬
chi ante, che si dava in altri tempi alla proprietà immobiliare,
ni confronto della mobiliare; e per cui si ammetteva che tutti
i contratti concernenti beni mobili si potè stero approvare con
atto dei potere esecutivo, ma si richiedeva ohe quelli sugli
immobili fossero approvati per leggo. In verità nella struttura
economica moderna la proprietà mobiliare ha importanza mag¬
giore deila immobiliare, e quindi è oggi ben strano che lo Stato
si possa vincolare per centinaia di milioni, per miliardi, quando
si tratta di beni mobili, ma non possa fare contratti per poche
migliaia di lire quando si tratta di immobili.

Non vi ?ono più limiti dunque alla f.;colta di contrattare
del Governo P Ve ne sono e parecchi ; prima di tutto II limite
della spesa, che deve essere iscritta in bilancio g approvata per
legge: vi sono le interferenze eoi diritti privati, che non pos¬
sono essere toccati se non per legge. Ilo sentito pad.ir? della
possibilità di affidare a privati un monopolio, ma il monopolio
implica una facoltà di tassazione e lo Stato non può dare a un
privato facoltà di Esigere imposte senza una legge.

Vi è poi un'ultima osservaziono a proposito dei con¬
tratti, quando essi hanno importanza politica fondamentale.
Sarà perciò solo opportuna la presentazione al Parlamento i?er
l'approvazione ; ed è appunto in base a questa opportunità po¬
litica che molti contratti i quali, anche secondo il diritto vi-

- 190 —

gente, si sarebbero potuti fare anche senza una legge, sono
stati sottoposti al Parlamento-

Mi rimane da dire qualche cosa sopra la disciplina dei
decreti legge in senso stretto, cioè sopra la facoltà elio viene
conferita al Governo, in determinati casi, di assumersi i po¬
teri del Parlamento e di fare leggi anche in senso formale,
norme cioè capaci di derogare a leggi del Parlamento.

Sarò breve perchè il problema è stato ampiamente di¬
scusso dal Senato, anche in sede di esame del progetto Scia-
loia. Noterò anzitutto il carattere eccezionale dello facoltà
concesse al Governo. Il Governo non può omettere decreti
aventi forza di legge, se non in casi straordinari, quando vi
sia assoluta necessità ed urgenza. Sopra la necessità e Tur-
genza non si ammette altro controllo che quello politico del
Parlamento,

In secondo luogo il decreto legge, cioè la legge in senso
formale emanata dal governo, ha un valore solamente tem¬
poraneo. E qui devo completamente associarmi alle osserva-
sioni dello no re voi e senatore Sehanzer che, da autorevole cul¬
tore di diritto costituzionale convè, ha dato una definizione
per me esatta anche in linea dottrinale, dei decreti legge, nel
sistema del presente disegno. Si tratta di leggi temporanee o
provvisorie. Credo anch'io clic sia questa Tunica costruzione
possibile dei decreti legge: considerarli, come altri vorrebbe,
leggi sottoposte a condizione risolutiva, e quindi annullabili ex
fune significherebbe andare incontro a tali difficoltà pratiche,
da far preferire Fattuale stato di cose.

Un’altra caratteristica del disegno di legge, e su questo
plinto io credo vi sia un reale progresso sui tentativi anteriori,
è quella di avere stabilito una procedura parlamentare auto¬
matica e rapidissima per Tesarne dei disegni di legge di con¬
versione. È un punto questo molto Importante, su cui mi per¬
metto di richiamare Taftenzione del Senato: ci siamo sforzati di
creare un sistema tale, per cui il Parlamento fosse Immedia¬
tamente investito delFèsame del disegno di legge di conver-

' -

— 191 —

sione, e il disegno di legge facesse la sua strada automati¬
camente. Una volta emanato, esso deve essere presentato ab
Parlamento entro tre giorni dalla sua apertura; una volta
presentato, esso passa dalla Camera al Senato e viceversa, senza
bisogno di presentazione; non decade per la chiusura della
sessione; insomma su di esso il Parlamento deve pronunciarsi
necessariamente ed in tempo breve. Non solo, ma è organiz¬
zato tutto un sistema di pubblicità che è pure una particolarità
del disegno di legge. Per esso il magistrato è messo in grado
di conoscere tutto il corso della procedura parlamentare e
Pesilo dell’esame del Parlamento. Il decreto infatti deve essere
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale ; la presentazione al Par¬
lamento deve essere annunziata nella Gazzetta Ufficiali. 3 ; la
reiezione è pure annunziata sulla Gazzetta Ufficiale; dimo¬
doché il magistrato conosce tutte le fasi della vita del decreto-
legge, e quindi è messo nella condizione di constatare se esiste
qualcuna delle circostanze per cui ha luogo la decadenza. Le
garanzie mi sembrano molto serie ed organizzate tecnicamente
in modo pratico.

Sono possibili obbiezioni, ed è naturale, in una materia
Cosi grave. Mi sforzerò di rispondervi. L stata criticata l’effi¬
cacia dei decreti-legge medio tempore , cioè fra il momento
della loro pubblicazione e quello della reiezione oppure del
termine. Non era possibile fare in modo diverso: se si ammette
la necessità di ricorrere qualche volta, sia pure eccezionalmente,
ai decreti-legge, bisogna ammettere anche la loro validità
provvisoria, la loro efficacia nel periodo intermedio, altri¬
menti andiamo incontro a difficoltà pratiche difficilmente
risolubili.

Vi sono del resto i correttivi che si trovano nello stesso
disegno di legge. Per me il piu importante è sempre la cer¬
tezza e la rapidità dell’esame del decreto da parte del Parla¬
mento. Se il disegno di legge di conversione incontra tali
opposizioni nell’opinione pubblica e nel Parlamento, da far
ritenere che il decreto ripugni alla coscienza giuridica del

Paese, esso avrà una vita brevissima, perché una volta presen¬
tato ad una delle due Cartiere sarà rapidamente preso in esame
e fatto decadere.

lo trovo poi molto giusta Posscrvaziouf! dell-onorevole
senatore Gali ini. Quando alla coscienza del Parlamento ri¬
pugna un decreto in modo da doversene perfino cancellare gli
effetti già prodotti, basterà dichiararlo esplicitamente con
una apposita norma di legge.

Yi è poi il lato politico del problema, clic rimane sempre
decisivo.

Se il governo fa un decreto legge che incontra la ripro¬
vazione del Parlamento e della pubblica opinione, fino al
punto da ritenersi necessario di cancellarne gii effetti pro¬
dottisi medio tempore, si darà luogo a una crisi politica, la
cui soluzione darà anche la soluzione del problema legislativo.

Un'altra difficoltà è stata sollevata a proposito delle
condanne penali. Anche in questo io non posso e ho assordarmi
alle giustissime osservazioni del relatore. Non sarà molto pro¬
babile che si facciano decreti che creino nuovi reati, ma il ea*o
può darsi. Se un decreto-legge di questo genere non ò conva¬
lidato e decade, si applicherà l'articolo 2 del codice penalo.
Facciamo l’ipotesi di condanna, penale emessa in base ad un
decreto- legge, che cesai di aver vigore per negata ratifica o
per scadenza del termine, È chiaro che siamo nel caso di una
legge abrogata, in luogo della quale riprende vigore la legge
vecchia.

Abbiamo dunque un mutamento di legislazione e perciò*
se la legge nuova è piu favorevole, si applicherà la leggo nuova
con effetto retroattivo.

L onorevole senatore Perla ha mosso qualche critica ai
termine biennale., che gli sembra troppo breve. Egli è dunque,
in certo senso* piu realista del più governativo del Go¬
verno. A noi il termine biennale sembra sufficiente, lì vero
che, il fatto che i! Parlamento non si è occupato del decreto
in questo periodo di tempo, potrebbe far presumere la sua

— 193 —

.acquiescenza. Ma in una materia di questo genere non è bene
procedere per presunzioni. D'altro canto uno stimolo al solle¬
cito esame del decreto è opportuno tanto per il Governo quanto
per il Parlamento. È bene che il provvisorio non si pro¬
lunghi troppo. Se poi in qualche naso eccezionale dovesse av¬
venire che il termine biennale scorresse senza la ratifica del
Parlamento, io credo che non sarà gran male che il decreto
cessi di aver vigore. Ciò significherdbbe che esso non interessa
più nessuno*

Ma si tratta di casi estremi, di casi, per cosi dire, acca¬
demici, che nella realtà pratica si verificheranno ben di rado.
Comunque, il termine dei due anni sarà molto utile e fan zio -
nera da stimolante per risolvere questioni che altrimenti rimar¬
rebbero troppo temilo in sospeso.

L'onorevole senatore Perla tra i danni di questa facoltà dì
legiferare per decreto legge pone quello delia improvvisa¬
zione, Ed è vero; giacche questo difetto dipende appunto dalla
mancanza di nna discussione; ma noi, onorevoli senatori, con
questo disegno di legge restringiamo talmente il campo della
legislazione per decreto che V inconveniente diverrà limitato.
Tutta la materia poi die rientrerà nel diritto di ordinanza, su¬
birà un esame preventivo da parte del Consiglio di Stato, ga¬
ranzia amplissima di serietà, di giustizia e di maturità di
esame.

Onorevoli senatori, concludo. Questo disegno di legge in
realtà limita i poteri del governo e tale limitazione, die sa¬
rebbe stata pericolosa in altri tempi, diventa oggi possibile,
per il rinnovamento che subisce tutta la nostra ìegi si azione.
Più adeguata ai tempi e alle necessità dello Stato è la 1 ?gisla-
zione, meno sarà necessario modificarla. LI passo che facciamo
verso una nuova normalità di Governo è decisivo. Quando
avremo informato al nuovo spirito die anima Ì1 governo ed
il regime fascista tutto IOrdinamento giuridico, potremo star
rigidamente nella legalità.

La necessità di uscire dalia legge, che in certi momenti

13

— 194 —

si impone, finisce per indebolire la fibra legale del paese. Il
che è sempre un pericolo ed un danno. Il governo fascista
invece, il quale vuol ripristinare in ogni campo l’ordine e la
disciplina, desidera che il senso della legalità sia rafforzato,
ma perchè ciò avvenga è necessario che alla vecchia legalità si
sostituisca la nuova legalità, la legalità fascista. Così, dopo
aver messo ordine nella vita del Paese e nell’amministrazione
dello Stato, metteremo ordine anche nella legislazione (Ap¬
plausi, congratulazioni ).

LEGGE SULLE ATTRIBUZIONI E PRE¬
ROGATIVE DEL CAPO DEL GOVER¬
NO, PRIMO MINISTRO SEGRETARIO
DI STATO,

BELA ZIGANE SUL DISEGNO DI LEGGE (*)

Il presente disegno dì leggo, così come quello sulla fa¬
coltà del potere esecutivo di emanare norme giuridiche, appro¬
vato dalla Camera neiFultimo periodo dei lavori parlamentari,
ha certo carattere e portata costituzionale; ma, come quello,
intende più che a rinnovare profondamente, a consacrare e
consolidare consuetudini già introdotte nella pratica costitu¬
zionale italiana, che hanno preso forma precisa e definitiva
sopra tutto nell MI timo triennio; Ed in verità, fin dai primi
anni dellapplicazione dello Statuto, la figura del primo mi¬
nistro 0 presidente del Consiglio dei ministri, come si usò
chiamarlo, ebbe un importante rilievo. Eu, questa, una conse¬
guenza necessaria dell introduzione del regime parlamentare
che rapidamente si sovrappose, superando la lettera e lo spirito
dello Statuto* al regime semplicemente costituzionale consa¬
crato nella legge fondamentale del Eegno sardo*

(*) Presentata dal Presidente del Consiglio del Ministri (Musso¬
lini) di concerto col Ministrò della Giustizia e degli Affari di Culto
(Hocco), Seduta del 18 novembre 1925*

- 196 -

Nella vecchia monarchia piemontese* capo dei ministri
era lo stesso Sovrano, che 11 nominava, li revocava, e li diri¬
geva sin gol arm ente. In questo regimo un Collegio o Consiglio
dei ministri non esisteva: l’unità del Governo si riassumeva
nella persona del Re* Ma — Introdotto il regime parlamentare
e con questo il Governo di gabinetto — si prese a ravvisare
nel Ministero una unità giuridica e sorse la figura del mini¬
stro presidente del Consiglio, che questa unità personificava.

Tuttavia,.per parecchi anni, nessuna norma giuridica ri¬
conobbe la figura del presidente del Consiglio e ne disciplinò
b funzioni. Solo eoi Regio decreto 2T marzo 1867, ri, 36 U),
sulla competenza del Consiglio dei ministri, furono precisato
le attribuzioni del presidente con norme, che stabilivano la
sua posizione preminente nel seno del Gabinetto, Ma 0 prov¬
vedimento ebbe breve vita.; che con successivo decreto del
28 aprile dello stosso anno fu revocato, e la determinazione
dei rapporti fra i ministri e il presidente del Consiglio fu
rinviata ad un regolamento interno dei Consiglio dei ministri,
da approvarsi dal Consiglio stesso. Bisogna giungere al 1876,
nel quale armo, con Regio decreto del 25 agosto, n. 3289,
mentre si stabilivano gli oggetti da sottoporsi alla delibera¬
zione del Consiglio dei ministri, si riproducevano quasi inte¬
gralmente le norme con tenute nel decreto del 27 marzo 1867;
e questo norme passarono, nella loro linee generali, nel succes¬
sivo Regio decreto 14 novembre 1901, n, 460, tuttora vigente.

In questo provvedimento, per quanto di carattere pili
regolamentare ed amministrativo, che costituzionale, la figura
del ministro presidente assume un certo rilievo. Il precidente
del Consiglio è — secondo il decreto del 1901 — il capo del
Ministero; egli ha la rappresentanza dei Gabinetto, mantiene
l'unità delT indirizzo politico e amministrativo di tutti i Mi¬
nisteri, cura 1 adempimento degli Impegni presi dal Governo
nel discorso della Corona e nelle manifestazioni fatte nel
Parlamento e nel Paese; presenta al Parlamento Ì disegni di
legge che riguardano Pammi lustrazione generale dello Stato

— 197 —

Oirfcicolo 6); ha facoltà di richiedere ai ministri notizie sul-
l J osedizione delle deliberazioni del Consiglio dei ministri (arti¬
colo 7), ha diritto di essere informato preventivamente dal
ministro degli esteri di tutte lo note e comunicazioni che im¬
pegnino la politica estera dei Governo (articolo 9) e da ciascun
ministro di tutti i decreti, che intende portare alla firma Reale,
con facoltà di sospenderne ìi corso e deferirne Pesame al Con¬
siglio dei ministri (articolo 8), Nella sua qualità di Capo del
Gabinetto, il presidente controfirma i decreti di nomina dei mi¬
nistri segretari dì Stato (articolo 10); convoca le adunanze del
Consiglio dei ministri, ne dirige le discussioni e conserva il
registro delle deliberazioni (articolo 3); controfirma* insieme ai
ministri competenti, ì decreti per i quali sia stata necessaria
una deliberazione ded Consìglio (articolo 10).

Malgrado V innegabile valore di queste disposizioni, la
porno ne del ministro presidente non è stata, nella pratica co-
Rtifuzi oliale italiana., sempre identica. Preminente e decisiva
in taluni perìodi e con taluni uomini (basti ricordare la revoca
del ministro delle finanze Seismit Roda decretata nel 18 9 D su
proposta de) presidente del Consiglio Crispi), divenne in¬
certa e scialba in altri periodi e con altri uomini. Ma una
decadenza grave dell* Istituto fu segnata, negli anni antecedenti
all'avvento del Governo fascista, dall 1 introduzione della rap¬
presentanza proporzionale. In questo periodo di disordino costi¬
tuzionale, il concetto del Governo di Gabinetto, rappresentante
di un partito, unità organica c elidale sotto un unico capo,
venne meno. Divenuta la Camera una somma di minoranze,
anche il Gabinetto diventò una coalizione dì minoranze* in cui
ciascun partito aveva la sua rappresentanza. In questa coa¬
lizione di forze eterogenee, ogni unità d 1 indirizzo e di azione
venne meno; non era possibile attuare allo stesso tempo con¬
cezioni diverse ed opposte dello Stato. Nei contrasti continui
che contrassegnavano la vita di quegli effimeri Ministeri, ogni
ministro prese la via che le sue ìdse e gli ordini che riceveva*
fuori del Gabinetto, dal suo partito, gli indicavano. Di qui

- 198 —

la paralisi delibazione di Governo propriamente dotta, la fine
dell’unità del gabinetto e dell'autorità direttiva del presidente,
J1 sopravvenire del redime fascista ha profondamente
mutato la situatone del Ministero e del suo capo. L’unità del
Gabinetto e Fautori tà preminente del presidente vennero re¬
staurate, secondo le norme dei decreti del 1867, del 1873 e
del 1301 e secondo la tradizione costituzionale italiana, inter¬
rotta nel 1919. Ma con un significato alquanto diverso, con
linee più decise e con maggiore energia. Da un canto Infatti
l’essere il Governo espressione di un solo partito, predoni mante
per forze e per volontà, dette al Ministero unità d’indirizzo, e
quindi forza nella decisione c nell à zio ne. Dalli litro Tessere
il presidente del Consìglio anche il capo del partito dominante,
diede a lui una autorità indiscussa e tal ’ da fame II vero capo
del Governo, E l’uso comune come tale prese a designarlo,
In tale condizione dì cose Tunità del Gabinétto è stata ri-
costituita, ma non più precisamente nel senso, in cui l'aveva
Intesa la pratica costituzionale anteriore al 1919, ma in senso
ina organico e più prati o. Ed in verità il Governo di Gabinetto
era stato inteso piuttosto nel senso di una totale solidarietà
tra i vari ministri, in modo che ciascuno fosso responsabile di
tutti gli atti degli altri, che nel senso di una vera unità di
Indirizzo e di azione politica. In tal modo l’uniformità del Ga¬
pinetto era divenuta per esso piuttosto causa di debolezza che
di forza; essa serviva a moltiplicare I punti vulnerabili e
quindi le ragioni o i pretesti di attacco, e a rendere perciò più
agitata e più breve la vita dei Ministeri.

Nella pratica dell’ultimo triennio invece, l'unità del Ga¬
binetto è stata intesa nel suo senso più vero come unità di indi¬
rizzo e di azione. Questa unità fu mantenuta rigidamente dal
presidente del Consiglio, Capo del Governo, [n tal modo il
concetto della solidarietà venne superato ed assorbito. Quando
l’indirizzo politico è unico, cioè quando Fazione è omogenea,
non vi è luogo alla solidarietà, che presuppone Teberogeneita
dell’azione. Fuori dell’unità resta ciò che si attiene piuttosto id

- 199 —

campo tecnico clic a quello politico, nel confini del quale può
esplicarsi l'opera individuale e separata dei vari ministri. A nelle
a questo campo la pratica antica estendeva la responsabilità
solidale del Gabinetto. La pratica recente b ha giustamente
esclusa.

La posizione costituzionale del ministro presidente è uscita
dunque rinvigorita e resa più precisa da questa evoluzione. 11
primo ministro è il vero Capo dei Governo, che da unita alla
sua composizione ed alla sua azione: unita d indirizzo politico,
non solidarietà nei dettagli tecnici dell 3 azione.

11 disegno di legge* die sottoponiamo al vostro esame,
mira a definire con chiarezza questa posizione.

I rapporti del Governo di fronte alla, Corona restano
quali sono definiti dallo Statuto. Il Ile, die riassume in sè
l’unità dello Stato ed è capo c partecipe dei tre poteri, è anche
il Capo Supremo del potere esecutivo (articolo 5 dello Statuto).
Ma* per la irrosponsabilità costituzionale, die accompagna tutti
i suoi atti, per cui ogni suo decreto deve essere contro-
firmato da un ministro responsabile (Statuto, articolo 76),
egli esercita questo potere per mezzo dei suoi ministri. I mi-
Bistri essendo costituiti ìli un Gabinetto, che opera unitaria'
mente sotto la direzione di un capo, il primo ministro, o mi¬
nistro presidente* il Gabinetto, o Governo, è effettivamente lo
strumento, per mezzo di cui il Re esercita il potere esecutivo.
Giustamente si parla, nell’uso corrente* di «Governo del He ».
Ed esattamente l%rfeieolo 1 del disegno di legge dichiara,
illustrando con assoluta fedeltà lo Statuto, che il Re esercita
il potere esecutivo per mezzo del suo Governo; che il Governo
del Re è costituito dal primo ministro e dai ministri, e che
il primo ministro è Capo dei Governo. I ministri restano, come
il primo ministro, ministri del Re, e sono* come il primo
ministro responsabili verso di lui; questo dichiara appunto 1 ar¬
ticolo 2 dei disegno di legge. Ma, agendo sotto la direzione de)
primo ministro essi sono altresì responsabi Li verso di questo*
come lo stesso articolo 2 stabilisce. Identificato, come si deve,

— 200 —

il Ministero col Governo, è giustificato l’uso ormai invalso*
e che il disegno di legge consacra, dei termino « Capo del
Governo » per designare il primo ministro*

I rapporti tra primo Diinistro e ministri restano egual¬
mente ciucili stabiliti dalla tradizione e dal decreto del 1901*
seppure sono precisati con qualche maggiore energia. Il primo
ministro è il capo dei ministri, non più soltanto prlmu-s iìiter
parm» Egli dirìge raziono di tutto il Gabinetto e, per quel
che riguarda V indirizzo generale politico del Governo* c il
tramite tra i ministri e il Re. I rapporti diretti tra i ministri
e il Re, Capo supremo del potere esecutivo* esistono* ma con¬
cernono la sfera particolare d’azione di ciascun ministro; ciò
che concerne l’indirizzo generale del Governo è materia riser¬
vata al primo ministro, ed egli ne risponde direttamente e
personalmente verso il Re,

In questa configurazione giuridica, Porgano che riduce
ad unità, razione dei ministri è il primo ministro, non il Con¬
siglio dei ministri . H Consìglio è organo consultivo della
Corona; organo il cui parere è obbligatorio nei casi determinati
dalla legge e dai regolamenti, e, sotto questo aspetto, utilis¬
simo* perchè una discussione preliminare approfondita, in un
ristretto collegio, su tutti i più gravi affari delio Stato, e
indispensabile, ma il Consiglio del ministri è per la sua
stessa natura, disadatto ad esercitare sui ministri quell’azione
continuativa ed energica, che è necessaria per dare unità
all'opera loro* Questa azione, dice l’articolo ,3 del disegno di
legge, formulando in modo sintetico un concetto già esistente
nel decreto del 1901, è esercitata dal Capo del Governo*

Quanto ai rapporti tra Cape del Governo, che è quanto
Idire* tra Governo e Parlamento, essi sono di carattere essenziale
meni® politico e sfuggono ad una definizione legislativa* Il di¬
segno di legge non la tenta neppure e si limita a dettare neh
particolo d qualche norma per rafforzare la posizione del
Gabinetto e difenderlo contro Pabuso delle discussioni mera¬
mente politiche e i tranelli delle questioni procedurali* La di-

sposiziono, per etti il Governo può opporsi a che un oggetto
ma posto all’ordine del giorno delle due Camere, mentre non
impedisce che LI Parlamento, quando lo svolgimento naturalo
dei suoi lavori ve lo conduca, discuta l'opera del Ministero,
rende meno fa ili c frequenti le discussioni polpi die ini prò v vi-
saie c tumultuarie, ripetentisi a getto continuo con stucchevole
monotonia. La disposizione poi, contenuta nello stesso arti¬
colo 6, concernente le proposte di legge rigettate o modificato
da una delle due Camere, risponde ad una duplice necessità:
quella di ovviare agli in con venienti della consuetudine invalsa
da un quarto di secolo, di far le legislature di una sola seséono,
per cui un disegno di legge respinto da una della due Camere
non può oramai essere ri presentato che nella legislatura se¬
guente; e quella di non ripetere inutilmente discussioni già
fatte una volta. Di qui la norma per cui il Governo può ri¬
preseli tare un progetto di leggo rigettato da una delle due Ca¬
mere, quando siano trascorsi tre mesi, senza bisogno perciò
di chiudere la sessione: e l’altra norma per cui un progetto
già discusso, e ripresentato o ritrasmesso dall'altra Camera non
viene ridiscusso per intiero una seconda volta, ma solo nei
punti eventualmente emendati. Questa piccola riforma proce¬
durale ha importanza notevole, perchè libera le due assemblea
da molto inutile lavoro; e, rendendo più agevoli gii emenda¬
menti, aumenta la loro reciproca libertà di esame e di critica.

, Le altre disposizioni del disegno di logge non hanno
bisogno di illustrazioni. Si tratta dì confermare al primo
ministro funzioni clic già esercita (articolo a), di dargli nella
nella gerarchia delle alto cariche dello Stato la posizione
preminente che gli spetta (articolo 7), di tutelare efficace¬
mente la sua vita, la sua libertà, la sua integrità e il suo
decoro contro gli attentati e le offese, correggendo opportu¬
namente la legislazione penalo vigente, che accomuna in una
imperfetta tutela tutti i pubblici ufficiali, dal più alto al più
umile, dal primo ministro alla guardia campestre, senza diffe¬
renze c senza distinzioni (articolo 9),

— 2Q2 -

Con questo disegno di legge la figura del Capo del Go¬
verno italiano prende contorni precisi e, di fronte a tutti i
tipi di primi ministri conosciuti in altri paesi, autonoma cd
originale.

Il Capo del Governo italiano non è infatti il ministro di
uno Stato semplicemente costituzionale, corno la. repubblica
degli Stati Uniti d'America o Fantino Impero germanico. In
questi regimi* il Capo dello Stato è anche Capo dei Governo,
perchè esercita personalmente il potere esecutivo, e i suoi mi¬
nistri sono semplici esecutori della sua volontà, suoi collii tara¬
tori diretti. Si errerebbe perciò gravemente parlando ili c Can¬
cellierato ». Il cancelliere germanico non era che il ministro
unico di un Capo di Stato governante direttamente; i suoi
poteri erario in fatto, estesissimi, ma in diritto nulli, perchè
tutti appartenevano all' Imperatore.

Ma il Capo del Governo italiano non è neppure con asso¬
luta precisione il presidente del Consiglio di uno Stato pura-
mente parlamentare, come FInghilterra o la Francia, o la
Repubblica imperiale tedesca. In questi Stati il Capo del Co-
verno è soltanto il mandatario della maggioranza parlamen¬
tare, che zio ove una investitura formalo dal Capo dello Stato.
Il nostro primo ministro è il Capo riconosciuto di ingenti forze
politiche, economiche, morali esistenti nel Paese e rappresen¬
tate nel Parlamento, la valutatone della cui importanza è
rimessa alia decisione del Sovrano,

A questa concezione Schiettamente italiana, frutto dallo
sviluppo autonomo della vita e del diritto pubblico d 7 Italia,
-siamo sicuri che darete il vostro suffragio.

Attribuzioni e Prerogative
del Capo del Governo.

DISCORSO AL SENATO (*)

Onorevoli senatori, non farò un discorso, perche Tonerevole
senatore Gabba, relatore delTUfficio centrale, ha veramente
in modo perspicuo, risposto alle obiezioni mosse a questo di¬
segno dì legge.

Ma qualche cosa bisognerà forse dire. 11 disegno di legge
è importante; esso ha valore costituzionale. Ma ciò non signi¬
fica affatto che innovi profondamente sulla costituzione; il
Governo a cui ho Tenore di appartenere, ha sempre proceduto
con alto senso di responsabilità, prudentemente e per gradì sulla
via delle riformo costituzionali. Credo che mai Governo, uscito
da un rivolgimento profondo, come quello dell ottobre 1922,
fila stato così circospetto nella revisiono delle leggi fonda-
mentali. Quello che e ? è di nuovo in questo disegno di legge non
solo si ricollega direttamente con gli ordinamenti vigenti, ma
in xSOstanza, non fa che dare carattere legislativo a consuetu¬
dini costituzionali, ohe hanno fatto la loro prova, specie negli
ultimi tre armi.

11 Governo di gabinetto, nella sua assenza, presuppone
una forte direzione ed un solo capo. infatti 1 Inghilterra che

{*) Discorso pronunziato al Sonato dal Regno nella seduta del
19 dicembre 1925.

- ‘204 —

è il paese classico del parlamentarismo, e in cui il Governo
di gabinetto ha trovato la più genuina espressione, dà, al suo
primo ministro, non soltanto la direzione di tutta la politica
del Governo, ma anche una assoluta preponderanza nel Mi¬
nistero. Secondo la pratica cotituzionale inglese, il tramite
fra la Corona e il Ministero è il primo ministro; non vi sono,
si può dire, rapporti diretti tra la Corona e i singoli ministri.
Il regime strettamente parlamentare inglese ha realizzato l’unità
del gabinetto mediante non la semplice preminenza, ma il pre¬
dominio assoluto del primo ministro. Nel presente disegno di
legge non si giunge a questo estremo, perchè non si sopprime
il rapporto trai singoli ministri e il capo dello Stato, ma lo si
limita al campo tecnico, cioè alPazione specifica dei ministri,
come capi di una determinata branca della amministrazione
delio Stato. In tal modo sono riservati in modo esclusivo
al primo ministro i rapporti col capo dello Stato, per ciò che
concerne V indirizzo generale della politica governativa, il che
è nella natura delle cose, perchè non è concepibile una pluralità
di direzione nell’indirizzo generale della politica dello Stato.
Qualche cosa di analogo, del resto, accadeva nei tempi mi¬
gliori aella nostra pratica parlamentare, prima che il costume
politico fosse degenerato sopratutto per effetto della pro¬
porzionale. Ed è appunto per evitare la possibilità anche
lontana di un ritorno a tali sistemi, che abbiamo consacrato
in articoli di legge una disciplina giuridica del Governo di
gabinetto, che la consuetudine degli ultimi tre anni aveva in
gran parte creato. Il Governo direttorio, il Governo che si
ripartisce proporzionalmente fra i partiti, il Governo affare
privato dei partiti, è finito; questo è il significato del dise¬
gno di legge.

MUSSOLINI, presidente del Consiglio. Non solo in Italia
è finito, ma dappertutto. Si veda la Francia e l’Inghilterra.

EOCCO, ministro della giustizia e degli affari di culto.
L deve esser finito. Il Governo non può essere contemporanea-

— 205 —

mente r espressione di più pensieri politici tra loro antitetici,
deve essere i'espressione di un unico pensiero politico, di una
sola concezione dello Stato: altrimenti si lia la paralisi, come
si è avuta negli anni antecedenti all'avvento del fasciamo,
(Appiatti) .

È un vecchio adagio: « il consiglio è dei piu e l’azione di
uno »; uno dunque deve essere il capo che dirige il Governo e
lia in mano la somma delle cose, cioè V indirizzo generale
politico dello Stato. Il Consiglio dei ministri può e deve es¬
sere utilissimo ausiliario e consigliere del capo del Governo,
ma non più elio un ausiliario, non già effettivo direttore della
vita polìtica del paese. Altrimenti si ha un Governo colle¬
giale o di direttorio che nella storia antica e recente ha fatto
sempre pessima prova.

Le disposizioni, adunque, che tendono a rinvigorire i
poteri del primo ministro, e a conferirgli la direzione effet¬
tiva del ministero, rientrano anche nel concetto del governo
parlamentare* Ma in questo disegno di legge è effetti vani onta
qualche cosa di più ed io lo riconosco. Ma si deve riconoscere
altresì che è mutata la situazione e il modo di agire delle
forze politiche, non solo, onorevoli senatori, in Italia* ma in
tutto il mondo; perchè sono mutate le condizioni sociali e po¬
litiche di tutti i paesi civili* Non bisogna dimenticare che
il governo parlamentare è sorto quando il suffragio era ri¬
stretto e il potere era in mano praticamente ad alcune mino¬
ranze dei ceti borghesi*

Allora era possibile concepire che queste éliles, le quali
avevano la loro rappresentanza nella Camera elettiva, gover¬
nassero il paese a mezzo di loro mandatari, i ministri, die ri¬
cevevano dal Re una pura investitura formale, ma costituivano
effettivamente il Comitato esecutivo della maggioranza. Le cose
sono invece mutate profondamente il giorno in cui le masse
sono entrate nella vita dello Stato. Finché la rappresentanza
politica spetto a gruppi ristretti dì cittadini, riconosciuti per

— 206 —

tal modo come organi di tutta la nazione, la dipendenza com¬
pieta del Governo dalla Camera elettiva non presentò gravi in-
convenienti. La vita sociale era ancora molto semplice, i
contrasti di interessi fra le classi scarsi, le masse prive di
coscienza politica ed assenti; le ètites borghesi che votavano e
governavano costituivano, in sostanza, le sole forze efficienti del
paese. Ha, complicatasi la vita sociale, differenziatisi sem¬
pre più i ceti e le classi, entrate le masse nella vita dello
Stato, moltiplicatesi quindi le forze politiche efficienti, si
credette di provvedere alla nuova situazione con V estensione
del suffragio, lasciando intatto il sistema parlamentare. Ma
gì errò gravemente, perche le Camere elette a suffragio uni¬
versale, rappresentanza puramente numerica degli elettori, non
furono, nè potevano essere l'espressione esatta delle forze
politiche esistenti nel paese, dei loro valore reciproco e del
loro equilibrio. Furono una rappresentanza puramente quanti¬
tativa, del paese, e quindi una falsa rappresentanza. Di tale
stato di cose abbiamo avuto più volte in Italia la prova.
L avemmo, e clamorosa, quando, alla vigilia della guerra,
trecento deputati si pronunciavano, con un atto di omaggio
airou. Gioiitti, per la neutralità, mentre 51 popolo italiano, se
non nella sua pura maggioranza numerica, che non ha mai
fatto la storia, ma nelle sue forze essenziali, morali, poli¬
tiche ed economiche, si pronunciava per la guerra. E l'abbi amo
avuta di nuovo all’avvento del fascismo, ohe lo forze efficienti
del paese condussero al Governo, malgrado Fertilità palese
della, maggioranza della Camera elettiva.

'Questa è la realtà, dì fronte alla quale si deve concludere
che un governo veramente forte, cioè che abbia aderenza so¬
stanziale nel paese, non può essere espressione di quella sola,
parziale e incompiuta rappresentanza delle forze effettive della
nazione che è la Camera elettiva. Bisogna invece tener conto di
altre espressioni e manifestazioni dellequilibrìo delle forre
sociali esistenti. Della Camera alta, anzitutto, che rappre-

— 207 —

senta oggi e che meglio ancora rappresenterà in avvenire Ceon
le riforme che prepariamo) altre forze vive importantissime
della vita del paese. Vi sono poi le forze non rappresentate, nò
alia Camera nè al Senato, o rappresentate in modo inadeguato e
imperfetto, perchè il loro valore qualitativo non corrisponde
al numero dei voti di cui dispongono. Ora la valutazione della
situazione del paese, che è così complessa, così diversa da
quella che appare dal puro computo numerico dei voti, e che
la Camera elettiva non rappresenta più, non può essere fatta
che dal Capo dello Stato, posto, per la sua stessa situazione, al
disopra di tutte le forze contrastanti, e perciò, più di ogni
altro, in grado di valutarle,

L'Italia ha la grande ventura di esser guidata da una
dinastia gloriosa, che ha una millenaria esperienza di governo
e nel suo spirilo l’arte di governarci popoli è diventata un
istinto e una seconda natura. Questo istinto, che non ha mai
fallito, è mia forza, in cut bisognava aver fiducia. Non è
affatto vero, conio diceva io no re volo senatore Mosca, che il
Re non ha libera scelta; ha libera scelta perchè la valutazione
che egli fa delle forze esistenti nel paese è insindacabile gin-
ridicam ente.

Dunque questo disegno di legge non consacra il governo
parlamentare nel senso stretto e tradizionale della x>arola, il
governo cioè in cui la sovranità ala tutta quanta concentrata
nella Camera elettiva, ma neanche il governo costituzionale
puro, in cui il potere esecutivo sia tutto nello mani dei capo
dello Stato, che l'esercita direttamente, con L’aiuto dì ministri
da lui lìberamente scelti, salvo il controllo della Camera; e
m eno ohe mai un governo assoluto, in cui il Sovrano concentra
in se tutti i poteri e li esercita senza controlli di sorta.

Io non sono amico delle definizioni e credo pericolosissimo
darne in questa materia. Non definirò per tante* il regime che
uscirà dalla nuova legislazione fascista, È un tipo di Governo
creato dal nostro spirito, dalle nostre esigenze, dalla nostra

_■ wm mi

i

— ‘208 —

pratica. Altri paesi V imiteranno forse, perchè la decadenza
del regime parlamentare, come puro dominio della Camera
elettiva, è un fononi ero generale in Europa.

A nei basta constatare che questo tipo rii Governo risponde
ai nostri bisogni, alle nostre abitudini e elio ha fatto ottima
prova. Io confido che quando sarà consacrato dalla legge con¬
tinuerà a dare ottimi frutti, non per la fortuna degli uomini
e del partito che ì’ hanno creato, ma por la grandezza e Tav-
venirti d’Italia. (Àppiami).

III.

LA RIFORMA DEI CODICI.

— 211 —

RELAZIONE AL DISEGNO DI LEGGE DELEGA AL
GOVERNO DEL RE DELLA FACOLTÀ DI EMEN¬
DARE IL CODICE PENALE, IL CODICE DI PROCE¬
DURA PENALE, LE LEGGI SULL’ ORDINAMENTO
GIUDIZIARIO E DI APPORTARE NUOVE MODIFI¬
CAZIONI E AGGIUNTE AL CODICE CIVILE ». (*)

Con legge 3§ dicembre 1923, 11 . 3814, il Parlamento con^
cedeva al Governo la facoltà di pubblicare un nuovo Codice
civile, un nuovo Codice di commercio, un nuovo Codice di
procedura eivile e un nuovo Codice per ìa marina mercantilo.
Già durante la discussione del relativo disegno dì legge, da
piu parti si levarono voci per chiedere che, in occasione della
vasta riforma, che si stava per decidere, fossero sottoposti a
revisione anche il Codice penale e quello di procedura penale.
E in verità la richiesta appariva ragionevole, perchè Peperà
di rifacimento della nostra legislazione codificata non poteva
riuscire che incompleta, quando ne fossero rimasti esclusi il
Codice penale e quello di procedura penale. Vero è che per
Tuno e per PaJtro non valeva la ragione di somma urgenza
che aveva determinato, sia pure solo occasionalmente, il Go¬
verno a preparare la riforma degli altri quattro Codici, do-

(*) Presentata alla Cam ara dei Deputati nella seduta del 80~ gen¬
naio 1925.

— 212 -

mandando perciò ni Parlamento i necessari poteri; durgcnm
cioè di estendere itilo nuovo provinole tutta la Legislazione
italiana, affinate alla unificazione politica seguisse al più
presto runificazione legislativa» Già infatti il Codice pe¬
nale e il Codice di procedura penale erano stati estesi
alle provlncie annesse, mentre lo stesso non sì era fatto
per gli altri Codici, che non ai potevano applicare nell ' nuove
provinole senza sostanziali modificazioni. Tuttavia, se questo
motivo di urgenza non aveva ragion d’essere per i due Codici
penale o di rito penale, altri non meno gravi potevano addursi.
Il Codice penale del 1889, che fu certamente opera degna delle
grandi tradizioni della nostra scuola di diritto criminale, è,
ormai, dopo trenta cinque anni dilla sua pubblicazione, sotto
più di un aspetto invecchiato, LI che non è da meraviglia re,
chi consideri il profondo mutamento che negli ultimi sejfcte
lustri si è verificato nella vita economica, .sociale e politica
dell’Italia. Trentaoinque anni, in un periodo storico di cosi
rapida evoluzione, ne valgono certamente molti di più di
un periodo più statico e più tranquillo. Quante al Codice dì
procedura .penale, che ha solo 12 armi di vita, hi .sua revisione
è richiesta per altre ma non meno impellenti ragioni. Quel
Codice, pregevole sotto molti aspetti e sopratutto dal punto
di vista scientifico e sistematico, si è rivelate nella sua pratica
applicazione, troppo complicato, troppo dottrinalmente astratto,
si da rendere il processo penale piu Intricato, più lungo, più
farraginoso ancora che sotto l'antica legge di rito penale.

Poiché dunque il Governo del Re, per delegazione avutane
dal Parlamento, sta procedendo ad una profonda revisione
di quattro dei nostri Codici, sembra logico che la revisione,
per riuscire veramente organica e rispondente in tutto alle
esigenze attuali della vita italiana, si estenda anche agli altri
due Codici e comprenda tutta intera doperà della codificazione.
Come, dopo realizzata dunità politica, a pochi unni di distanza
nel 1865, si compieva dunifìcazione legislativa, cosi sembra

— 213 —

giusto che, dopo alcuni anni dalla conclusione felice della
grande guerra, t’opera della codificazione venga riveduta e
rinnovata.

Ponendo mano atta revisione di tutti e sei 1 Codici vigenti,
v. naturale che non siano trascurate le leggi sulPordi nani ente
giudiziario, materia tormentata anche troppo, in q iresti ultimi
anni, e perciò appunto più meritevole di una organica e defini¬
tiva sistemazione, in cui possano trovare compimento ed at¬
tuazione ìe riforme processuali portato dal nuovo Codice di
procedura civile c dal nuovo Codice di procedura penale.

In questa occa lune è sembrato opportuno al Governo del
Ke proporre alcuni rito celli anche alla legge 3 0 dicembre 1923,
n* 3S14. Come ora da prevedere, l’opera di revisione dei Codice
civile si è manifestata molto complessa e molto ardua. Si è
visto anzitutto che, per ovvie esigenze di coordinamento, Le
modificazioni che si arrecano a taluni istituti del diritto
civile debbono trovare il loro completamento nella revisione di
altri istituti, che con quelli sono connessi. DI qui Sopportimità
di ampliare alquanto i poteri già delegati al (rovorno con la
legge del 1923, per rendere possibile in modo più completo
ed organico, la revisione che già in quella legge era autorizzata,
calvi restando, si intende, i principi fondamentali degli isti¬
tuti. La stessa vastità o difficoltà dell’opera di riforma, ohe
certamente non potrà compiersi In un periodo di tempo troppo
breve, può rendere opportuna la pubblicarono del Codice
civile in più tempi, vale a dire anche a libri e titoli separali,
salva si comprende, la rifusione, alla fine dell’opera, delle
parti già pubblicate in un Codice unico.

Lo Commissioni parlamentari inoltro og + gi non possono
funzionare, perchè sono venuti meno, sia per mancata rieie-
Kaone, sia per altre cause, parecchi dei loro componenti. Sembra
opportuno dunque dettare norme che valgano ad assicurare la
loro attività, e dichiarare altresì esplicitamente che le Com¬
missioni, tanto quella eletta dalla Camera, quanto quella eletta

— 214 —

dal Senato, deliberano collegialmente insieme riunite, dimo¬
doché Tesarne riesca unico e non duplice e sia evitata la possi¬
bilità di divergenze e di dissensi.

Da quanto si è detto fin qui appare evidente che gli scopi
per cui il Governo si è indotto a chiedere al Parlamento la
facoltà di rivedere il Codice penale, il Codice di procedura
penale e le leggi sull’ordinamento giudiziario, sono preci¬
samente gli stessi che ispirarono la richiesta di analoga dele¬
gazione per gli altri quattro Codici. Nessun intento politico,
ma il desiderio di dare all’Italia una legislazione codificata
degna delle nuove condizioni e delle nuove necessità della vita
italiana. Uguali intenti e ugual procedura. Anche questa volta
il Governo vuole che il Parlamento discuta ampiamente i punti
fondamentali della riforma, ed esprima i suoi voti, a cui
nell’adempimento del suo mandato, il Governo darà piena
soddisfazione. Non altrimenti del resto si è sempre proceduto
in materia di riforma dei Codici. Che se altre volte, ad esem¬
pio quando si pubblicò il vigente Codice di commercio, il
vigente Codice penale e il vigente Codice di procedura penale,
vennero presentati al Parlamento concreti progetti dei Codici
da pubblicare, sta in fatto che la discussione avvenne sempre
sui punti fondamentali della riforma, e che le facoltà defe¬
rite al Governo per la pubblicazione dei testi definitivi fu¬
rono sempre cosi larghe, da consentire modificazioni pro¬
fonde e sostanziali nei progetti presentati all’esame delle due
Camere. Una discussione ed una approvazione articolo per
articolo di leggi così vaste e complesse, come i Codici, non
sarebbe infatti possibile davanti al Parlamento, il quale deve
pertanto limitarsi di necessità ad approvare le linee fonda-
mentali della riforma, delegando al Governo la facoltà di
procedere alla sua concreta attuazione. Così, in sostanza, ha
consentito il Parlamento che sia fatto per il Codice civile, per
il Codice di procedura civile, per il Codice di commercio e per
il Codice della marina mercantile. Così, allo scopo di rendere
completa ed organica la grande opera, il Governo vi propone

215 —

^ehe sia fatto per il Codice penale, per il Codice di procedura
penale e per le leggi sull’ordinamento giudiziario.

È dunque doveroso che anche questa volta il Governo in¬
dichi quali sono i capisaldi della riforma che esso si propone
di compiere, il che sarà fatto brevemente, ma colla necessaria
compiutezza.

Codice Penale.

La più che trentennale esperienza del Codice penale,
che fu il frutto di una elaborazione legislativa, anche essa,
a sua volta, trentennale, non ha, per lungo tempo, rivelato
la sostanziale necessità di una completa riforma delle sue
disposizioni.

Il primo tentativo di revisione, assai limitato nei suoi
intenti, fu il progetto ministeriale « sulla interpretazione au¬
tentica di alcuni articoli del Codice penale » presentato dal
Guardasigilli Scialoja alla Camera dei deputati il 19 marzo
1910. Soltanto successivamente, con Regio decreto 14 set¬
tembre 1919, n. 1743, venne istituita dal ministro Mortara
una Commissione « per lo studio di alcuni problemi di legi¬
slazione penale » con V incarico (articolo 1 del decreto) « di
proporre le riforme necessarie al sistema della legislazione pe¬
nale, per conseguire, in armonia ai principi e ai metodi ra¬
zionali della difesa della società contro il delitto in genere, un
più efficace e sicuro presidio contro la delinquenza abituale »■'.
Tale Commissione, fin dal mese di gennaio del 1921, ha con
lodevole alacrità presentato al ministro della giustizia un
« progetto preliminare di Codice penale italiano » contenente
un primo libro relativo ai delitti in generale, accompagnato
^da una diffusa relazione illustrativa, stesa dal suo presidente
-onorevole Enrico Ferri e approvata dalla Commissione. Progetto

— 216 —

e relazione furono eolici tornente stampati nel testo italiano e
tradotti in tre lingue, e poi diffusi in Italia e oltre confini
Su di essi, per sagace iniziativa del guardasigilli Ovlglio, fu¬
rono chiamate ad esprìmere solennemente i loro giudizi le
facoltà giuridiche e le Corti di appello del Regno.

In Questi ed in altri studi, che si sono compiuti per pri¬
vata iniziativa, è ormai raccolto un materiale* che va senza
indugio utilizzato. E in verità la necessità e per taluni aspetti
1 urgenza, di sottoporre ad una sistematica ed accurata re¬
visione taluni e più importanti isti uti del nostro Codice
penale, non può essere e non è più oggi da alcuno revocata,
in dubbio. L’aumé&to non indifferente della criminalità ne¬
gli ultimi anni, particolarmente nel periodo post-belli co, do¬
vuto a causo varie economiche e morali, sociali e politiche,
generali e particolari, cause difficili a scrutarvi nella loro
complessi vita, ma che tutte si riconducono ai profondi rivol¬
gimenti prodottivi nella psicologia e nella morale degli indi¬
vidui e delle collettività, e nelle condizioni della vita econo¬
mica e sociale in conseguenza della grande guerra, impongono
la necessità di apprestare nelle mani dello Stato più adeguati
mezzi legislativi di lotta contro il delitto. Gravi sono infatti
i difetti e le lacune della nostra legislazione penale, che
l’esperienza specialmente degli ultimi anni Ita messo in luce,
in ispecie la rivelatasi insufficienza nella lotta contro il delitto
dei mezzi puramente repressivi e penali, costituenti fin qui il
principale, se non l'unico, armamentario difensivo dello Stato,
e Pasciuta inidoneità delle pene a combattere particolarmente
i gravi e preoccupanti fenomeni della delinquenza abituale,
della delinquenza minorile., della delinquenza degli infermi
di mente pericolosi. Difetti elio impongono la necessità di
predisporre nel Codice penale, accanto allo ordinarie e tradi¬
zionali misure di repressione, nuovi e più oculati mezzi di re¬
pressione, nuovi e più oculati mezzi di prevenzione della cri¬
minalità. Al difetti intrinseci della legge penalo si debbono

— 217 —

aggiungere gli inconvenienti, ette da oltre un trentennio si
lamentano nella sua applicazione, specialmente per la man¬
cata ri Torma penitenziaria e carceraria, che doveva far seguito
alla riforma del sistema penale voluta dal Codice del 1889
e per l'omessa realizzazione pratica degli istituti accessori,
complementari e surroga tori della pena dal Codice stesso
predisposti.

Sulla via della riforme delle leggi penali 1 ! Italia è stata,
del resto, già proceduta dalla più parte degli Stati stranieri.
Dovunque, in Europa e fuori, ferve infatti oggi il lavoro di
revisiona dalla legislazione penale. In Germania, in Austria,
iu Svizzera, fra il 1909 e 1921, numerosi progetti di riforma
dei codici penali furono preparati. Citiamo il progetto sviz¬
zero del 1909, il progetto austriaco del 1909, i progetti germa¬
nici del 1909, del 1913, del 1919, del 1921. Cosi pure si vengono
attualmente elaborando nuovi codici penali in Romania, in
Ce co-Slovacchia, in Polonia, nel Perù, in Argentina e anche
nella Cina. In altri Stati la riforma dei codici penali è già
un fatto compiuto. La Russia dei So vi et in si è data il 1° giu¬
gno 1922 un nuovo e caratteristico codice penale. E in genere
posteriormente al nostro codice penalo, vecchio ormai di
35 anni, nuovi codici penali furono promulgati nella Bulgaria,
(1896), nella Norvegia (1902) nel Canada (1892) in Egitto
(1904) nel Giappone (1907). Tuttociò senza parlare delle nu¬
merose leggi penali speciali che in Francia, in Inghilterra, in
Germania, in Austria, e in altri Stati di Europa hanno, con
parziali, ma talora sostanziali riforme, profondamente mo¬
dificato il contenuto dei codici ivi vigenti.

Ài fini della riforma della nostra legislazione penale,
non occorrono tuttavia radicali rivolgimenti nè profonde tra¬
sformazioni. Sembrano invece sufficienti semplici ritocchi e
prudenti emendamenti, rivolti assai più che al fine di soppri¬
mere o radicalmente modificare norme esistenti, a quello dì
integrare e di completare le norme attuali. Per tal guisa ri-

— 21S —

maria immutato il sistema e inalterate la fi so nomi a generale
del codice e resteranno intatti i principi o i caratteri fon¬
damentali degli istituti penali,

A) Occorrerà anzitutto, sottoporre ad ima revisiona at¬
tente e sagace il vigente sistema delle pene, dei mroja’i e
dei completamenti penali, nonché degli effetti penali delle
condanne. E ciò al fine precipuo di rinvigorire la scaduta
efficacia e la sminuite forza assicuratrice, iatimidatricc, sa*
tisf altri ce della pena, ora accentuandone, ove occorra, Il ri¬
gore e la gravità; ora introducendo, in aggiunta, ovvero in
sostituzione delle attuali sanzioni penali, nuove, piu efficaci
e più praticamente realizzabili specie di pene; ora infine,
facendo un diverso e più largo uso delle peno esistenti, come
ad esempio delle pene pecuniarie. Taluna delle attuali sanzioni
penali si è rivelata del tutto inefficace : cosi le brevi pene
carcerarie; cosi la riprensione giudiziale. Qualche altra si è
dimostrata praticamente inattuabile o c andata in desuetudine:
così la malleveria di buona condotte, l’arresto in casa, la
deténzione in case di lavoro e di custodia, la prestazione di
opere di pubblica utilità, il lavoro penale alla porto.

Un’altra riforma urge poi apportare al sistema penale,
che già si va elaborando in altri Stati, e su cui fu pure
presentato al Senato un disegno di legge; Quella consistente
nel porre in armonia colla presento svalutazione della moneta
la misura e la graduazione delle pene pe cianuri e, e in genere
di adeguare allo presenti condizioni della vite economica le
disposizioni del codice penale, die hanno appunto contenuto
economico e carattere patrimoniale.

B } Anche V applicatone giudiziale della pena reclama
un miglior regolamento legislativo. Si trutta di studiare Top-
por tunità di conferire al giudice penale, rielltepplicazione della
pena, poteri discrezionali più larghi di quelli che gli sena
oggidì consentiti; in ispecie dandogli più ampia facoltà di
scelta fra pene alternativamente comminate dalla legge, più
ampia facoltà di aumento e di diminuzione della pena entro

— 219 —

i massimi e i minimi legali* E ciò non già sulla base di una,
cero brina equità, ma invece sul fonda manto di una libeia ed
ampia indagine dèi giudice intorno ai moventi a delinquere,
al carattere, alla personalità, ai precedenti giudiziari e penali,
alla vita anteatta del reo (1 n dividuali zza zionc giudiziaria della
pena). A tal proposito converrà esaminare la convenienza di
consentirei al giudice in certi casi un piu largo uso deila
condanna condizionale, e di estendere b efficacia scusante delle
co sid e tte a tten u an ti ge neri che.

C) Nè devasi trascurare, in una riforma, che voglia
essere organica, il problema della esecuzione avirninisifutiva
dulie 'pene, mediante opportuni ritocchi al vigente sistema pe¬
nitenziario e carcerario. Si deve riconoscere che i nostri sta¬
bilimenti penitenziari hanno realizzato progressi notevolissimi,

0 che il personale ad essi addetto, con scarsezza di mezzi, fra
difficoltà di Ogni genere, ottiene risultati maravigliasi spe¬
cialmente dal punto di vista del miglio rame rito morale e del
riadattamento sociale dei rei* Tuttavia molto rimane ancora a
fare, pur dovendosi ammettere che si tratta qui, non tanto di
radicali riforme legislative, quanto di somministrazione dei
mezzi finanziari occorrenti, giacche non giova dissimularselo*
riforma penitenziaria vuol dire sopratutto larghe disponibi¬
lità di mezzi economici* Tuttavia converrà, anche in sede di
riforma del Codice penale esaminare so, in qual modo ed entro
quali lìmiti possa attuarsi nella nostra legislazione il tanto
discusso principio della « individualizzazione della pena », in¬
tesa qui nel senso di individualizzazione non già Legislativa
o giudiziaria, ma invece amministrativa deLle sanzioni penali,
per rendere queste più adatte a raggiungere le ardue finalità
deLla prevenzione speciale di fronte al reo e delia difesa contro
il pericolo della recidiva e della abitualità criminosa. Con¬
verrà' pertanto, sopratutto nella fase della esecuzione penale,
accortamente indirizzare le pene al duplice scopo di riabilitare
da un lato moralmente c riadattare socialmente i delinquenti
occasionali e correggibili, e dalTaltro di eliminare, per quanto

— 220 —

è possibile, dalla vita sociale i delinquenti abituali ed incor¬
reggibili. Tuttociù senza togliere tuttavia alla pena I caratteri'
di afflittmtà, di esemplarità e di certezza che le sono propri,
senza venir meno al fine particolare delia intimidazione indi¬
viduale dei rei e al fine generalo della coazione t> della inti¬
midazione collettiva dei cittadini, senza frustrare infine la
funzione satisfattoria. che la pena esercita nei riguardi delle
vittime dei reati e del pubblico in generale.

La ferma intesa organica fra Turmninis trazione- della
giustizia penale e Tamministrazione penitenziaria, fra la giu¬
risdizione penale e la esecuzione amministrativa delle pene
(a cui prelude il passaggio del servizio amministrativo delle
carceri dal Ministero dell" interno a quell) delti giustizia) è un
altro dei punti importanti di una riforma della legislazione
penale. Occorre finalmente consentire ài giudice di seguire il
corso della esecuzione delle condanne da lui prozi lineiate, c
delle pene da lui inflitte, di conoscere gli effetti pratici, che
la applicatone delie pene produce nell'animo dei condannati,
conferendogli, pur durante Teseeazione della condanna, ampi
poteri di vigilanza, di controllo, di decisione. Un più ampio
e razionale uso della liberazione condizionale, può essere un
opportuno correttivo alle pene di lunga durata, di cui deve però
rimaner ferma 1 utile funzione eliminatrice nei casi in cui sia
necessario.

L'indomani della pena deve essere altresì oggetto di
cure assidue da parte del legislatore penale: V istituto del
« Consigli di Patronato » di cui si vagheggia V introduzione
Beila nostra legislazione, potrà essere a tale proposito oppor¬
tunamente considerato.

P) È pur necessario, nella revisione del Codice penale
portar l'attenzione sulle sanzioni e le conseguenze giurìdiche
civili dei ' reut i (zi arci mento del danno, restituzione, riparazione
pecunia ria, spese processuali, eoe.) al duplice fine di meglio
assicurare la funzione riparatrice del danno derivante dai
reati, e di garantire, nel miglior modo, Tesecuzione e la rea-

— 221 -

lizzazione forzata delle sanzioni stesse, particolarmente nel
caso di insolvibilità dei colpevoli. A tale proposito converrà
anche studiare se una migliore e più produttiva organizzazione
del lavoro carcerario, nel quale campo molto si è fatto ma piu
ancora potrà farsi, qualora non manchino i mezzi necessari,
possa assicurare anche da parte dei rei insolvibili, Fadempi-
mento dei loro obblighi di riparazione verso le persone lese
dal delitto.

E) Ma ciò che sopratutto si rende indispensabile, nella
revisione del nostro diritto penale, è F integrazione dei mezzi
repressivi di lotta contro la criminalità, ossia delle sanzioni e
delle conseguenze giuridiche penali e civili, dei reati, me¬
diante nuovi e opportuni mezzi di prevenzione della delin¬
quenza. A tal fine occorre nello stesso Codice penale, far
largo posto alle cosidette misure di sicurezza. Fra tali misure
ricordiamo il ricovero dei minori e dei sordomuti in istituti
di educazione ed istruzione, il ricovero degli infermi di mente
pericolosi nei manicomi comuni o giudiziari, gli asili speciali
per ubriachi abituali, alcoolizzati e intossicati; gli stabilimenti
e le colonie di relegazione per delinquenti abituali o altri¬
menti incorreggibili; le case di lavoro e di assistenza per oziosi,
vagabondi e mendicanti abituali; la liberta sorvegliata, con¬
cessa a titolo di esperimento ai delinquenti dimessi da istituti
di sicurezza criminale o a coloro che potrebbero esservi rin¬
chiusi; Fammonizione di pubblica sicurezza e la vigilanza
speciale della pubblica sicurezza.

Tali misure di sicurezza, nelle più moderne e recenti le¬
gislazioni, vanno assumendo, come mezzi di difesa sociale contro
il delitto, una estensione e una importanza non minore di
quella propria delle sanzioni penali. Occorre tuttavia, in pan
tempo, conservare a tali misure di sicurezza gli scopi, la na¬
tura e i caratteri, che già posseggono nel sistema del vigente
codice, non identificandole e confondendole con le pene, e
tanto meno sostituendole alle pene stesse, in guisa da escludere

— 222 —

le sanzioni penali e da prenderne il posto, come taluni va¬
gheggiano.

Gli scopi di tali misure sono infatti distinti dai fini propri
delle sanzioni penali. Sono scopi, di regola, socialmente eli¬
minativi e secondo i casi, anche curativi e terapeutici, ovvero
educativi e correttivi. La loro natura è quella di misure ammi¬
nistrative, distinte dalle sanzioni giuridiche in genere e tanto
più dalle sanzioni penali, ma distinte altresì dagli ordinari
provvedimenti di polizia, e tanto più dagli altri mezzi ammi¬
nistrativi di prevenzione della criminalità diretti a combattere
le cause generali della delinquenza. Tali misure hanno di mira
individualmente il delinquente. La pena, la quale opera più
efficacemente nel momento della minaccia, ha invece di mira
tutta la collettività dei cittadini, negli animi dei quali vuol
creare e crea una controspinta psicologica, atta ad evitare
la maggior parte delle infrazioni alle leggi penali.

I caratteri infine di queste misure di sicurezza sono affatto
particolari. Consistono esse nell’essere misure di indole, non
già, come le pene, psicologicamente, ma solo materialmente e
fisiologicamente coattive. Consistono nella possibilità di es¬
sere applicate non solo alle persone moralmente imputabili,
come i delinquenti recidivi, i delinquenti abituali ed incor¬
reggibili, i delinquenti professionali e di mestiere, i delin¬
quenti minorenni, i delinquenti infermi di mente, i delinquenti
alcoolizzati o intossicati cronici (cocainomani, morfinòmani,
ecc.). Consistono nella possibilità di essere pronunciate, bensì
dopo la commissione di fatti delittuosi, ma considerati questi
come sintomi della pericolosità sociale dei loro autori. Consi¬
stono nella possibilità di essere adottate, non già come le
pene a termini fissi, ma invece a tempo indeterminato, fino a
conseguimento cioè degli scopi di custodia, di cura, di educa¬
zione, di istruzione, per cui sono emanate.

Da tali caratteri delle misure di sicurezza deriva che
esse, pur non essendo vere e proprie pene, sono tuttavia pra¬
ticamente e concettualmente collegate al sistema delle pene

— 223 —

come misure accessorie o conseguenziali, ovvero surrogatorie,
o alternative delle pene. In tal modo si comprende che esse
possano essere fatte rientrare nella competenza degli stessi
giudici penali, anziché delle ordinarie autorità amministrative
o di pubblica sicurezza, anche se esse siano e si considerino
esplicazione, non già della funzione giurisdizionale, ma piut¬
tosto di una funzione amministrativa di polizia del giudice
stesso. Nulla vieta infatti che, per ragioni evidenti di con¬
nessione di materia e di economia di funzioni e di procedimento,
la legge penale affidi al giudice penale siffatte attribuzioni
amministrative di polizia. Mediante una più compiuta e più
organica disciplina di tali misure di sicurezza, il Codice pe¬
nale, oltrepassando i confini tradizionali dei mezzi di repres¬
sione, e abbracciando in sé anche nuovi mezzi di prevenzione
criminale, allarga e insieme rinsalda e fortifica la difesa so¬
ciale dello Stato contro la delinquenza.

F) In coerenza a tale ardua finalità, converrà sottoporre
ad una accurata revisione non soltanto i titoli secondo e terzo
del libro primo del Codice penale, ma anche il titolo quarto
dello stesso libro relativo alle « cause che escludono o diminui¬
scono la imputabilità ». Non già al fine di apportare modifi 6 -
cazione alcuna al principio della imputabilità, assiso da se¬
coli sulla base incrollabile della capacità psichica individuale
di intendere e di volere, e della coscienza e volontarietà degli
atti umani, ma per emendare, in conformità dei nuovi dettati
della scienza e della esperienza, le norme relative alle circo¬
stanze, che hanno virtù di limitare ed escludere Y imputabilità
psichica o morale e la responsabilità giuridica penale, che ne
consegue (minore età, infermità di mente, ubbriachezza, sor¬
domutismo, ecc.).

In primo luogo viene qui il problema gravissimo dei
delinquenti minorenni.

Già prima della guerra la delinquenza minorile aveva
assunto forme e proporzioni paurose, che destavano le piu
vive preoccupazioni. La guerra, allontanando, col servizio

— 224 —

militare, dalla famiglia e dalla scuola le persone preposte alla
educazione e alT istruzione del fanciulli* e piu tardi le gravi
condizioni economiche e sociali del dopo guerra, hanno reso
piu triste e allarmante il fenomeno della criminalità minorile.
Non si tratta più dì lievi reati contro la proprietà* ma di
forme gravi e violente di delinquenza patrimoniale, di audaci
furti, di borseggi, di rapine, di estorsioni e spesso di formo
atroci di criminalità di sangue, la cui nota caratteristica non
è Foccasionalità, ma labi tua! ita e la professionalità del de¬
litto, divenuto mestiere, spesso lucroso, talvolta anche regolar-
mente remunerato. Dinanzi a questo triste esercito di minori de¬
linquenti è l'avanguardia dei minori oziosi, vagabondi, men¬
dicanti, dei minori discoli, viziosi, traviati e ribelli alPmttorità
paterna, dei minori deficienti e alcooìizzati, che rappresentano
altrettanti candidati alla delinquenza minorile.

1 InutiLe indagare le cause, naturalmente molteplici, del
doloroso fenomeno. À parte il influsso temporaneo e occa¬
sionale della guerra, bisogna ricordare sopra tutto Furbaneaimo
e F Industrialismo, che caratterizzano la civiltà contempora¬
nea. Importa piuttosto osservare gli effetti, che consistono ora
nell'abbandono materiale deila infanzia, ora nell'abbandono
morale, nel maltrattamento, nell'ignobile sfruttamento eco¬
nomico. Questa malattia sociale, sempre più contagiosa, che
affligge Forganismo della società italiana, come del resto
quello delle altre nazioni, richiede il pronto ed energico in¬
tervento dello Stato. Le altre nazioni ci hanno preceduto da
Un pezzo su questa via. La riforma più vasta fu compiuta in
Inghilterra con la legge dei fanciulli (Children Aci) andata in
Vigore il 1° aprile 1909, che riguarda non solo la repressione;
ma anche la prevenzione della delinquenza minorile. À essa
fece seguito la riforma attuata in Ungheria nel 1908, inspirata
a moderni concetti di educazione o correzione preventiva
dei minori, senza parlavo delle disposizioni vigenti nei singoli
Stati tedeschi sul trattamento penale dei minori delinquenti, e
sui tribunali sociali doli infanzia, e nei vari cantoni svizzeri

sulla educazione dei minorenni e la repressione della crimi¬
nalità minorile. In x4m erica, specie negli Stati Uniti, si è
pure proceduto nella via delle riforme. Nel Colorado, ad esem¬
pio, esiste da molti anni un sistema preventivo e repressivo)
della delinquenza dei minorenni che dà ottimi frutti. L’Italia
ha avvertito da un pezzo il bisogno di riforme radicali, per
avviare a soluzione questo tragico problema sociale. Basta
ricordare il poderoso lavoro compiuto dalla Commissione Beale,
nominata dal ministro Orlando per lo studio dei provvedimenti
da adottare circa la delinquenza minorile, che concluse dopo
lunghi studi con un voluminoso progetto di codice dei mino¬
renni. La riforma, così come fu progettata, oltre ad essere
molto complessa, importa gravi oneri finanziari, ciò che co¬
stituì non lieve ostacolo alla sua attuazione. Da allora il pro¬
blema della delinquenza minorile ha continuato ad imporsi, con
crescente preoccupazione, alla attenzione degli studiosi del
Parlamento e del Governo. La Commissione per lo studio dei
problemi del dopo guerra ne fece oggetto di particolare esame,
elaborando concrete proposte che vennero illustrate da una
relazione dell’esimio magistrato Gabriele Faggella. Di re¬
cente la Commissipne Reale per la riforma del Codice penale,
nel suo progetto di riforma del libro primo del Codice, presentò
nuove proposte di disposizioni legislative intese a combattere
la delinquenza minorile, con misure aventi sopratutto carattere
educativo e correttivo. Il grave problema può dirsi dunque
maturo per la soluzione.

È evidente che i rimedi contro la piaga della criminalità
minorile sono vari e complessi. Alcuni, e certo i più impor¬
tanti dal punto di vista sociale, debbono mirare alla elimi¬
nazione delle cause sociali del fenomeno, e hanno quindi
carattere di provvedimenti preventivi o di profilassi sociale.
Siamo qui nel campo della legislazione sociale, nel quale si
incontrano ostacoli non lievi, sia per la difficoltà di accertare
le vere cause del triste fenomeno, sia per trovare i mezzi
atti ad eliminarle, onde questo è il campo in cui, seppure più

— 226 -

utile, piu arduo si presenta il provvedere. Altri rimedi hanno
anche essi carattere preventivo, ma di prevenzione individuale
immediata e diretta > da attuarsi con provvedimenti di polizia.
£ questo il campo delle leggi di polizia propriamente dette,,
nel quale si presenta sopratutto la necessità di migliorare le
insufficienti disposizioni della legge di pubblica sicurezza, per
quanto riguarda i minori oziosi vagabondi o diffamati o de¬
diti alla mendicità e al meretricio. Ma anche questo è un
campo, in cui è difficile escogitare mezzi nuovi, che abbiano
effettiva efficàcia, e valgano a supplire alle deficienze della
famiglia, della scuola, delle opere private di assistenza e di
patronato.

Piu facile adunque nella sua pratica attuazione, appare
pur sempre il problema del trattamento da farsi ai minorenni,
che abbiano commesso reati, problema la cui soluzione spetta
appunto alla legislazione penale propriamente detta. Qui si
presenta evidente la necessità di risparmiare ai minorenni,
fino ad una certa età, ben oltre il limite di nove anni fissato
dal Codice vigente e cioè fino ai 14 e forse ai 16 anni, Fonte,
il pericolo e F ingiustizia del carcere, clic per se è spasso
scuola di corrodono e di avviamento albi delinquenza. L’unico
mezzo di rimediare ai noti Inconvenienti del carcere sembra
quello di sostituire, per i giovanetti delinquenti alle pene
carcerarie e alle pene in. generale, misure preventive, che
servano in pari tempo alla educazione e correzione dei rei e
alla sicurezza della società. Occorrerà, a tal fine, ricoverare
i giovani delinquenti in istituti speciali ad essi esclusivamente
destinati, del tipo degli attuali riformatori. Già nell’attuale
ordinamento carcerario Fanurunistrazione compio sforzi note¬
voli per separare i minorenni dagli altri delinquenti. Ma la
riforma dovrà consistere sopratutto nel mutare il carattere
degli istituti di custodia destinati ai delinquenti minori dei
16 anni, che devono essere considerati come luoghi di riedu¬
cazione morale più che come luoghi di pena, agli effetti del
regime e delie conseguenze legali del ricovero. Converrà inol-

— 227 —

tre studiare P introduzione nelle nostre leggi di altri provve¬
dimenti per i minorenni, pure di carattere educativo, quale il
regime della cosidetta « libertà sorvegliata » che tanto favore
ha dovunque incontrato. Infine dovrà essere considerata la
convenienza di istituire in ogni principale circoscrizione giu¬
diziaria, un magistrato di minorenni, come giudice di cogni¬
zione e di esecuzione, con ampi poteri discrezionali, coadiuvato
|da funzionari specializzati, d’accordo con le società di assi¬
stenza, disciplinando all’uopo un procedimento speciale. Tutta
questa serie di particolari provvidenze implicherebbe l’eleva¬
zione fino a 14 anni, e forse fino a 16 della esenzione dalla
pena, scartando la indagine sul discernimento, pei delinquenti
minori di questa età, ma con la obbligatoria applicazione
dei provvedimenti educativi o correttivi, da parte del magi¬
strato dei minorenni, in luogo della pena. Solo pertanto i
maggiori degli anni 14 (o 16) e i minori dei 18, e i maggiori
dei 18 e minori dei 21, dovrebbero essere sottoposti alle pene
e al procedimento ordinario, con opportuni temperamenti*
tuttavia, nell’istruzione, nel giudizio e nella esecuzione.

Un secondo e non meno importante problema concerne il
trattamento degli infermi di mente pericolosi; totali e parziali,
i quali dopo assoluzioni talvolta scandalose, ovvero dopo l’espia¬
zione di pene restrittive della libertà brevi e ridotte, sono
ammessi alla libera circolazione nel consorzio civile, ognun
vede con quanto danno e pericolo per la sicurezza sociale.

Si tratta anzitutto di alienati di mente pericolosi, colpiti
da forme di malattie mentali che toccano la intelligenza e la
volontà (malattie dell’intelletto, malattie della volontà o abu¬
lie), come tali clinicamente apprezzabili. Con tale specie di
alienati non si debbono confondere quei delinquenti abituali,
in cui la tendenza al delitto non si accompagna che eccezio¬
nalmente a disturbi nella sfera dell’intelletto e della volontà,
ma consiste invece in una alterazione del senso morale o sociale,
di cui è difficile determinare se sia originaria o congenita,
ovvero acquisita, per l’influsso di cause ambientali, famigliar!

— 228 —

e sociali, e che vanno sotto il nome ora di pazzi morali, ora
di idioti morali, ora di degenerati, e più spesso sotto il nome
improprio, ma che ha fatto fortuna, di criminali nati o istin¬
tivi; ai quali convengono, non provvedimenti di cura o di
custodia, ma vere e proprie pene con carattere sopratutto
elimina ti vo.

Dai veri e propri alienati di mente occorre anche distin¬
guere gli individui affetti da squilibri psichici, i quali appar¬
tengono alla cosidetta zona neutra fra lo stato di mente sana
e lo stato di malattia mentale, cioè gli individui affetti da neu¬
ropatie, talora gravi come gli epilettici, gli isterici, gli istero-
epilettici, i nevrastenici, gli intossicati per alcool o per altre
sostanze venefiche (morfinomani e cocainomani) e infine gli
individui ignavi e repugnanti al lavoro, che una naturale e in¬
vincibile neghittosità in nessun modo curata e combattuta,
mena gradualmente verso stati pressoché psicopatici. Per tutti
costoro occorre studiare il trattamento più opportuno, che
potrebbe essere, accanto, o anche, in sostituzione delia pena,
un regime di cura, di custodia e di segregazione a tempo
indeterminato, avente carattere insieme curativo e di sicurezza,
che valga ad ottenere, quando è possibile, la guarigione o
per lo meno a rendere il delinquente socialmente innocuo per
Pavvenire.

Per gli alienati di mente propriamente detti converrà
promuoverne la segregazione e la cura a tempo indeterminato,
cura e segregazione, non già negli ordinari manicomi comuni,
ma nei manicomi giudiziari, di cui P Italia già possiede quattro
(Aversa, Montelupo Fiorentino, Reggio Emilia, Barcellona
Pozzo di Gotto) e che converrà accrescere, quando i nuovi
bisogni lo richiederanno.

G ) Sempre ai fini di riforma sopra accennati, è neces¬
sario altresì sottoporre ad accurata revisione il titolo ottavo del
libro primo del Codice penale relativo all’ istituto della recidiva.
L’attuale regolamentazione della recidiva produce invero scrii
inconvenienti e presenta rilevanti difetti. Principalmente è da

lamentarsi l’assoluta inidoneità degli aggravamenti di pena,
sanciti dal Codice in caso di recidiva, a combattere efficace-
mente la criminalità dei delinquenti abituali e di mestiere piu
e i jìù volte recidivi, che Tabi tedine inveterata del delitto
rende sordi al Fa do ne in tire Matrice della minaccia, delPap pil¬
e-azione e della esecuzione della pena.

Anche il fenomeno delia delinquenza abituale ha subito,
per causo varie negli ultimi tempi una singolare recrudescenza,
che rendo piu vivo e sentito il bisogno di apprestare allo
Stato nuove armi di difesa contro di essa. Determinare i ca¬
ratteri di questa classe di delinquenti non è agevole nè alla
scienza nè alla legislazione. Ciò nonostante, coloro che, per
ragione del loro ufficio o della loro professione, come i giu¬
dici penali, gli avvocati, i funzionari della polizìa e quelli
dell’amministrazione carceraria, hanno pratica del mondo cri¬
ni inule, riconoscono bene a prima vista questi tipi di delin¬
quenti, che non escono dalle carceri, se non per ritornarvi a
più o meno breve scadenza, in cui la tendenza al delitto e
come una vocazione, e l'abitudine del delitto una seconda na¬
tura. e ai quali la pena apparo quasi come un necessaria
rischio professionale della industria criminale.

Si tratta più spesso eli delinquenti contro la proprietà,
talvolta di delinquenti di sangue; autori ora di lievi, ora di
gravi delitti, che rappresentano come una criminalità cronica
o permanente, di cui i delinquenti propriamente abituali, cioè
divenuti tali per cause prevalentemente sociali, non sono che
uria sottospecie, come ne sono una sottospecie i delinquenti
professionali o di mestiere.

Bisogna dunque anzitutto fissare nella legge la. nozione
davvero non facile della delinquenza abituale, i cui presup¬
posti, per quanto è dato desumere dalle più recenti manife¬
stazioni legislative, debbono trarsi sopratutto da dati ob¬
biettivi, dai precedenti penali o giudiziari, cioè dai reati
prece dente mente commessi, risultino essi da. sentenze di con¬
danna o anche da sentenze di proscioglimento per In suf f i-

— 230 —

rienza di prove, aia insieme anche da dati soggettivi o psico¬
logici come il carattere, le tendenze, i precedenti, il conte¬
gno, i moventi psicologici, da cui sì rivela la pericolosità
del delinquente.

Dopo ciò bisogna avvisare ai provvedimenti più idonei
contro tale forma di delinquenza. Appare evidente la necessità
dell 1 in terna mento di tali delinquenti a perpetuità o per lun¬
ghissimo tempo in stabilimenti o colonie organizzate nel Re¬
gno o anche nei possedimenti d'oltre mare, per cui essi siano
messi nella impossibilità materiale di nuocere e siano obbli¬
gati a profìcuo lavoro. Sì potrà solo discutere sulle modalità di
un tale provvedimento, se deliba cioè considerarsi come pena
o come misura di sicurezza e in quest'ultimo caso se debba
sostituirsi alla pena o seguirla come misura stnTOgaioria o
accessoria. Cosi potrà discuterai circa i limiti massimi e mi¬
nimi di questo internamento, sulla autorità a cui debba r-on-
ferirsi la facoltà di ordinarlo, sulla possibilità di una libera¬
zione anticipata e condizionale sotto un regime dì « libertà
sorvegliata » e via dicendo.

Il primo e più notevole esempio di speciali provvedimenti
contro la delinquenza abitualo fu dato dalla legge francese
nel 1885 sulla relegazione dei recìdivi, modificata da suc¬
cessive leggi nel 1903, 1904, 1907, L'esempio della Francia
fa seguito dal Portogallo con legge 21 aprile 1891, che
stabili ia deportazione dei recidivi* Ma il più completo si¬
stema fu attuato nell 5 Inghilterra con la legge sulla preven¬
zione dei delitti nel 1908 {Frevmtim of Crime Ad), dedi¬
cata alia detenzione dei criminali abituali. In America varie
disposizioni, per lo più sul tipo Inglese, vediamo adottato nel
codice penale di New York senza contare le leggi dello Stato
di Indiana c dello Stato di California, che esagerano le misure
|di deprezza fino alla « sterilizzazione y> dei delinquenti ano¬
mali incorreggibili. Occorre anche ricordare le disposizioni
del codice penale norvegese, senza far cenno dei progetti
del codice penale svìzzero, austriaco © germanico.

— 2Bì —

In Italia, alT infuori delle norme del endice penale sulla
recidiva c di quella della legge di pubblica sicurezza eulTam-
monizione, sulla vigilanza speciale di pubblica sicurezza e
sul domicilio coatto, di cui sono noti i gravi inconvenienti
pratici e la scarsissima efficacia, non si e ancora adottauO un
sistema organico di lotta contro la delinquenza abituale. Un
movimento di riforma si iniziò col disegno di legge Finocchi aro-
Aprile dei 4 febbraio 1899 contro i recidivi. Seguirono ì prò-
getti Donassi (17 novembre 1899), Gian turco (22 novembre
1900), Ronchetti (30 gennaio 1904), Luzzatti (19 novembre
1910), tutti diretti aLPabolizione del domicilio coatto e alla sua
sostituzione con altri provvedimenti. Da ultimo anche la Corti-
missione Reale per la riforma del in nòstro M or tara, noi suo
progetto di riforma della parte generale del codice penale ha
presentato proposte, che implicano la creazione di nuovi isti¬
tuti per la lotta contro questa grave forma di criminalità. Il
problema è di quelli che non tollera più indugi nella sua so¬
luzione. Basterebbe esso solo a rendere necessaria ed urgente
una riforma degli istituti penali.

H) Un punto, su cui pure deve fermarsi Tattensione
del legislatore nella riforma delle leggi penali, riguarda Vestin¬
zione dell 1 azione penale e delle condanne penali.

Gli istituti dell’amnistia, dell* indulto t e della grazia*
di cui troppo spesso praticamente si abusa con gravo scapito
dell’autorità delle leggi e delle sentenze penali, domandano
dì essere circondati di migliori garanzie, non per diminuire
iti alcun modo la prerogativa sovrana sancita in questo campo
dallo Statuto, ma per meglio disciplinare ì casi o i fini, per
cui è lecito far uso della facoltà della sovrana indulgenza e
il procedimento da seguirsi nella concessione della clemenza
sovrana.

Parimenti V istituto della riabilitazione, merita di essere
emendato nella sua disciplina legislativa, al fine dì evitare
gli in convenienti, a cui ha dato luogo la sua pratica applica-

— 232 —

zìone, partieoiarmente nella forma della eosìdetta « riabilita¬
zione di diritto ».

Infine riguardo all*oblazione volontaria sembra da esa¬
minare la opportunità di estendere la facoltà del componimento
amministrativo a tutte in genere, o almeno* alla maggior
parte dello contravvenzioni, che importino soltanto penalità
pedini a rie.

ì) Per quanto ha riguardo alla Parte speciale del Cotli t
pende, cioè ai delitti in ispecie (libro secondo del CodicQ
penale) e alle contravvenzioni in upeeie (libro terzo del Codice
penale) g necessario esaminare quali variazioni e modifi 'Ei-
zioni convenga apportare alia definizione legislativa dei vari
reati, in sé e nei loro rapporti reciproci, alla determina¬
tone delle pene relative ai delitti e alle contravvenzioni,
per quanto attiene specialmente alla loro misura legale e giu¬
diziale, e infine alle condizioni di esercizio dell’azione pe-
naie nei singoli delitti (querela, richiesta, autorizzazione)*
Fili particolarmente conviene studiare in armonia con lo mu¬
tate condizióni della vita economica e sociale, se alcune azioni
non prevedute come reati nel Codice penale o in altri codici o
leggi, debbano, a causa del loro carattere antisociale, essere
prese in considerazione o contemplate come reati, se alcune delle
azioni oggi prevedute come reati debbano, per esser venuto
meno il loro carattere antisociale, cessare dal Fossero come tali
considerate, se alcuni reati debbano essere di versamelitx* <1 fi¬
niti o sottoposti a. diverse sanzioni penali, o a diverse condi¬
zioni di perseguibilità giudiziale.

Cosi in materia di delitti contro la persona, occorrerà
studiare un miglior regolamento levi dativo dei reati di ingiuria
e di diffamazione, per sostituire in taluni casi la pena pecio¬
ni aria, congrua misura stabilita, albi, pena restrittiva
della libertà personale, per disciplinare la facoltà di prova
allo scopo di impedire che U processo di diffamazione si ri¬
solva in un processo contro il diffamato, per istituire corti

— 2-3B -

di onore, davanti alle quali la prova dei fatti diffamatori
possa seguire con maggior riservatezza di indagini e con mag¬
gior libertà di apprezzamenti* Cosi» sempre in materia di reati
contro la persona, bisognerà considerare ropportunità di un
inasprimento delle pene per ì reati di omicidio e sopratutto per
le lesioni personali, e della perseguibilità ex officio di taluni
contro T integrità personale, per cui ora è richiesta la querela
di parte. In materia di delitti contro il buon costume e bordino
delle famiglio, bisognerà avvisare ad una più efficace re pres¬
sione della pornografia, conformemente agli obblighi inter¬
nazionali assunti dall'Italia. Nei delitti contro la sicurezza
detto Stato si dovrà studiare la possibilità di reprimere alcune
forme delittuose non contemplate nel Co di re penale e in altre
leggi, spedalmenfce alcune forme di tradimento improprio com¬
messe sia in tempo di guerra che in tempo dì pace; Nei delitti
contro la pubblica amministrazione dovrà meglio disciplinarsi
la materia dell'oltraggio ai pubblici ufficiali, punendo oltre
che l'oltraggiò commesso in presenza del pubblico ufficialo
anche quello com messo pubblicamente in sua assenza *

Infine converrà esaminare se non sia il caso di procedere
a una riduzione delle azioni punìbili, separando più netta¬
mento il rampo del delitti da quello delle contravvenzioni* par¬
ticolarmente delle contravvenzioni amministrative prevedute
nelle leggi speciali, distinguendo i veri e propri reati da quei
fatti, che sono in sostanza semplici torti amministrativi, da
abbandonarsi alle sanzioni e ai procedimenti propri del diritto
amministrativo, al fine pratico di evitare gli abusi delle san¬
zioni penali, che oggidì si lamentano specialmente nella materia
regolata da leggi speciali.

L) Il necessario in ultimo, per rendere più esatta e
sicura la interpretazione del nostro Codice penale, nel campo
pratico della applicazione giudiziale, provvedere ad emen¬
dare quelle disposizioni del Codice stesso che danno luogo a
quistioni tradizionali e sempre rinnovantisi, senza che la giu-

- 284 —

risprudenza possa mai raggiungere su di esse l’autorità di
una « res perpetuo simiiiter judieata » e, insieme, a correggere
quelle disposizioni che la dottrina e la giurisprudenza concor¬
demente additano come formalmente imperfette e tali da inge¬
nerare nella pratica, perpetue perplessità ed incertezze. Di¬
sposizioni delle quali dette ampio saggio il « progetto di inter¬
pretazione autentica di alcuni articoli del Codice penale »
presentato nel 1910 dal guardasigilli Scialoja, che offre ancor
oggi un prezioso materiale di studio.

Codice di Procedura Penale.

Il Codice di procedura penale vigente venne alla luce ed
entrò in vigore fra così gravi e numerose critiche, come non
toccò forse finora a nessun altro codice o legge. Critiche, che
traevano forza ed importanza non solo dal numero, ma anche
dal valore dei nomi individuali e dalla autorità dei voti collet¬
tivi. E tanto più degne di attenzione apparivano, quanto più
la necessità e l’urgenza di una fondamentale riforma dei
nostri istituti processuali penali, era stata da lunghi anni, e
con rara unanimità, riconosciuta dagli uomini di legge: stu¬
diosi, magistrati e ordini forensi.

Si protestava contro la deficiente elaborazione del pro¬
getto, contro la scarsa ponderazione della sua struttura orga¬
nica, contro la pratica difficoltà di attuazione di molti dei
suoi istituti. I dissensi divennero più numerosi e frequenti,
dopo la pubblicazione del nuovo codice. L’agitazione serpeggiò
<e poi divampò per l’Italia tutta, passando dalle curie ai
congressi forensi, dalla stampa politica al Parlamento, dalle
■riviste scientifiche ai discorsi inaugurali dei procuratori ge¬
nerali. E tanta fu la sua forza che, a poco più di un anno
dall’entrata in vigore del codice, il guardasigilli Orlando si

— 235 —

vedeva costretto a istituire, cùii Regio decreto 28 marina 1915,
una Commisi ione presieduta dal senatore Mortara con « i inca¬
rico di proporre le modificazioni da introdursi in quello di¬
sposizioni del vigente codice le quali, nella loro pratica appli¬
cazione, abbiano dimostrato la necessità di emendamenti ».
Esempio davvero raro questo di un codice, che dopo la breve
vita di un anno, subisce il vaglio di un immediato riesame!

Se nonché la Commissione Reale chiamata, m epoca così
prossima alla creazione del codice, a quest’opera di revisiono,
non jjotè assolvere il suo compito. Essa, dopo alcune riunioni
(30 settembre-5 ottobre 1915), in cui fu elaborato un progetto
di regolamento per la notificazione degli atti giudiziari a mezzo
della posta, non venne piu convocata, nè ì suol studi ebbero
corso ulteriore. Parve invero eho le modificazioni proposti
dai singoli commissari, per invito del presidente, rimettessero
in discussione tutto il sistema e ì principii fondamentali del
codice, in contraddizione ai confini segnati alTopera della
Commissione dalla relazione del guardasigilli premessa al de¬
creto anzidetto, e dal discorso di lui che ne inaugurava i la¬
vori. Forse — ed è ben naturale — non fu neppure estranea
alla crisi dei lavori della commissione la guerra, che già nel
pieno fervore, assorbiva il Governo in cure maggiori e più
gravi. Comunque tali lavori più non ebbero seguito. Solo la
parte relativa alle notificazioni postali fu recentemente ripresa
in esame da una commissione nominata dal ministro Qviglio, e
formò oggetto del Regio decreto 21 ottobre 1923, n. 2393,
eho in forza dei pieni poteri conferiti al Governo con la legge
3 dicembre 1922, ha disciplinato, appunto, la notificazione a
mezzo della posta, degli atti giudiziari, cosi in materia penale
come in materia civile.

Nè miglior fortuna ha avuto la commissione, pur essa di
recente istituita dal ministro 0viglio, al fino di « studiare e
proporre le eventuali modificazioni da apportarsi al vigente
ordinamento dei giurati e ai procedimenti davanti alla Corte
di Assise », Commissione che neppure si foco a iniziare i propri

— 236 —

lavori, quantunque anche essa, come la precedente, non mai
formalmente disciolta.

Senonchè il coro delle voci invocanti la necessità di una
fondamentale revisione del nuovo Codice di procedura penale,
affievolitosi durante la guerra, ha ripreso di recente nuovo
vigore così nelle riviste giudiziarie come nei giornali politici,
nei voti degli ordini forensi, come nei congressi scientifici
(consiglio degli avvocati di Roma, congresso delle scienze
di Catania) cosi nelle interrogazioni e interpellanze parla¬
mentari (deputati Conti e Persico) come nei discorsi inaugurali
dell’anno giudiziario (procuratore generale della Cassazione,
Appiani). Onde può ben dirsi che la riforma dei nostri attuali
ordinamenti del processo penale viene oggidì reclamata da
ogni parte per quasi plebiscitario consenso.

E in verità la ormai decennale esperienza pratica del
nuovo codice ha dimostrato, più assai che l’opportunità, l’in¬
dispensabile necessità di una sistematica revisione. L’analisi,
larga e profonda, che la dottrina, la giurisprudenza, la quoti¬
diana pratica del Foro già fecero di ogni parto del codice,
mentre ha reso ormai sicura quella che può dirsi la fisonomia
pratica del nuovo processo penale, ha confermato altresì, in¬
sieme a taluni innegabili pregi, numerosi e gravi difetti, che
vanno ogni giorno di più assumendo rilevanza ed evidenza.

Oramai, dopo l’esperienza di oltre due lustri, non è più
lecito persistere nella primitiva credenza che le difficoltà e le
critiche mosse al nuovo Codice derivassero, più ch i da intrin¬
seci difetti, dalla naturale diffidenza ed ostilità, che incontra
ogni nuovo sistema di procedura. Neppure è più lecito cul¬
larsi nell 1 illusione che la virtù di adattamento della esperienza
sia sufficiente a sanare i mali, che affliggono l’organismo
del nostro processo penale.

No. L’impossibilità, in cui la giurisprudenza si dibatte,
di supplirle elle defi ienze della legge, mercè un’opera sagace
ed accorta di interpretazione, la sua impotenza a rimediare ai

— 237 -

mali dcJPord in amento processuale penale, mercè uno sforzo
assiduo di adattamento di esso alle reali esigente della vita
so itile, sì è fatta ormai palese ad. ognuno. Sospinta dalla ne-
cestita, la giurisprudenza si è veduta costretta a sovrapporre la
sua autorità alla autorità stessa della legge. Si è cosi venuta
plasmando una notevole quantità di nuove consuetudini pro¬
cessuali che, ben spesso, non solo trascurano il diritto costi¬
tuito, ma ad esso contraddicono. Norme e consuetudini, che,
variando da luogo a luogo e da tempo a tempo in uno stesso
luogo, cagionano profonde perplessità ed incertezze nella pra¬
tica giudiziale del diritto, o quasi richiamano alla memoria
L'amara rampogna del Pascal « deus degrès de latitudc boule-
verscnt la jurisprudence: ver ite au degà des Pirénéos, errcur
au delà! ».

Ma altre ragioni ancora accrescono 1 interesse ad una
revisione della nostra legge di procedura penale. Anzitutto
Il monito che deriva dalle numerose disposizioni emanato du¬
rante il periodo bellico, che modificarono, 0 addirittura so¬
spesero, per un tempo non breve, h applicazione del Còdice
lo più d’uno dei suoi istituti. Sospingono inoltre, nella via
delle riforme del processo penale, gli insegnamenti germinati
dalla recente unificazione legislativa penale del 1 legno collo
provinole redente, e la esperienza* sia pur breve, deLFattuazio-
no, nei territori annessi aU’ltalia, del nuovo Codice di proce¬
dura penale, non sempre in verità, atto a subire vantaggiosa¬
mente il confronto con lo rd in a mento processuale austrìaco.
Determina infine la necessità di opportuni rinnovamenti le¬
gislativi nel campo processuale la previsione di un nuovo
diritto sostantivo penale, dì cui già si scorgono i futuri li¬
neamenti, con cui converrà bene porre in armonia altresì la
struttura del processo penale.

La revisione del Codice di iirocerìtira penale, una volta
affrontata, non può, di nccassità, limitarsi a singoli punti
della legge, ma un po 7 per la stessa natura organica dello

— 238 —

norme processuali, un po J per i difetti di concezione e di
sistemazione del Codice vigente, deve investire tutto Quan¬
to 0 complesso del Codice,

E valga il vero. Fra i difetti dcU'odierna legislazione
processuale penale viene in prima linea ^eccesso della siste¬
mazione, die mal si confà ai fini pratici della legge e par¬
ticolarmente di una legge di procedura, e che da un lato con¬
duce a spezzare in più punti il regolamento legislativo di
uno stesso istituto, e dall'altro costringo a frequenti richiami
tra le varie disposizioni del codice. Vengono poi h impro¬
prietà tecniche nella forma e nello stile; il dottrinarismo a-
stratto di molte disposizioni, la complicazione dogli istituti
die crea un meccanismo i>rooessuale mastodontico con un gro¬
viglio di competenze e di interferenze funzionali; la pesan¬
tezza del congegno processuale che, colTimpaedo delle proro¬
ghe e delle restituzioni dei termini, delle sospensioni e dei
rinvìi, con la defatigandone dei molteplici gravami, prolunga
le istruttorie per anni e i dibattimenti per mesi; l'assidua
minaccia delle troppo numerose decadenze processuali, e il
gioco delle non meno numerose nullità, or si or no sanabili,
ascose in ogni istituto, che costituiscono come una perenne
spada di Damocle tesa std capo dalle parti, dei funzionari
requirenti e dei giudici; il carattere talvolta eccessivamente
restrittivo, tal altra Invece eccessivamente liberale delle di¬
sposizioni, infine il costo esorbitante dei processi penali, frutto
a sua volta, del sopracarico del lavoro giudiziale dui codice
stesso artificiosamente creato* Ecco alcuni doj difetti generali
elio viziano l'organismo del vigente codice di procedura. Una
dettagliata enumerazione di tutti i singoli punti che sembra
abbiano bisogno di emendamenti, sarebbe come ognuno in¬
tende, insieme impossibile ed inopportuna. Ciò non toglie tut¬
tavia che, per sommari accenni e in via di esemplificazione,
possano indicarsi quelli fra i vari istituti del codice, che più
concordemente appaiono alla scienza e alla pratica meritevoli
di revisione*

— 239 —

A) Nel campo delle Disposizioni venerali merita an¬
zitutto attenzione la materia delibazione penale.

La disciplina delle cause sospensive del Fé sere lido del-
Fazione penale domanda di essere integrata, sia introducendo
nuove norme clic attualmente difettano, ad esempio per il
caso di infermità dì mente delTìmputato sopravvenuta dopo
il reato e prima o durante il procedimento, sìa sottoponendo
a revisione le norme esistenti, ad esempio quelle relative alle
questioni pregiudiziali di Stato converrà vedere se non debbano
essere opportunamente estese fino a comprendere le altre que¬
stioni di stato civile che non concernono lo stato di figliazione
(esempio di matrimonio) c in genere tutte le controversie di
stato (esempio di cittadinanza, di tutela di diritti onorifici e
via dicendo). Sembra anche opportuno sottoporre a revisione
il principio cosi detto della « unità del potere e della funziono
giurisdizionale » che porta alla assoluta reciproca autorità
dei giudicati penali nel processo civile e — ciò che non è sempre
conveniente — dei giudicati civili nel processo penale.

L'Istituto dell’azione civile derivante dal reato deve es¬
sere meglio regolato, sia por quanto riguarda la cosidetta
riparazione peeuniaria per allargarne ì confini, rendendo pos¬
sibile, nel processo penale, la riparazione del danno morale;
sia per quanto concerne l’eccezione che al princìpio felceta
una via non datar recursus ad alterarli» apporta. Il legisla¬
tore in caso di reati perseguibili di nffirio; sia infine per quan¬
to attiene all'autorità di cosa giudicata della sentenza penale
assolutoria sulla azione civile derivante dal reato, estesa, con
manifesta eccessività, anche al caso di assoluzione per insuffi¬
cienza di prove e anche alle questioni di vera colpa civile.

La disciplina della competenza deve pure essere oggetto
di attento esame.

Per quel che concerne la competenza per materia giova
studiare se non debbono sottrarsi alla competenza della Corte
di Assise taluni delitti, specialmente quelli che implicano un
esame di natura tecnica, come i delitti di calunnia e di faL

— 240 —

sità in giudizio. Più ancora abbisogna di revisione la materia
della competenza per connessione. Deve sottoporsi a revi¬
sione il principio per cui, in caso di concorso tra giurisdizione
ordinaria e giurisdizione speciale, Puna prevale sulle altre e
le assorbe, principio che ha dato luogo a non pochi idratici
inconvenienti; e cosi pure il principio della inseparabilità dei
processi penali sino al termine della istruzione e quella della
separazione dei giudizi nei casi di connessione obbiettiva fra
reati di competenza delle Assise e reati di competenza del tri¬
bunale, che conduce bene spesso al pericolo di insanabili con¬
traddizioni di giudicati.

Si sono fatte molte critiche alla definizione del Yim'pu-
tato quale è data dal vigente codice. E in verità, l’inconve-
niente, che oggi si verifica di processi penali, di cui neppure
giunge notizia a coloro che vi sono sottoposti, deve essere ri¬
gorosamente evitato. Occorre pertanto correggere Pinfelice e
ristretta definizione delPimputato, contenuta nel codice pro¬
cessuale, studiando se non convenga considerare come impu¬
tato durante 1 istruzione, chiunque in genere, in seguito a
denunzia o a querela o a rapporto, sia stato comunque sotto¬
posto a procedimento penale.

H nuovo codice toglie al pubblico ministero il carattere
di parte in giudizio, ostentandone una iperbolica indipen¬
denza o neutralità, che meglio si confà al giudice, esso, sì, ve¬
ramente, «rappresentante della legge» e della giustizia. Con-
vien studiare pertanto se tale carattere di parte in causa non
debba essere al pubblico Ministero restituito, sia distinguendo
rigorosamente, la xunzione accusatoria e requirente, che ad
esso spetta come organo del potere esecutivo presso Pautorità
giudiziaria, dalla funzione giurisdizionale del giudico, quale
organo del potere giudiziario; sia concedendo al pubblico mini¬
stero la facoltà di rinunziare al diritto di azione penale e di
recedere dall'esercizio di esso; sia infine togliendogli la fa¬
coltà di agire nello interesse per conto e quasi in rappresentanza
dell'imputato, che oggi gli è dalla legge affidata, snaturando

— 241 —

La sua figura dì parte nel processo penale. Perche se d pub¬
bli ;o ministero come organo distinto dal giudice deve conser¬
varsi, esso non può essere raffigurato che come rappresentante
dello Stato nella sua funzione esecutiva, e come attore e parte
nel giudizio penale. Che se un tal carattere si volesse negargli,
per farne un duplicato del giudice, tanto varrebbe abolirlo del
tutto, e configurare tutto il processo penale come mi proce¬
dimento er officio che il giudice mette in moto per sua pro¬
pria iniziativa.

Le definizioni legislative della sentenza, del Vordi?U^nza t
del decreto vogliono altresì essere emendate, al fine di eli¬
minare le numerose questioni esegetiche insorte nella pratica
a polia io i ; e d el 1 a I r gg e ; q u elle a d cscm pio, se :i i scn ton za o
ordinanza la decisione, emessa in sede di esecuzione, con cui il
giudice chiude definitivamente il corso dell’esecuzione penale,
so sia sentenza o ordinanza la decisione, con cui il giudice
dichiara la nullità di un decreto di citazione o di una sentenza
di rinvio a giudizio, o in genere di un atto istruttorio, ece.

Più semplice e spedito, e sopratutto più sicuro deve es¬
sere reso il sistema delle notificazioni, argomento fondamen¬
tale rispetto alla istruzione e al giudizio.

L'arcaico sistema dcHaffissiono, per I casi frequenti di
imputato di residenza o dimora Ignota, mentre riesce di per
se assai complicato, non tranquillizza sempre pienamente la
coscienza del giudice, àia pure alFinfuori dei latitanti, sono
purtroppo numerosissimi, tra le persone che possano avere
rapporti con rÀmministrazione della giustizia penale, coloro
i quali non hanno residenza nè dimora facilmente accertabile,
nè congiunti che siano disposti a facilitare le ricerche del-
r ufficiale giudiziario. Si centuplica cosi V inconveniente
dei rinvìi per irregolare notificazione del decreto di citazione
all’imputato, causa non ultima delle lamentate lungaggini
processuali. Durante I lavori preparatori del codice vigente
si accennò a lille a della notificazione a mezzo della stampa,
accolta da altre legislazioni moderne; l’avervi poi rinunziato
10 .

— 242 —

in modo assoluto non sembra che debba senza altro sconsi¬
gliare un eventuale riesame dell’argomento. Per facilitare
le notificazioni si potrebbe anche stabilire l’obbligo per l’im¬
putato di eleggere un domicilio durante l’istruzione, al quale
le notificazioni dovrebbero intendersi sempre validamente fatte.

Converrà anche studiare, se non debbano essere anche
ridotti i troppo numerosi termini 'perentori, che importano
sanzioni di decadenza processuale, e opportunamente riesa¬
minare la disciplina della restituzione in termini, che conviene
confinare nei limiti più ristretti.

Il sistema delle nullità richiede una revisione paziente,
sia per ciò che si attiene alle nullità assolute, da cui sembra
debbano essere escluse quelle che concernono la rappresentanza
del pubblico ministero sia per quanto riguarda le nullità
relative, che converrebbe disciplinare in modo più semplice e
più compiuto, eliminando anche le non lievi contraddizioni
della legge, al fine in genere di falcidiare l’eccessivo numero
di nullità che si annidano in ogni istituto.

E) Nel campo della Istruzione dei processi penali non
sono meno vive e sentite le esigenze di una riforma.

Le norme relative agli atti del pretore o del pubblico mi¬
nistero abbisognano di emendamenti. Occorre fra l’altro, esa¬
minare se non sia il caso di abolire l’obbligo del procuratore
del Re di richiedere al giudice istruttore di pronunziare de¬
creto ogni qual volta ritenga che non si debba promuovere l’a¬
zione penale; obbligo che contraddice alla sua qualità di attore
e di parte nel processo penale, e al carattere necessariamente
discrezionale dell’azione penale. L’antico sistema della cosidetta
«facoltà di inviare gli atti in archivio» sembra debba essere
opportunamente rimesso in onore.

Parimenti converrà esaminare la convenienza di ritor¬
nare, in materia di istruzione formale, al sistema del codice
abrogato, secondo il quale era resa obbligatoria l’istruzione for¬
male per tutti i reati di competenza della Corte di assise .e del
tribunale, ove eccezionalmente non si procedesse per citazione

— 243 —

diretta o direttissima. Gii Sconvenienti dell’attuale sistema
eoixo unanimemente deplorati. Già la istruzione sommaria, per
ì reati di competenza dei tribunale, in rapporto ad imputati
detenuti, si converte assai spesso in formale pel verificarsi
delle eomi raion! previste dall’ultimo capo verso dell’artìcolo 280;
e rispetto agli imputati liberi si risolve pur di frequente in
un procedimento non breve c complicato, stante la necessità
di richiedere l'intervento del giudice istruttore per compiere
determinati. atti processuali, elio sogliono utilmente praticarsi
anche in procedimenti di non grande importanza. Oramai le
Regie procure e specialmente le piò importanti, hanno perduto
la loro classica fisonomia di uffici inquirenti direttivi; esso si
sono trasformate in altrettanti uffici di istruzione in cui si
compiono indagini sulla più gran parte dei prò cedimenti re¬
lativi a reati gravissimi, che per precotto di legge, devono
istruirsi col rito sommario, sino a quando non venga il momento
dell* interrogatorio degli imputati e delle perizie, per cui
deve intervenire il giudice istruttore. In sostanza presso cia¬
scun tribunale funzionano due uffici d* istruzione; uno, l’uf¬
ficio dì istruzione propriamente detto, il quale, pur avendo
minori affari, è fornito di personale più completo e non e
assillato dalle ristrettezze dei termini processuali, l’altro quello
delle Regie procure, che deve istruire quasi tutti I processi,
con assai minore disponibilità di personale e sotto Taddeo dei
brevissimi tei mini assegnati dalla procedura. VI sono poi le
complicazioni e gli indugi, a cui danno luogo le interferenze
istruttorie, proprie del rito alternato, che culminano talvolta
in veri conflitti dì competenza fra II Pubblico Ministero e il
giudice istruttore. A tutti questi inconvenienti non vi è che
un rimedio: restituire al procedimento sommario — riducen¬
done la sfera di applicazione ai casi in cui esso è veramente
ut Hi zza bile — il suo carattere spiccatamente accusatorio, sta¬
bilendo cioè che il procedimento abbreviato debba adottarsi
quando il pubblico ministero sia in grado di citare taluno di¬
rettamente in giudìzio, previe soltanto sommarie investigazioni

— 244 —

o informazioni di polizia giudiziaria; e che in ogni altro
ca^o debba seguirai la istruzione formale.

La disciplina delle perizie si è manifestata nella pratica
cosi piena di difetti e di inconvenienti da richiedere una
pronta revisione. Deve studiarsi se non convenga che l i scelta
dei periti sia fatta soltanto tra coloro che siano Iserh li legai-
mente in appositi albi professimi ili di periti; deve vedersi
se le perizie debbano essere affidale nel procedimento penale
a persone tecniche, da scégliersi esclusivamente dal giudice dì
ufficio e senza istanza dì parte, solo concedendo alle parti la
facoltà dì farsi rappresentare presso di esse da difensori tecnici»
cioè da periti di parte. Deve anche esaminarsi la possibilità
di istituire la eosidetfeu « revisione di perizia :• .

In materia dì prova testimoniala e documerùtulc apparo
certamente ispirato da intenti nobilissimi quel complesso di
norme, per cui si vieta di interrogare ì testimoni sulle voci
correnti nel pubblico intorno ai fatti della camaa e sulla mo¬
ralità in genere delle parti; per cui si colpisce di nullità la
lettura di documenti che contengono informazioni e notizie
di tal genere, e la lettura di deposizioni di testimoni non
esaminati dal giudice colle norme dell’istruzione formale.
Ma la applicazione dì tali divieti, forse per il modo con cui
i medesimi sono stati formulati, genera spesso incertezza di
interpretazione e dà luogo a gravi inconvenienti. Due fonda¬
mentali osservazioni consigliano uria revisione di tali norme.
Làina è che queste, cosi corno sono state concrpit > e redatte,
contrastano eoi principio che in materia panale la verità ma¬
teriale deve prevalere su quella formale, nonché colla neces¬
sità generalmente riconosciuta di accertare e definire, insieme
alla esistenza materiale e alla configurazione giuridica del
reato, anche la personalità fisica e morale dell’ inipotato.
L’altra osservazione è che si tratta in fondo di norme, clic
dovrebbero riferirsi piuttosto alla valutazione delle prove che
alla loro assunzione. Ne è da trascurare il rilievo che vi sono
reati (per esempio l 1 incesto, il concubinato) i cui rispettivi

— 245 —

estremi (pubblico scandalo, notorietà) richiedono accertamenti,
i quali possono apparire antitetici alle restrizioni processuali
sopra ricordate.

Circa V istruzione sommaria , come si è già detto, essa
dovrebbe essere limitata ai casi in cui il pubblico Ministero
possa, dopo sommarie indagini, citare in giudizio diretta-
mente T imputato; ciò che significa che gli dovrebbe essere
data facoltà di richiedere tutte le volte che lo creda opportuno,
l’istruzione formale. Sarà evitato così il frazionamento delle
funzioni istruttorie fra le mani del procuratore del Re e quelle
del giudice istruttore, la duplicazione degli uffici d J istruzione,
l’interferenza della funzione istruttoria del pubblico Ministero
con quella del giudice istruttore; le citazioni a giudizio degli
imputati, istruzioni incompiute e affrettate, con grave danno
della libertà degli onesti non meno che della punizione dei
colpevoli.

Anche debbono rivedersi le norme relative all’istituto del
decreto penale , che converrà esaminare se non possa ricevere
una piu ampia sfera di applicazione, estendendolo a tutte
o alla maggior parte delle contravvenzioni, che importino
semplici penalità pecuniarie, e anche a taluno dei minori de¬
litti punibili con pena pecuniaria. Converrà anche vedere se
non debba contenersi in più ristretti limiti la facoltà di oppo¬
sizione del condannato per decreto, facoltà che frustra bene
spesso gli scopi di semplicità e di speditezza processuale, a
cui tende l’istituto del decreto penale, provocando l’apertura
di dibattimenti inutili e infondati.

In tema di custodia preventiva occorre urgentemente rime¬
diare agli inconvenienti della cosidetta « scarcerazione auto¬
matica », che costituisce un continuo impaccio e un perenne
spauracchio per le autorità inquirenti e requirenti. A contrario
il sistema dei mandati appare talvolta troppo rigoroso e su¬
scita gravi apprensioni circa la garanzia del diritto indivi¬
duale di libertà. Così pure troppo rigorosa appare l’attuale
disciplina della libertà provvisoria, nè sarebbe fuori di luogo

— 246

la concessione di maggiori facoltà al giudice in questa materia.

C) Anche le norme del giudizio 'fanale reclamano im¬
portanti e talora fondamentali riforme.

Le disposizioni relative al giudizio di Assise , nella loro
relazione coll’ordinamento dei giurati, abbisognano di radicali
trasformazioni. Sono unanimi le lagnanze contro il funzio¬
namento attuale delle Corti di Assise, i giudizi, è doloroso
il dirlo, vanno ogni dì perdendo credito. Conviene dunque
anzitutto rivedere e modificare il sistema di nomina dei
giurati, la cui selezione avviene oggidì alla rovescia, specie
dopo che la legge elettorale ha, con l’universalità del suffragio,
allargato a dismisura le categorie, tra cui cade la scelta di
essi, togliendo la garanzia di quel minimo di cultura, che
era prima richiesto come condizione di idoneità. Tale minimo,
da determinarsi in misura sufficientemente elevata, deve essere
di nuovo ristabilito. Conviene inoltre migliorare il nuovo
sistema di votazione del giurì, che T illogica tripartizione
della questione di colpabilità, con la moltiplicazione chilome¬
trica dei quesiti, coi questionari complicati e confusi, diso¬
rienta i giurati, dando luogo a verdetti illogici, contradditori
e talvolta insensati. Conviene ancora modificare la norma che
impone il licenziamento dei giurati supplenti prima della
deliberazione del verdetto, che porta talvolta, per la succes*
siva mancanza di questo o di quel giurato nelle more della
deliberazione, alla necessità di rinviare e rinnovare processi
gravissimi. Ma sopra tutto è venuto il tempo di studiare una
più profonda e radicale riforma a decidere se, tenuto conto
della mentalità del giurato italiano, che vuole essere giudice
della colpa e padrone della pena, e tenuto conto altresì della
necessità di un controllo più serio e più competente nella for¬
mazione del verdetto, non convenga addirittura rinunziare al
principio della separazione del fatto dal diritto nei giudizi di
assise, ammettendo i giurati a decidere, insieme col magistrato,
e questo con quelli le questioni tutte di fatto e di diritto, e a

— 247 —

procedere insieme all’assolu zinne o alla condanna e alla con¬
seguente applicazione della pena.

Sempre in materia di giudizio di assise, convien rime¬
diare ai guai che crea lo strano divieto di espletare i giudizi
contro imputati a piede libero, senza il beneplacito degli impu¬
tati stessi- Divieto per cui sii fatti giudizi si protraggono
talora all’ infinito, in seguito al gioco, più volte ripetuto
degli imputati di presentarsi aliudienza, per poi allontanarsi
prima dell 1 interrogatorio, allo scopo di far celebrare il di¬
battimento nel momento e nelle condizioni, che essi ritengono
per se più favorevoli.

Il giudizio in contumacia in genere, così come è regolato
dal codice vigente, dà luogo a gravi inconvenienti. Era i Quali è
da porsi non solo k possibilità di infiniti rinvìi, nel caso che
l’imputato creda di presentarsi a dibattimento iniziato (e
nulla in verità gli vieta di farlo più volte di seguito), ma an¬
che la possibilità di molteplici rinnovazioni di dibattimento e
di conseguenti ed eventuali contraddizioni di giudicati, nel-
l'ipotesi di più imputati contumaci, che si presentino uno alla
volta al dibattimento. Occorre affrontare radicai monte il pro¬
blema. studiando se non sia il caso di eliminare il dilatorio
e Complicato rimedio delia cosidetta * purgazione della contu¬
macia », rinforzando invece il valore dello sentenze conta¬
to ad. db mediante la parificazione del giudizio contumaciale
al giudìzio in contraddittorio, anche per Quanto riguarda la
disconosciuta facoltà della difesa del contumace di propo re
Provo a discolpa dèli 1 imputa to.

L’&pptUo in materia penale, pei difetti che sono ad esso
inerenti, e clic sono tròppo noti perchè occorra qui rammen¬
tarli, è stato sempre fra gli istituti processuali più combattuti.
Conviene finalmente vedere se sia il caso di procedere alla sua
soppressione, o per lo meno di trasformarlo cosi radicalmente
da eliminare x più gravi inconvenienti a cui esso da luogo.

L'istituto del ricorso per Cassazione deve essere diseipli-

— 248 —

nato col maggiore rigore per evitare l'abuso dot ricorsi. I tasi
di ricorso, le sentenze contro cui si può ricorrere, la distri ba¬
cione della competenza tra le due sedimi penali d 111 Corte di
Cassazione, la enumerazione dei cast di annullamento senza
rinvio, sono i punti che piu abbisognano eli essere ri /eduli e
migliorati. Il deperito di una somma a garanzia del pagamento
della multa nei casi di ricorso infondati deve essere preso in
opportuna considerazione.

Infine la revisione dei giudicati peri li apparo meritevole
di un miglior regolamento legislativo » Conviene esaminare
rop pò riunita di ammettere altresì la revisione dei giudicati di
proscioglimento, specie in caso di sopravvenuta confessione
dell ? i m puta to proscrio! to.

UllD ]NAMESTO G TUD1351 AltiD

Il problema deli ordinamento giudiziario affatica, sì
può dir* dalla costituzione del Regno in poi, tutti i Go¬
verni e tutti i Guardasigilli. Basti ricordare elio dopo la
logge fondamentale del 6 dicembre 1865, si sono avuti in
questa materia circa ottanta provvedimenti legislativi. Cosi
alle norme sancite dalla legge fondamentale sull ’ordin amen to
giudiziario, se ne sono venute a sovrapporre altre numerosis¬
sime, che hanno finito per creare uno stato dì incertezza e di
disagio, al quale è pur necessario porre rimedio.

Sarebbe fuor di luogo fare una esposizione, anche solo
riassuntiva, di tutti i provvedimenti emanati dalla costitu¬
zione del Regno fino ad oggi, alio scopo dì dare assetto alla
gerarchia giudiziaria. È però opportuno accennare ai prin ipalì
tra essi, per dimostrare a quanta varietà di criteri siano state
informate le varie leggi emanate In questa materia, cd a quali
continue osci 11 azioni ed incertezze sia stata esposta la carriera
dei magistrati.

— 249 —

Col Begio decreto 6 dicembre 1865, numero 2626., fa
stabilito che (come avviene ancor oggi) la carriera giudiziaria
si iniziasse, dopo appositi esami di concorso, col grado di udi¬
tore, L'uditore doveva sostenere un esame pratico, non prima
di un anno, so aspirava alla carica di pretore; non prima di
tre se aspirava a qui li a di aggiunto giudiziario. 1 pretóri ve¬
sti vano destinati alle preture; gli aggiunti invece venivano
assegnati ci Tribunali e allo Elegie procure, per esercitarvi ri¬
spetti vanì ente le funzioni di giudice e di sostituito procuratore
del Re. Giudici potevano poi esser nominati tanto ì pretori,
quanto gli aggiunti giudiziari. I giudici potevano essere pro¬
mossi dopo sei anni, presidenti dì tribunale o consiglieri di
Corte d’appello e, dopo altri sei anni di permanenza ni tali
gradi, consiglieri di Cassazione.

Come ben si vede l’ascesa ai posti superiori non era punto
impedita ai pretori; là maggior parte del quali però, preferiva
di non esporsi ai giudizi dì merito, e conteneva le proprio
aspirazioni entro il più modesto ambito della funzione giudi¬
ziaria mandamentale; di tal che coloro che presceglievano la
carriera giudiziaria supcriore, pervenivano alle Corri, se non
nei Haliti minimi di tempo indi ati, in un periodo non ecces¬
siva ni ente lungo, e iu ogni modo tale da non eludere le legit¬
time aspettative di carriera.

Questo stato di cose, che si poteva dire in complesso soddi¬
sfacente, e tale da attirare alla carriera giudiziaria molti
ottimi elementi, fu mutato dalla legge 8 giugno 1890, n. 6878,
la quale della carica di pretore fece un grado intermedio delia
gerarchia, tra quello di aggiunto giudiziario e quello di
giudice o sostituto procuratore del Re. La stessa legge stabili
che ai posti di questo ultimo grado si provvedesse di regola col
criterio della anzianità congiunta al merito, ed eccezionalmente
mediante il concorso per esami, detto di merito distinto, su¬
perando il quale gli aggiunti giudiziari ed i pretori conse¬
guivano il grado di giudice e di sostituto procuratore del Re
senza attendere il loro ordinario turno di promovi bili fcà, La in-

novazione ri proponeva sopratutto V intento di elevare le con¬
dizioni morali o culturali di coloro, ai quali era affidata la giu¬
risdizione inferiore, e di togliere ogni disparità tra la carriera
inferiore e quella della magistratura. Ila, col riunire tutti I
i magistrati in un unico mira erosissimo ruolo, finì col rendere
la carriera lentissima, perchè nei solo grado di pretore, quando
non si superava Tesarne di merito distìnto, che pochissimi
tentavano, sì rimaneva per non meno di un decennio.

Si creò così mila classe dei pretori un ultra specie dì
disagiò morale, e questo di necessità, comune a rutti i giovani
magistrati, che tutti dovevano passare per le preture, affron¬
tando il disagio di sedi piccole e lontano» c ivi permanére per
lunghi anni, giungendo così ai tribunali stanchi 0 spesso sfi¬
duciati* Per riparare a tale grave inconveniente, la legge
14 luglio 1907, n, 511. abolì il grado di pretore; e ad eser¬
citare le funzioni dì pretore destinò gli aggiunti giudiziari e i
giudici. Fu inoltre stabilito con la stessa le^ge che gli agriunii
giudiziari potassero, senza attendere il loro turno ordinario
di promozione per anzianità, sottoporsi, dopo tre anni di grado
ad on esame di merito; che i podi di consigliere di Corto
d'appello o parificati fossero annualmente coliferiti per tre
quinti per anzianità, previo giudizio di promo vitalità, e per
due quinti per concorso per titoli; 0 che per simile con¬
corso fossero conferiti i posti di consigliere di cassazione 0
parificati. La legge del 1907 stabili pure che il limite di età,
per il collocamento a riposo dei magistrali, il quale fino
ad allora, era stato per tutti stabilito a 75 anni, venisse,
per i magistrati di grado non superiore a consigliere di
Corte di appello, portato a 70.

Ma le cose non tardarono ad essere ancora modificate.
Furono Infatti aboliti i concorsi; e con la legge del 19 di¬
cembre 1912, n. 1311, fu ripristinato il grado dì pretore, e
furono ristabiliti per la promozione al grado di consigliere di
appello e di cassazione spedali scrutini; mentre i limiti di
età per il collocamento a riposo, venivano portati a 65 anni per

— 251 —

i giudici e sostituti procuratori del Re e a 70 per i magistrati
di cassazione, conformemente a quanto era stato già stabilito
per quei di Corte di appello.

Occorre infine, ricordare altri due provvedimenti orga¬
nici adottati più recentemente in materia di ordinamento
giudiziario; e cioè il Regio decreto 14 dicembre 1921, n. 1803,
ed il Regio decreto 30 dicembre 1923, n. 2786, integrato dal¬
l’altro di pari data n. 2785.

Il primo di tali decreti non apporto in sostanza notevoli
modificazioni alle disposizioni allora vigenti in materia. Due
innovazioni vanno tuttavia poste in rilievo: quella relativa al¬
l’abbassamento del limite di età dai 75 ai 70 anni anche per
i magistrati di grado superiore a quello di cassazione, e
quella relativa al Consiglio superiore della magistratura
supremo organo consultivo per ciò che concerne la carriera
dei magistrati — che, fino ad allora di nomina Regia, fu
stabilito dovesse eleggersi dai magistrati stessi. Ma la prima
di tali disposizioni fu oggetto di critiche; ed in realtà essa
non apportò alcun sensibile vantaggio alla massa dei magi¬
strati, allora come oggi anelante ad effettivi miglioramenti
di carattere obbiettivo e generale, e la seconda costituì un
tentativo che neppure raccolse unanimità di consensi, sem¬
brando ai più che non fosse opportuno di introdurre in seno
alla magistratura lo spettacolo di lotte elettorali, che davano
luogo necessariamente a gare di personali ambizioni, non con¬
facenti al decoro e alla natura dell’ordine giudiziario.

Gli altri due decreti si riferiscono all’ultima rii orma
attuata dal ministro Oviglio, al quale spetta l’ incontestabile
merito di aver unificata la Suprema Corte, anche nella materia
civile, eliminando così una delle principali cause delle diffor¬
mità che si manifestano nella giurisprudenza; e di aver
riordinate le circoscrizioni giudiziarie, sopprimendo finalmente
quegli uffici, la cui sopravvivenza non era giustificata da vere
necessità di servizio, ma sopratutto da ragioni di interesse
locale. Con la predetta riforma fu inoltre reso nuovamente di

— 252 —

nomina Regia il Consiglio superiore della magistratura; furono
aboliti i gradi di primo presidente di corte di appello e pa¬
rificati, le cui funzioni si stabilì venissero conferite per inca¬
rico a consiglieri di cassazione, aventi almeno tre anni di
grado; fu ripristinato un concorso per titoli per i posti di
consigliere di cassazione, e fu adottato per b promozioni dei
magistrati di tribunale a magistrati di appello il sistema cosi¬
detto degli « scrutimi anticipati », per effetto dei quali possono
chiedere di essere scrutinati prima del proprio turno di anzia¬
nità, i giudici ed i sosituti procuratori del Re, i quali siano
compresi entro il seicentesimo numero di graduatoria dopo
quello dell’ultimo chiamato per lo scrutinio a turno, previo
favorevole parere di un consiglio giudiziario, istituito presso
ciascuna Corte di appello.

Se si deve, dopo un’esperienza di 60 anni, dare un giudizio
complessivo su tutta questa serie di riforme, il giudizio deve
essere, a mio avviso, favorevole alla legge fondamentale del
186o, che appare tuttora come la più organica, la più rispon¬
dente alle esigenze pratiche della funz'one giudiziaria e quella
che, distinguendo i magistrati secondo le loro attitudini e le loro
aspirazioni, assicurava a tutti una carriera adeguata, e ga¬
rantiva ai migliori il conseguimento, in un temx^o relativamente
breve, dei gradi elevati della magistratura.

Il difetto fondamentale della legislazione posteriore sta
in ciò che essa non venne, come la legge del 1865, coordinata
con tutto il resto della legislazione italiana, e .‘opratutto non
fu coordinata con i Codici di procedura civile e penale, di cui
ogni legge sull’ordinamento giudiziario, deve essere il neces¬
sario complemento. Vano è infatti il voler mutare la disciplina
degli organi quando rimane intatta quella della funzione. Tutte
le leggi pertanto che si susseguirono dopo il 1865 operarono
riforme esteriori e imperfette. È necessario ora, che l’Italia
si appresta a rivedere tutti i suoi Codici, e quindi anche i
Codici processuali, non lasciarsi sfuggire l’occasione di una
riforma veramente organica dev’ordinamento giudiziario.

— 253 —

D’altro canto, se è vero che la revisione delle leggi sul¬
l’ordinamento giudiziario non può farsi se non in connessione
con la ri Torma delle leggi processuali implica, per necessaria
conseguenza, la revisione dell’ordinamento giudiziario. La di¬
sciplina della competenza, il tipo del processo civile, la strut¬
tura del processo penale, specie nella fase istruttoria; i mezzi
di gravame tanto in materia civile quanto in materia penale, si
ripercuotono di necessità sull’ordinamento giudiziario.

D’altro canto la necessità di una organica revisione delle
leggi sull’ordinamento giudiziario deriva anche dalle condi¬
zioni di disagio, in cui, malgrado le numerose riforme, con¬
tinua a versare la magistratura italiana.

Causa fondamentale del disagio è sempre, a mio avviso,
la lunghezza della carriera, dovuta alla fusione del ruolo
della magistratura superiore con quella dei pretori, e alla
fusione del ruolo del pubblico ministero con quella della ma¬
gistratura giudicante.

Di fronte a 2350 posti di giudici e sostituti procuratori
del Re l’ordinamento vigente non porta che 827 posti di consi¬
glieri e sostituti procuratori generali di corte d’appello e
187 posti di consigliere di cassazione e sostituti procuratori ge¬
nerali di cassazione, dimodoché in via normale non occorrono
meno di 25-30 anni ad un giudice per arrivare in Corte di
appello. La carriera si presenta così lunga e di una desolante
uniformità, tale quindi da scoraggiare i migliori. Di qui quel
desiderio, naturale del resto, nei più intelligenti o nei più
ambiziosi di abbreviare questo lungo ed aspro cammino, quella
ricerca dei mezzi atti a superare i colleghi posti innanzi nel
ruolo, con promozioni di merito, che da taluno si è voluto de¬
finire col nome di « carrierismo ».

I rimedi proposti, volta a volta, per dare sfogo al desi¬
derio legittimo, nei migliori magistrati, di un abbreviamento
della carriera, sono stati vari. Ne ricorderò tre sperimentati
nelle ultime riforme oppure suggeriti da gruppi di interessati:

tm

— 254 —

il concorso per titoli; gli scrutinii anticipati, la equiparazione
dei gradi.

Il concorso per titoli, introdotto dalla legge del 1907 è
stato oggetto di critiche e non tutte infondate, perchè non è
sempre agevole giudicare un magistrato, in via assoluta e in
via comparativa, dai titoli che egli può presentare.

I titoli dei magistrati, assorbiti dal loro lavoro quotidiano,
non possono essere che le sentenze o le requisitorie. Ora non
tutti i magistrati hanno occasione di redigere sentenze o re¬
quisitorie importanti, in cui abbiano modo di risolvere gravi
questioni, non sempre la sentenza o la requisitoria migliore è
quella più ampiamente o dottamente motivata. D’altro canto
i lavori scientifici non sono sempre P indDe della capacità del
magistrato a bene esercitare la sua funzione. Nè il concorso
per titoli tiene conto sufficiente di molti elementi che sono
essenziali per la qualifica del magistrato. Infine il giudizio
sui titoli che un magistrato può presentare offre tale campo,
di necessità, alla valutazione subiettiva, da rendere il concorso
per soli titoli una pura e semplice promozione per merito
comparativo, senza limiti e senza nessuna seria sostanziale
garanzia.

Una critica analoga deve farsi al sistema degli scrutini
anticipati, che pure offre largo campo all’arbitrio e che
danneggia gravemente dal punto di vista materiale e morale,
i magistrati pretermessi.

Infine Pequiparazione dei gradi, che si chiede oggi limi¬
tatamente ai gradi di giudice di tribunale e di consigliere
di appello, è un rimedio disperato, che consiste nel condurre
alle più estreme conseguenze l’errore, da cui derivò il disagio
attuale. Poiché, con la fusione della carriera inferiore con
quella superiore e con Pequiparazione fra il grado di pretore
e quello di giudice, si è creata nei primi gradini della carriera,
una tale massa di magistrati da rendere difficile e lunghissimo
Paccesso alla Corte di appello; continuiamo, si dice, per questa

via e fondiamo anche il grado di giudice con quello di con¬
sigliere; così nessun giudice essendo consigliere, tutti avranno
L’illusione di diventarlo. Ma si tratta di pura illusione; equi¬
parando i giudici ai consiglieri di appello non si farebbe che
aggravare lo stato di disagio morale, in cui versa attualmente
la magistratura. Di fronte infatti al vantaggio materiale di
poter raggiungere, col semplice decorso del tempo, lo stipen¬
dio delTattuale consigliere di appello, starebbe il danno mo¬
rale gravissimo di una carriera, divenuta ancora piu uniforme,
stagnante e congegnata in modo, da costringere il magistrato a
una permanenza di oltre trenta anni nello stesso grado c, bene
spesso, nelle stesse funzioni* Starebbe l’ingiustizia di equiparare
con un egualitarismo assurdo, nel grado, e quindi nella dignità
e nel prestigio, il giovane giudice con cinque anni di carriera,
e il magistrato anzianissimo, con trentaemque o quaranta*
E starebbe infine il danno e T ingiustizia insieme della con-
fisca delle sedi migliori, a vantaggio dei magistrati che oggi
vi si trovano come pretori o come giudici, e che vi restereb¬
bero diecine di armi, fino alla promozione in Cassazione, in
a t tosa che una ulteriore riforma completi Top era equi parando¬
li pretore al consigliere della Corte suprema. Si comprende la
tendenza ad allargare V impiego di magistrati di grado su¬
periore in collegi o uffici giudiziari inferiori, per rese inizio
di funzioni speciali (esempio: consiglieri di Cassazione in fun¬
ziono di presidente di tribunale, consiglieri di appello in
funzioni di presidente di sezione di tribunale, o di pretore
capo). In tale modo si ottiene l’intento di aumentare i posti
superiori, migliorando la carriera senza sopprimerla; e su
questa via, per la quale si è messa già la riforma 0viglio, si
può agevolmente proseguire. Non si comprende invece, se non
come uno espediente suggerito da necessità, gravi certamente,
ma transitorie, come la difficoltà dei trasferimenti per la crisi
degli alloggi, l’idea di livellare tutti c tutto, sopprimendo
ogni slimolo ed eliminando ogni soddisfazione nella carriera del

— 956 —

magistrato. A quei proposito sembra, anzi, opportuno tornare
sopra una equiparazione attuata con l'ultima riforma: quella
tra consigliere di Cassazione e prima presidente di Corte di
appello, ripristinando il grado di primo presidente di (forte
d J appello, di presidente di sezione di Cassazione, di prò tira¬
tore generale di appello e di avvocato generale di Cassazione.
L'equiparazione, qui, come in ogni altro campo, toglie pre¬
stigio ed autorità al magistrato, e, con vertendo il grado in
incarico temporaneo., ne diminuisce In serenità rii spìrito o ne
menoma V indipendenza.

Constatati gli inconvenienti dei vari sistemi, me ai in¬
nanzi per rendere meno lunga c meno aspra la carriera del
magistrato, non si può negare che il rimedio più radicalo, ma
più risolutivo sarebbe pur sempre quello di tornare alla legge
fondamentale del 18G5 che, con saggio criterio, di tingo -va La
carriera inferiore della magistratura (pretori) dalla carriera
superiore (giudici di tribunale, di appello e di Cassazione)*
Si operava, per tal modo, fin dall’ inìzio della carriera, una
selezione volontaria, la piu efficace, e quella che, per sua na¬
tura, meno dà luogo a critiche è a recTiminazioni* I magistrati
più modesti, di minori ambizioni, quelli che, per essere nati e
vissuti in piccoli comuni, sentono meno il disagio di una
vita isolata in sodi minori, pesato il prò od il con tra, sceglie¬
vano la via del proto rato, Quelli di maggiori ambizioni, de¬
siderosi di più vasti orizzonti di vita, prendevano la strada,
più aspra in principio, ma più promettente di avvenire, della
magistratura supcriore. Questa auto-selezione consentiva di
formare gli organici della magistratura in modo, da rendere
la carriera dei tribunali e delle Corti di appello relativamente
assai rapida, senza perciò precludere la vìa dell'ascesa ai mi¬
gliori pretori.

Il sistema non sembrò democratico, sebbene avesse fatto
in complesso, buona prova, e Io si abolì,

iv da veti ere pertanto se non con venga ritornarvi.* coi

— 257 —

necessari temperamenti ed adattamenti, fra cui in prima linea
dovrebbe essere un buon trattamento economico dei pretori,
sì da conferire sufficiente attrattiva anche alla carriera delle
preture.

Non è tuttavia possibile dissimularsi le difficoltà pratiche
del ripristino di una situazione cessata oramai da trentacinque
anni, e alla quale altre abitudini e altre tradizioni si sono
sovrapposte. D’altro canto, diminuito il numero delle preture
ed equiparato il grado di pretore a quello di giudice, il danno
della unificazione delle carriere è alquanto scemato, essen¬
dosi ridotta, entro più ragionevoli limiti, la permanenza obbli¬
gatoria dei giovani magistrati nelle piccole sedi di pretura.

Conservando il sistema oggi vigente, diventa più che
mai importante la soluzione del problema della carriera. Con¬
viene a questo proposito riconoscere anzitutto che il desiderio
di un più rapido avanzamento non è determinato soltanto
da legittima ambizione di pervenire con relativa sollecitudine
a un più elevato gradino della scala gerarchica, ma anche
dalla aspirazione, più concreta, di conseguire in un tempo non
eccessivamente lungo un più adeguato trattamento economico.
In verità malgrado i miglioramenti sensibili recati, in questi
ultimi anni, alla condizione materiale dei magistrati, si deve ri¬
conoscere che il trattamento economico della magistratura, in
relazione all’importanza sociale della funzione, alla necessità
per lo Stato di circondarla del più alto prestigio e di attirarvi
i giovani migliori, non è ancora soddisfacente. Già i miglio¬
ramenti concessi, pure inadeguati di fronte alla svalutazione
della moneta e al rincaro dei prezzi, sono stati largamente
neutralizzati dall’aggravarsi dei due fenomeni. La situazione
fatta alla magistratura dal decreto legislativo 23 dicembre 1923
fu certamente degna dal punto di vista morale, essendosi dato
ai magistrati il vantaggio di un grado, in confronto degli altri
funzionari dello Stato, ma dal punto di vista materiale non
.-costituì che un insignificante miglioramento, essendo stata

17

— 258 —

soppressa, ed assorbita dai nuovi stipendi la cospicua indennità
di carica che la magistratura già godeva anteriormente alla
riforma. E il risultato non certo confortante degli ultimi con¬
corsi, nei quali i concorrenti furono scarsi e mal preparati,
tanto che grande parte dei posti vacanti non si è potuta co¬
prire, sta a dimostrare quanto poca attrattiva eserciti sui
giovani la. carriera giudiziaria, e come tuttora inadeguato sia
il trattamento economico fatto alla magistratura. A questa
prima, fondamentale esigenza occorre dunque provvedere, e
il Governo, pur nei limiti consentiti dalia generale situazione
finanziaria dello Stato, non verrà meno n questo suo obbligo,
se lo assisterà il consenso del Parlamento.

Quando alla disciplina della carriera, constatati i difetti
del sistema degli « scrutimi anticipati » bisognerà studiare
se non convenga, anche In questo campo, tornare ali antico,
con i miglioramenti suggeriti dalla esperienza e introdurre
per la promozione da giudico a consigliere di Corte di appello,
la trìplice classificazione di « merito distinto > da accertarsi
mediante esame di concorso; di « pronto vibile a scelta » e di
« promovi bile » . 11 concorso per esame, in verità, era dalla
lcpge del 1890 stabilito per la promozione da aggiunto giudi¬
ziario o pretore a giudice, ma, fuso il grado di giudice con
quello di pretore, stabilita la promozione automatica del giu¬
dice aggiunto a giudico dopo tre anni di funzioni, il concorso
dal grado di giudice aggiunto a quello di giudice non avrebbe
più ragione di essere, e dovrebbe forse essere sostituito dai
concorso per il grado di consigliere di appello. Il concorso
per esame, sotto il regime della legge del 1890, fece ccceiv
lente prova e ad esso debbono la loro carriera parecchi ira i
più insigni magistrati italiani. Ristabilendolo si ripristinerebbe
lo stimolo allo studio e alla meditazione in tutti, i magistrati
desiderosi dì una più rapida carriera; stùdio e meditazione, che
gioverebbero non solo ai vincitori del concorso, ma a tutta
i magistrati che tentassero la prova. Riservata una conveniente

— 259 —

aliquota dei posti vacanti ai vincitori del concorso per esame
(un quinto sembrerebbe sufficiente) il restante dei posti do¬
vrebbe essere attribuito ai magistrati dichiarati promovibili
a scelta. L’accesso al concorso dovrebbe essere disciplinato
in modo da assicurare il possesso, nei vincitori, oltre che
della necessaria cultura giuridica, anche della indispensabile
maturità ed esperienza giudiziaria. Ad ogni modo questa è ma¬
teria che deve essere oggetto di attento esame. Per la nomina
in Cassazione, richiesta una determinata anzianità di grado,
criterio decisivo di scelta dovrebbe essere il merito, riservata
forse soltanto una piccola aliquota dei posti all’anzianità con¬
giunta al merito, in modo da non precludere ogni speranza di
ascesa a quei magistrati, che pur non distinguendosi per ecce¬
zionali requisiti, hanno per sè pur sempre, accanto a suffi¬
cienti doti di intelligenza e di cultura, una profonda e ma¬
tura pratica degli affari giudiziari.

Disciplinato in tal modo l’avanzamento, migliorate con¬
gniamente le condizioni economiche dei magistrati, è da con¬
fidare che alla magistratura accorreranno di nuovo i giovani
migliori, e che la carriera del magistrato si svolgerà in modo
da garantire ad esso, come è pur necessario, una vita scevra
dalle preoccupazioni che oggi, purtroppo, l’assillano.

Quanto alla indipendenza della magistratura, essa, più
che effetto delle norme giuridiche che la garantiscono, è una
conseguenza dello stato di spirito, in cui il magistrato si trova;
il problema pertanto più che un problema giuridico è un
problema morale. Fra le cause infatti che possono limitare
la libertà del magistrato, sono, è vero, le esorbitanze del
Governo, ma più ancora le pressioni dell’ambiente, lo scatenarsi
delle passioni politiche, le intemperanze della stampa. E
contro tutte queste illegittime ingerenze, pure non negando
l’efficacia delle difese legislative, bisogna contare sopratutto
sullo spirito di indipendenza della magistratura, che bisogna
conservare e rafforzare, garantendo ad essa condizioni ma-

— 260 —

feriali e morali di vita, che ne rendano altissima la dignità e
incrollabile il prestigio.

Bisogna dirlo ad onore della magistratura italiana. Mal¬
grado le angustie di ogni genere in cui si è spesso dibattuta,
essa ha conservato sempre elevatissimo questo spirito. Tale
prezioso patrimonio, rimasto intatto attraverso le prove più
dure, il Governo intende custodire gelosamente, e se è possibile,
con adeguate provvidenze, rafforzare, qualora, come non du¬
bita, il Parlamento vorrà essergli largo della sua fiducia.

— 261 —

SULLA DELEGA AL GOVERNO DEL RE DELLA FA¬
COLTÀ DI EMENDARE IL CODICE PENALE, IL
CODICE DI PROCEDURA PENALE, LE LEGGI
SULL’ORDINAMENTO GIUDIZIARIO E DI APPOR¬
TARE NUOVE MODIFICAZIONI E AGGIUNTE AL
CODICE CIVILE ».

DISCORSO ALLA CAMERA DEI DEPUTATI (*)

Onorevoli colleghi, sulla necessità e anche sull’urgenza della
riforma dei due Codici penale e di procedura penale, si può
dire che vi è stata concordia, sia tra gli oratori che qui hanno
parlato e tra i relatori del disegno di legge, sia tra gli
scrittori, i quali in questo periodo di tempo si sono occupati
delTargomento. Dirò di più, durante la discussione del di¬
segno di legge presentato dal mio predecessore onorevole O-
viglio per la delega al Governo il Re della facoltà di rifor¬
mare il Codice civile, il Codice di procedura civile, il Codice
di commercio e il Codice della marina mercantile, voci si
levarono e anche dai banchi dell’estrema sinistra, per invocare
la riforma del Codice penale e del Codice di procedura pe¬
nale.

E nel Senato del Regno, durante la discussione del bi¬
lancio della giustizia, oratori insigni come il senatore Garo¬
falo, hanno insistito non soltanto sulla necessità, ma anche

(*) Pronunciato nella tornata del 27 maggio 1925.

sull'urgenza della revisione della nostra legislazione penale;
tanto che il senatore Garofalo domandò in modo preciso che
si stralciassero alenili argomenti della riforma, come per e*
seni pio, il problema dei delinquenti pazzi, dii delinquenti mi¬
norenni. e dei delinquenti abituali, e se ne facesse oggetto
di un apposito disegno di legge, nella speranza che la riforma
così ridotta potesse piu rapidamente attuarsi.

Ài senatore Garofalo e ad altri senatori, che mi rivolsero
simile richiesta, io ho risposto citando i cinque progetti di
legge che sul problema della delinquenza abituale sono stati
presentati alla Camera in tempi molto tranquilli, o che pure
non poterono giungere in porto, ciò chi* è, a mio avvino, una
riprova della necessità di ricorrere ad un altro metodo per ut-
tenere l'intento, che tutti desideriamo.

Eppure, come era del resto facile prevedere, il primo
punto, che ha dato luogo a rilievi, è proprio quello che ha
metodo prescelto per la riforma, quello cioè della delegazione
legislativa.

Non già che siano state messe innanzi obiezioni molto
gravi, perchè anche gli oratori che non sono eccessi vani cute
benevoli per il Governo, come por esempio gli onorevoli
G aspa rotto e Kubllii, non hanno, in sostanza, fatto riserve
sulTopporiunita di questo metodo,

Yi ha invece insistito molto Tonorevole Boeri, il quale
vi ha aggiunto una personale censura al guurdiasigilli per
avere, elitre che errato nel metodo da scegliere, peccato per
insuifieicnza anche nel metodo prescelto. Io devo una breve
risposta all onorevole Boeri.

CIANO, ministro delle comunicazioni. È assente.

ROCCO, mmistro della giustizia e degli affari di culto.
Non importa. J)a questo banco non mi rivolgo solo all’ono¬
revole Boeri, ma alia Camera © al paese.

Devo una breve risposta sia sulla questione generale,
sia sulle questioni particolari. Il metodo che noi abbiamo
Séguito, e che è quello precisamente instaurato d allumare volo

Oviglio col disegno di legge che riguardava gli altri quattro
Codici, in sostanza non si discosta dalla tradizione italiana in
questa materia. Che cosa si è fatto tutte le volte, ohe si è
proposto al Parlamento la riforma di un Codice, a cominciare
dalla fondamentale riforma del 1865, che investiva tutta quanta
la nostra legislazione codificata? Si discusse forse alla Ca¬
mera e al Senato il tosto dei Codici articolo per articolo © si
approvarono i singoli articoli dei vari Codici? Mai piu. Si
fece sempre quello che è compatibile con il carattere e con la
funzione del Parlamento, cioè una discussione sopra i principi
forni amentali della riforma. La differenza sta solo in questo:
che in altre occasioni, oltre ad ima relazione, fu presentato an¬
che uno schema, un primo disegno di Codice, il quale figurò
non come oggetto della discussione e della deliberazione del
Parlamento, ma soltanto come documento allegato al disegno
di legge, elie serviva a spiegarlo ed illustrarlo, ed era, m so¬
stanza., una integrazione ed un complemento della relazione.

Ma, anche nel passato, il progetto allegato non era che
ima traccia della riforma; il suo testo non vincolava il Go¬
verno, che nella redazione del testo definitivo aveva facoltà di
valiarlo secondo i risultati della discussione* Non era per¬
ciò il testo allegato che vincolava il Governo, ma la discus¬
sione,

E ciò è tanto vero che, in occasione della riforma del
Codice di procedura penale, accadde questo: che si riscontrò
tale differenza fra il testo del Codice di procedura pubblicato
dal Governo e lo schema annesso al disegno di legge che si
arrivò persino a contestare la costituzionalità di tutto il Co¬
dice,

Ciò dimostra che il metodo prescelto dal guardasigilli
0viglio por i Codici di diritto privato c da me seguito per
i Codici di diritto penale, è perfettamente ortodosso e conforme
ai precedenti. I

Bimane Pai tra censura, più partieoi armento rivolta a
me dall'onorevole Boeri, dì avere pure In questo metodo fatto

— 264 —

opera insufficiente, inquantochè la mia relazione sarebbe poco
conclusiva e sostanzialmente vuota di pensiero.

L onorevole Boeri non ha avuto tempo di leggere la re¬
lazione, e non glie ne faccio carico. Ma probabilmente, volen¬
do concludere con una critica di carattere essenzialmente poli¬
tico al Governo — e gliene riconosco il diritto — ha creduto
di poter desumere sommariamente la condanna della relazione
dalla sua apparente brevità. È breve, si è detto l’onorevole
Boeri, dunque certamente non contiene nulla.

Io non pretendo che l’onorevole Boeri abbia famigliarità
con i miei scritti giuridici; se l’avesse, saprebbe che, dacché
mi occupo di questi studi, cioè da oltre un quarto di secolo,
ho sempre preferito di dire molte cose in poche parole piut¬
tosto che poche cose in molte parole. (Applausi).

Ed e questo precisamente il caso della relazione premessa
al disegno di legge, che, secondo il giudizio, non mio, ma di
tutti gli scrittori di diritto penale, che si sono occupati del
tema (il quale, nei tre mesi da che è stata presentata la rela¬
zione, ha già una letteratura notevole) rappresenta un docu
mento di importanza decisiva per la riforma della legislazio¬
ne penale italiana. Citerò solo il giudizio di un penalista in¬
signe, maestro a tutti noi, che è anche un avversario politico
del Governo, il senatore Luigi Lucchini, il quale, pubblicando
la relazione nel fascicolo di maggio della sua Rivista penale ,
scriveva :

« Qualunque sia, non di meno, il nostro apprezzamento,
che non si è mai sognato e non si sognerà mai, per chi dirige
questa rivista, di andar plasmando nei retroscena parlamen¬
tari, come qualche untorello eclettico della stampa giudiziaria
è andato blaterando, sui concetti e sui propositi del ministro
proponente, noi dobbiamo rendere omaggio all’elevatezza, alla
rettitudine dei suoi intendimenti, e qualunque abbia ad essere
il risultato finale degli studi e della opera riformatrice, che
sempre confidiamo finisca di incanalarsi nella via maestra
della patria costituzione, questa relazione rimarrà documento

autorevolissimo e fondamentale della duplice riforma legisla¬
tiva ». (Applausi).

Ma è chiaro che l’onorevole Boeri, il quale non ha
avuto tempo di leggere la relazione ministeriale, meno che
mai ha avuto tempo di leggere le riviste giuridiche che di
essa si sono occupate.

E a proposito del metodo seguito dal G-overno per la
riforma, devo una breve risposta all’onorevole Cavalieri, che mi
domanda quale sarà, nel dissenso eventuale fra relazione mini¬
steriale e Commissione, la norma per l’elaborazione futura dei
Codici.

È evidente, onorevole Cavalieri. Il Gloverno, quando avrà
ottenuto la delegazione legislativa, non potrà essere vincolato-
che dalle sue dichiarazioni e dagli ordini del giorno approvati
dal Parlamento.

La Commissione, per bocca del suo autorevole presidente,
l’onorevole Carnazza, chiede che siano ancora allargati i poteri
conferiti al Governo con la legge del 1923 per la riforma del
Codice civile, e in relazione a tale proposta, formula un emenda¬
mento all’articolo 4 del disegno di legge. Il G-o verno ringrazia
la Commissione e accetta questo emendamento, che integra e
perfeziona le sue proposte.

L’onorevole Bubilli, che ha fatto un discorso notevole e
molto utile, ha trattato sia pure con molte cautele la questione
del divorzio. Io sono obbligato a fare alcune dichiarazioni
alla Camera sopra questo punto, anche in vista dei maggiori
poteri che, in materia di riforma del Codice civile, vengono, con
l’emendamento proposto dalla Commissione, conferiti al Go¬
verno. Dirò dunque all’onorevole Bubilli, che non è punto
nostro intendimento introdurre l’istituto del divorzio nella
nostra legislazione civile. E ciò non soltanto per la fondamen¬
tale ragione, che esso ripugna alla coscienza civile e religiosa
dell’ immensa maggioranza degli italiani, ma per gravissime
considerazioni di ordine sociale, e per la stessa concezione fa¬
scista della società e della famiglia.

— 266 —

Secondo la nostra concezione dello Stato e della società,
gli interessi transeunti degli individui devono cedere di fronte
agli interessi permanenti della società, la quale è un organi¬
smo, di cui i singoli non sono che elementi infinitesimali e
transeunti. Egualmente avviene della società famigliare, che
è la base e il nucleo fondamentale della società nazionale.
Gl’ interessi degli individui devono essere sacrificati, anche
quando ciò appaia crudele, a favore degli interessi del nucleo
famigliare.

Tutti gli argomenti a favore del divorzio sono di una
logica impeccabile, quando si parta dalla concezione individua¬
listica, che il matrimonio sia un istituto fatto a beneficio dei
coniugi.

No, onorevoli colleghi, il matrimonio è una istituzione di
carattere eminentemente sociale e tutti, uomini e donne, quando
si sposano, devono sapere che compiono il più grave atto di
dedizione e di sacrificio. Il giorno che nella nostra legislazione
si aprisse in qualche modo uno spiraglio alle aspettative dei
coniugi malcontenti, questo solo fatto sarebbe causa della di¬
sgregazione di molte famiglie, che altrimenti avrebbero su¬
perato le crisi, a cui ogni unione, anche la meglio assortita,
non può sottrarsi. Noi non possiamo dunque che respingere un
istituto, come il divorzio, perfettamente individualistico ed
anti-sociale, il quale è in perfetto contrasto con tutta la dot¬
trina politica del fascismo, che è, essenzialmente, la dottrina
della socialità. ( Approvazioni ).

L’onorevole Barbiellini, sempre a proposito del Codice
civile, ha domandato la riforma dei contratti agrari, ed ha
deplorato che la nostra legislazione non provveda a frenare
le esorbitanze dei grandi proprietari ed a favorire la costitu¬
zione e la difesa della piccola proprietà.

Il Codice civile riformato si occuperà certo di questo argo¬
mento dei contratti agrari, ma mi sembra ingiusto affermare
che la legislazione italiana sia stata indifferente di fronte
al problema del latifondo e della sua trasformazione. Vi è

— atiT —

tutta una legislazione in questo campo* che e andata tanto al
di là da giustificare persino le critiche, che recentemente le
sono state mosso nell* altro ramo del Parlamento.

L'onorevole Commissione chiude presentando un ordine
del giorno, che io, a nome del Governo, accolgo e pienamente
accetto perchè trovo giustificato il voto per la riforma dei
Codici militari.

La Camera conosce quaTè lo stato dei lavori per la ri¬
forma dei Codici militari. Sono state nominate tre Commissioni,
delle quali una fu presieduta dal senatore Di Vico, una seconda
dal Tono re volo Battaglieri, ed una terza dall’onorevole Bercnini.

Quest 5 ultima ha formulato tre distinti disegni di légge,
uno per il Codice penale militare per tutte le forze di terra e
di mare, uno pel Codice di procedura penale militare c un
terzo per l'ordinamento giudiziario militare. L evidente che
0. giorno, in cui saranno riformati il Codice penale comune e
il Codice di procedura penale comune, si dovrà riformare
anche tutto il nostro ordinamento penale militare, al quale
scopo questi studi forniranno un materiale prezioso.

Veniamo ora a parlare particolarmente della riforma del
Codice penale, e poi della riforma del Codice di procedura pe¬
nale. Quanto alla riforma del Codice penale, la sua necessità
e urgenza è stata messa in rilievo benissimo dalla eccellente 1
Iasione delionorcvole De Marsine. Non aggiungerò nulla a
quello che egli osserva con tanta perspicacia.

In sostanza ì mutamenti che si sono verificati nella strut¬
tura sociale, economica e politica del popolo italiano negli
ultimi 35 anni, sono così profondi, che non è possibile che il
Codice penale non appaia rispetto ad essi antiquato, ke si
considera poi che il Codice penale, promulgato 35 anni fa, ef¬
fettivamente per gli studi che lo prepararono risale a qualche
decennio prima, è chiaro che questa mancata corrispondenza ira
lo stato politico, economico e sociale dell 1 Italia, e la legisla¬
zione penale che la governa, si manifesta oramai assai gravo.

Il momento per una riforma del Codice penale è oppor-

samm

— 268 —

tuno; opportuno, perchè siamo oramai, dopo molti anni di
studi e polemiche giunti a un punto di superamento dei
contrasti di scuola, che in Italia sono stati così vivaci alcuni
anni fa.

Come ben dice ^Onorevole De Marsico, il contrasto fra
le dne opposte scuole di diritto penale, quella giuridica e cimila
positiva, si placa, nel campo delle pratiche realizzazioni,

Così è precisamente.

I^a relazione da me presentata ha questo valore; che, pre¬
scindendo dai dissidi teorici e superandoli, ossa trova nel ter¬
reno della pratica legislativa raccordo tra i voti di riforme
di entrambe le scuole. Infatti essa conserva la pena come
sanzione giuridica e il principio che sta a fondamento della
responsabilità penale, cioè V imputabilità basata sulla capacità
di volere. Ma. d altro canto, integra la difesa dello Stato contro
la criminalità, prima abbandonata ai soli mezzi repressivi
(sanzioni penali e civili) con nuovi mézzi preventivi (misuri
di sicurezza), in cui trovano attuazione 1 principi della scuola
positiva, senza negare i principi fondamentali della scuola
classica.

Ciò posto vediamo quali differenze separano le misure di
sicurezza, che intendiamo assai più largamente di quanto oggi
giù non sia, introdurre nella nostra legislazione penale, da un
lato dai cosi detti provvedimenti di polizia, da 11 nitro dii 11 e vere
e proprie pene.

Il mio amico Federzoni ha benissimo delineato le differenze
che esistono fra le misure di sicurezza, che debbono trovar
posto nel Codice penale e gli ordinari provvedimenti di polizia,,
che debbono invece trovar posto nella logge di pubblica sicu¬
rezza. Le differenze tra le misure di sicurezza e gli ordinari
provvedimenti di polizia, sono chiare.

Anche i provvedimenti di polizia sono preventivi al reato,
ma in un duplice senso, perchè combattono le cause della de¬
linquenza e perchè sono adottato ante factum. Invece le misure
di sicurezza, che trovano posto nel Codice penale, sono mezzi

— 269 —

preventivi solo nel senso ohe combattono le cause della delin¬
quenza, ma «oiio adottate post factum. Come dice il Merisel c’è
la stessa differenza, fra le misure di sicurezza e gli ordinari
provvedimenti di polizia, ohe vi è tra il caso di ehi compera
una pompa por la ipotesi di un incendio e chi la adopera
quando V incendio è già scoppiato.

I provvedimenti di polizia sono presi dall’autorità ammini¬
strativa, le misure di sicurezza sono prese dall'autorità giudi¬
ziaria. I provvedimenti dì polizia noa hanno connessione con
la pena; le misure di sicurezza sono accessorie o sostitutive
della pena, o alternative con essa*

Ma le misure di sicurezza si distinguono anche dalle pene
vere e proprie. Badate, onorevoli colleglli, io ho detto, anche
nella mia relazione, che la sola pena non appare più uu mezzo
sufficiente di lotta contro il delitto. Con questo non si vuol
negare P immensa, importanza della pena come mezzo di lotta
contro la criminalità. La pena è e rimarrà sempre il mezzo
fondamentale eli lotta contro il delitto. Perchè la pena, men¬
tre opera come mezzo di repressione, opera anche come mezzo
di prevenzione speciale e generale*

La differenza, tra misura di sicurezza e pena, riguardo
agli scopi lo dimostra; le misure dì sicurezza sono una difesa
contro 11 pericolo di nuovi reati da parte del reo; le pene
sono lina difesa contro il pericolo di nuovi reati sia da parte
del reo, sia da parte della vittima e dei suoi famigliaci, sia
da parte della colletti vita.

La pena, cioè, si rivolge non soltanto al delinquente, non
solo a coloro che delinquono in generale, ma si rivolge a tutti.
Quando noi vogliamo dare nn giudizio sul valore pratico e
sulla efficacia della pena, non dobbiamo considerare solo i
delitti che si commettono, ma anche gli infiniti delitti che
non si commettono. Quindi le misure di sicurezza mirano alla
prevenzione speciale mediante eliminazione o adattamento;
la pena mira anche alla prevenzione speciale mediante eli rum
nazione o adattamento, ma. inoltre mira alla prevenzione spc-

- 270 —

t'iale mediante intimidazione, alla prevenzione generale, ari
momento della esecuzione con la sua esemplarità e toh la sua
funzione satisfattoria, in quanto impedisce le vendette e lo
rappresaglie.

Io, dunque, non voglio togliere alle misure di sicurezza il
posto onorevole che spetta ad esse nella nostra legislazione pe¬
nale, ma torno ad affermare il concetto che il mezzo fon¬
damentale, U mezzo principe, non soltanto di repressione,
ma di prevenzione dei reati, rimane la pena. La quale adempie
meno bene, è vero, delle misure di sicurezza, la funzione di
prevenzione speciale, la ricaduta cioè nel delitto da parte dd
delinquente, ma adempie a quella funzione di prevenzione
generale, che è la piu pratica o la più efficace, e che è estra¬
nea alle misure di sicurezza.

Ho detto che lo misure <ii sicurezza sono unicamente
mezzi preventivi di lotta contro il delitto; ciò significa che
esse sono, in sostanza, misure amministrative- H fatto che
esse trovano posto nel Codice penale non muta il loro carattere,
come non muta il carattere della funzione che il giudice pe¬
nale esercita quando le applica: sono atti amministrativi;
quindi conservano tutte le caratteristiche dogli atti ammini¬
strativi; la discrezionalità, ia revocabilità, Tindetermimitezza
deila durata, e conserva l’attività del giudice, che le applica,
la sua funzione di attività amministrativa, perchè è ben noto
che al magistrato possono benissimo essere affidate funzioni
amministrative, senza per questo che esse perdano il loro ca¬
rattere specifico.

Per queste ragioni non potrei accedere totalmente al-
Pidea della Commissione che è stata qui riaffermata da Uh no¬
tevole Cavalieri, cioè di parificare in tutto il procedimento per
Tappi inazione delle misure di sicurezza ni procedimento penale,

Ho, onorevoli colleghi, queste misuro si infliggono eoa
atti amministrativi essenzialmente revocabili, atti commisurati
ai fini che si vogliono ottenere. Non nego ehs la loro infli-

zio ne debba essere circondata dalle massime garanzie; ma non
è possibile assimilare il procedimento per le misure di sicu¬
rezza ad un procedimento giudiziario vero e proprio, sopra¬
tutto per quello che riguarda i gravanti.

Circa la parte generale del Codice penale dirò poche
parole sulle pene, perchè in genere sa questo punto sono
d'accordo con lo no re volo relatore, sono d'accordo per quello
che concerne la prestazione di lavoro in 0 ]>ere di pubblica
utilità; per quello die concerne la sospensione dall’esercizio
di una professione o di un'arte,

À proposito, anzi, della sospensione dalTesercdzio di una
professione, devo notare che per l’articolo 35 del Codice pe¬
nale tale pena si può applicare anche ai delitti, soltanto si
applica come un effetto speciale della condanna; ^onorevole
De Mar si co vorrebbe che fosse considerata come ima pena
a sè; ed io trovo giusta la sua richiesta.

Invece non potrei del tutto consentire con Poziore vedo
relatore per quello ohe riguarda l'ergastolo.

Intendiamoci! Se 1 onorevole De Morsico edile de che si
studi la soppressione della segregazione cellulare continua
come inasprimento della pena dell’ergastolo., nessuna diffi¬
coltà; c un provvedimento che va seriamente meditato; ma
se mi chiedesse la soppressione delTergastolo come pena car¬
cerarla perpetua dovrei recisamente dissentirà perchè, la pena
carceraria perpetua nel nostro Codice ò una assoluta neces¬
sità, dalla quale non si potrebbe prescindere,

Non potrei invece accedere alla proposta dell'onorevole
relatore di adeguare le pene pecunia rie alla fortuna econo¬
mica del condannato, perchè si distruggerebbe in tal modo
La proporzione tra la gravità del reato e la pena, che deve
essere oggettiva, non soggettiva. Potrebbe essere soggettiva
se lo scopo della pena fosse sol ( auto la prevenzione individuale,
ma poiché lo scopo fondamentale della pena (e non mi stan¬
cherò mai dal ripeterlo) è la sua funziono generalo di pre-

— 272 -

vernicile* la proporzione tra la pena ed E reato deve essere
necessariamente oggetti va.

L’onorevole De Marsieo invoca la introduzione nel no¬
stro Codice dell'istituto del perdono giudiziale. La questione
è troppo grava. Io mi riservo di studiarla molto profonda*
mente, senza tuttavia prendere alcun impegna preciso, perchè
nel nostro diritto pubblico, il diritto di grazia è prerogativa
sovrana e non so se noi possiamo, e con quanto vantaggio
pratico, Innovare su questo punto fondamentale della nostra
legislazione.

Circa Fapplicazione giudiziale della pena* consento con
l’onorevole De Marsieo sulla necessità di aggiungere all'isti¬
nto attenuanti generiche Fisti luto delle aggravanti ge¬
neriche* e consento anche con lui sulla opportunità di fare
una enumerazione, sia delle irne che delie altre, enumerazione
esemplificativa, intendiamoci, non tassativa, ma che sia tale
da obbligare il giudice a motivare su questo punto, e a non
concedere, come oggi avviene purtroppo, attenuanti generiche
in nessun modo giustificate dalle circostanze del fatto.

Circa la condanna condizionale, consento anch'io .sulla
opportunità di una più larga applicazione, salvo a stabilire
cautele per evitare gli abusi eventuali.

Diro ora Qualche cosa delle misure di sicurezza In par¬
ticolare, le quali si applicano a certo determinate categorie-
di delinquenti; delinquenti minorenni, infermi di mento pe¬
ricolosi* ignavi e ripugnanti al lavoro, delinquenti abituali*
Sono le più grosse questioni della riforma e quindi la Camera
mi perdonerà se in questo punto non potrò essere cosi breve
come vorrei.

Delinquenti minorenni. Io non spenderò molte parole sulla
piaga della delinquenza minorile, di cui si occupa la relazione
dell Onorevole De Marsieo con tanta perspicuità e tanta effi¬
cacia. Xon ritornerò sopra le proposte concrete e molto savie
che Tenore volo De Marsieo mette innanzi* Io convengo sulla
opportunità di distinguere i delinquenti minorenni secondo l

— 273 —

periodi di età e secondo che sono primari o recidivi, salvo a
vedere come determinare il delinquente primario e come il
recidivo.

Circa gli infermi di mente pericolosi ,sono perfettamente
d’accordo con l’onorevole relatore sulla necessità di modificare
la legge del 1904 sui manicomi, che rappresenta un vero scon¬
cio, perchè per ragioni puramente economiche la legge del 1904
stabilisce che gli infermi di mente delinquenti, assolti per
infermità di mente, siano inviati nei manicomi comuni e messi
a vivere in comune con pazzi normali, il che è un danno per
questi e una vergogna per la società. Occorre, invece, che i
delinquenti assolti per infermità di mente siano ricoverati
nei manicomi giudiziari.

Circa la semi-infermità mentale, la Camera conosce la
grossa questione, che si agita fra gli studiosi di psichiatria e
fra i criniinologi, sulla esistenza o meno della semi-infermità.
Si dice da taluno che non esiste la semi-infermità mentale per¬
chè o si è pazzi o non si è. Tuttavia non si può negare — e
la scienza lo dimostra — che esistono zone grigie fra la sanità
e la pazzia, per cui il delinquente, che è semiinfermo, non
può dirsi totalmente responsabile, ma neanche totalmente irre¬
sponsabile.

Fra questi delinquenti è compresa tutta la schiera dei
neuropatici, cioè degli epilettici, degli isterici, dei neurastc-
nici, e io vi porrei anche gli intossicati, vale a dire gli alcoo-
lizzati, i morfinomani, i cocainomani. Consento che si debbano
internare in istituti speciali e solo eccezionalmente in sezioni
speciali dei manicomi giudiziari, perchè nei manicomi giudiziari
sono di solito internati i delinquenti incorreggibili ed in¬
curabili.

Neanche potrei consentire nell’idea che la misura di si¬
curezza debba sostituire ed escludere in ogni caso la pena.
Piuttosto, per quanto riconosca che la questione è molto grave,
sarei dell’ idea di far scontare la pena dopo applicata la misura
di sicurezza, o anche di dare al giudice la scelta fra la pena

18

— 274 _

e la misura di sicurezza, secondo la natura del reato c le sue
par ticolari ciré os t anze,

Quando poi agli al eoo lizzati cronici ed agli ubriachi abi¬
tuali si applichino misure di sicurezza, si può considerare sotto
un nuovo punto di vista In briachezza come causa minorante od
escludente l'imputabilità. Io sarei senz’altro contrario a con¬
servare alla ubriachezza volontaria jl carattere di scusante.

Circa gli ignavi e i ripugnanti al lavoro, occorrerebbero
stabilimenti speciali ma non si debbono dissimulare le diffi¬
coltà finanziarie.

Tutta Questa riforma purtroppo ha una difficoltà gran¬
dissima ed è la necessità di impiantare stabilimenti speciali,
che sono cestosi. Però debbo dire alla Camera, aprendo una
parentesi che mi è molto gradita! che l J Am ministra zio ne car¬
ceraria italiana ha fatto grandissimi progressi in questi ultimi
tempi. Intanto abbiamo già la separazione tra delinquenti
minorenni e maggiorenni o in stabilimenti appositi, riforma¬
tori, o in sezioni speciali delle carceri giudiziarie.

Noi abbiamo oramai manicomi giudiziari bene organizzati,
ne abbiamo quattro ohe sono sufficienti per i delinquenti
alienati di mente. Ora stiamo costituendo a Santo Stefano
uno stabilimento di pena speciale per i così detti delinquenti
istintivi, cioè per coloro che non sono pazzi, ma neppure nor¬
mali, Sono quei disgraziati che girano di ergastolo in ergastolo,
di manicomio in manicomio giudiziario, senza trovare mai cosa
ìn nessuno. Sono delinquenti pericolosi che vanno vigilati in
modo speciale, e -che sono assolutamente incorreggibili, salvo
casi addirittura eccezionali.

Occorreranno altri stabilimenti; però come la Camera vede*
sulla via della specializzazione ci siamo. Molto cammino si è
tatto, per quanto ancora molto ne resti, a percorrere.

Circa i delinquenti abituali, piaga grave e problema preoc¬
cupali te, io credo ohe bisogna anzitutto stallili re la nozione
giuridica drir&hituaìità.

Il delinquente abituale deve essere definito e deve quindi

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costituirsi per lui un vero stato giuridico di minorata capa¬
cità, che consenta di adottare a suo riguardo provvedimenti
tali da metterlo nella impossibilità di nuocere.

Ora, per infliggere ad un uomo uno stato giuridico di così
grave diminuzione dei propri diritti occorrono elementi sicuri
che devono essere oggettivi e soggettivi. Gli elementi ogget¬
tivi consisteranno necessariamente nei precedenti reati com¬
messi che debbono essere in un certo numero e devono io credo,
risultare da condanne passate in giudicato. Gli elementi sog¬
gettivi saranno dati dai precedenti, dalla vita anteatta, dalle
circostanze del reato, dalla pericolosità insomma del delin¬
quente.

Quanto al trattamento da fare a questi pericolosi elementi
della società, è chiaro che debbono segregarsi perpetuamente
o per un tempo assai lungo.

Riconosco la gravità del problema, che concerne gli
stabilimenti, in cui debbono essere rinchiusi i delinquenti abi¬
tuali, e i difetti dei vari sistemi proposti: relegazione, depor¬
tazione, detenzione in colonie agricole o stabilimenti speciali.
La questione ha sopratutto carattere finanziario.

Circa le cause estintive dell’azione e della condanna penale,
sono d’accordo con la relazione. L’amnistia deve, come giusta¬
mente osserva l’onorevole De Marsico, restare prerogativa so¬
vrana. Guai se lanciassimo l’amnistia fra i dibattiti di parte
e le discussioni del Parlamento. L’indulto e la grazia devono
essere meglio disciplinati e si deve tener conto dei precedenti
del delinquente, come del resto, in pratica già avviene.

E vengo alla parte speciale del Codice penale che ha dato
forse luogo a più vivace dibattito.

Sui principi generali siamo d’accordo. Convengo che si
devono in genere lasciare intatte le definizioni giuridiche dei
reati, che per lo più sono ben formulate, e riformare sopra¬
tutto le pene.

Sono pure d’accordo col relatore e con l’onorevole rovini
per ciò che concerne i delitti contro la sicurezza dello Stato.

——mseaz ~~

— 276 —

L onorevole Rubilli ha opposto contro lo studio, che ci
apprestiamo a fare per la riforma di questo titolo del Codice
penale, che m sostanza non se ne vede la necessità, perchè non
sembra che negli ultimi anni gli attentati contro la sicurezza
dello Stato si siano fatti più numerosi o più gravi.

Questo e vero, ma è vero altresì che sono negli ultimi qua¬
ranta anni mutate profondamente le condizioni politiche e
sociali non solo del popolo italiano, ma di tutti i popoli civili
e, si può dire, il carattere stesso della civiltà.

Quattro fatti sono intervenuti sopratutto a mutare queste
condizioni.

Anzitutto, l’evoluzione delle guerre. La guerra che era
una volta urto di eserciti, è diventata lotta di popoli, per
cui occorre oramai difendersi non solamente contro le armi e

forze armate, ma anche contro gli assalti alla resistenza morale
ed economica di tutto il popolo.

Bisogna in secondo luogo ricordare l’influenza decisiva
che hanno preso nello svolgimento della vita dello Stato e nei
momenti più gravi della sua esistenza, l’opinione pubblica, la
stampa, i partiti politici, le forze finanziarie. Una volta era
il Governo nel chiuso ambito dei Gabinetti, che decideva; oggi
e la grande moltitudine del popolo che decide dei destini di
un paese, e con la stampa e con le pubbliche manifestazioni,
coi partiti e con le forze economiche e finanziario. Come è
possibile non preoccuparsi dell’azione che l’estero può eserci¬
tare su tutti questi elementi? Sorge la possibilità ogni giorno,
m pace e in guerra, che si perturbi l’opera dello Stato, che si
paralizzi o diminuisca la sua libertà, agendo sulle forzo interne
del Paese. Occorre in sostanza, onorevoli colleghi, che noi ci
pr«>ccu P iamo di disciplinare i rapporti internazionali stabi¬
li all infuori dello Stato. Se nel campo economico, intellet¬
tuale, culturale noi possiamo concepire che vi siano relazioni
tra cittadini di più Stati diversi - i rapporti internazionali
sono diventati molto più stretti, la vita dei vari popoli è più
coordinata - noi non possiamo concepire che la politica si

faccia da altri organi elle non sia lo Stato. Una politica di
classe, di categoria* di gruppo, di associazione, nel campo
internazionale è assurda, e intollerabile» (A pp ro vazì o n i).

In terze) luogo dobbiamo ricordare V importanza assunta
d^dla lotta pacifica ed economica fra i popoli; una volta la
guerra tra gli Stati si faceva a distanza di lunghi periodi di
tempo, ed era unicamente armata; oggi la letta internazionale
è lotta di ogni giorno, e lotta di concorrenza politica, dì pe¬
netrazione economica, di influenza intellettuale. Questa batta¬
glia di ogni giorno puh avere i suoi traditori, e non si può
permettere che il popolo italiano, che lotta per la sua affer¬
mazione nel mondo, sia insidiato, entro la sua stessa compagine
e indebolito nella sua, forza combattiva.

Bisogna considerare infine che i rapporti internazionali
sono diventati sempre piu stretti e l 1 influenza che Popinione
pubblica internazionale esercita sulla vita degli Stati sempre
pili intensa. Non è possibile prescindere da questa realtà, non
è po&ibile ammettere che cittadini italiani influiscano suITqpi-
nionc pubblica estera a danno del proprio paese, per rendere
più difficili e più dure lo condizioni della vita politica ed
economica del popolo italiano. Questa opera nefasta, che
pessimi ii ali ani compiono a danno del proprio paese, è vero
o proprio tradimento, e come tale deve essere punita.

Tutte queste nuove condizioni di vita dei popoli si sono
venuto delincando nelTultimo secolo, ma V Italia ne ha ri¬
sentito gli effetti, si può dire, solo negli ultimi decenni,
perchè solo negli ultimi decenni essa ha iniziato la sua parte -
cip azione alla vita mondiale e si è affermata come grande
po ten za mo n diale.

Circa i delitti contro Tenore, a mio avviso, gli incouve-
nienti della legislazione vigenti sono sopra tutto due. Uno è
quello della eccessività delle pene, che finisce, come ognuno
sa, per risolversi in causa di impunità. L’altro m conveniente
gravissimo e costituito dagli sconci dei dibattimenti, in cui
si svolge la prova del fatti, e clic si risolvono in una nuova*

— 278 —

più ampia e piu atroce diffamazione. Credo quindi anche io
che la prova dei fatti, anzi che in sede giudiziaria possa farsi,
quando debba essere ammessa, davanti idi a Corti d'onore, per
la cui istituzione e il cui funzionamento occorrerà dettare
norme opportune*

L'onorevole relatore chiede ima più severa repressione
delle speculazioni fraudolente, ed io gli dò ragione, per quanto
non possa dissimularmi che in questa materia occorre proce¬
dere con cautela, al fine dì non intralciare* per il desiderio
di una eccessiva repressione degli eventuali abusi, la vita
economica e finanziaria del Paese.

Per ì reati di sangue, infine, io credo che occorra un ade¬
guato inasprimento delle pene, perchè in Italia, in questo
campo, si delinque assolutamente troppo a buon mercato*
e consento con V onorevole Itubilli in ciò che egli dice sul-
l’omicidio tentato c mancato, che rimane oggi praticamente
impunito.

E vengo al Codice di procedura penalo.

Io debbo una lode all onorevole Sarrocchi per la sua
relazione, che è veramente perspicua, completa, precisa; seno
d/accordo con lui in molti punti e solo in alcuni in disaccordo.

Sono d'accordo con lui nella premessa generale della sua
relazione * L onorevole Sarrocchi afferma giustamente che, mal¬
grado le critiche mosse da ogni parte al vigente Codice, vi è
in e.-so, accanto ai difetti, molto di buono. È vero. La riforma
deve rispettare il buono e porre riparo agli in con venienti.

In merito alsaziane penale non .sono d’accordo con loco-
re volo Sarrocchi circa le questioni di stato, circa V influenza
del giudicato civile sul penale e viceversa, circa il principio!
eleeta una vìa non datar recursus ad alterami circa la ripa¬
razione pceuniaria.

Kei riguardi della competenza osservo che, in caso di
concorso delia giurisdizione ordinaria con la giurisdizione spe¬
ciale, non mi sembra che la prima debba, in ogni caso assor¬
bire la seconda. E ciò in omaggio al principia: in urduero iure

— 279 —

genièri per speciem derogatiif, che è in fondo un principio di
logica naturale. Cosi avviene infatti per la giurisdizione spe-
cirsi del Senato costituito in Alta Corte di Giustizia, e così do¬
vrebbe avvenire per la giurisdizione militare.

E vengo a uno dei punti piu criticati del Codice del 101%,
cioè alT istruttoria penale.

La relazione consente con me, e no sono lieto, perchè
si tratta di uno dei punti fondamentali della riforma, nella
concezione del pubblico ministero come parte e non come
giudice nel processo penale; consente nel principio che il pub¬
blico ministero non può sostituirsi al giudice neLF assunzione
delle prove, compito, per cui manca della prepar azione tecnica
e spiritual? e sopratutto dei mezzi necessari; e conviene infine,
hi relazione, nella opportunità di tornare al sistema del Codice
abrogate, rer cui il procedimento formale era la regola e
quello sommario he erezione.

Il procedi rncnttì istruttorio deve essere di regola forni al e,
tanto per i reati di competenza della Corte d"Assisi, quanto
per i reati di competenza del tribunale; soltanto eccezio¬
nalmente, quando per la semplicità dei fatti non siano ne¬
cessarie indagini e il pubblico ministero creda, fatte som¬
marie investigazioni, di poter rinviare dirottamente a giudizio,
si può fare a mono del procedimento formale. Ma, se non
sbaste, l’onorevole relatore vorrebbe fare eccezione alla regola
anche nei caso che F imputato consenta dì essere rinviato a
giudizio. Allora, so non ho mal compreso, si potrebbe fare a
meno del prò cedimento formale e sulla richiesta dell imputato
si avrebbe II rinvio a giudizio.

BARROCCI XI, r dai ore* No, no.

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari di culto.
L’onorevole Sarrocchi si limita dunque al caso in cui, dopo
terminata F istruttoria formale, si debba pronunciare il rinvio.
Ove F imputato lo richiedesse, si potrebbe fare a meno della
decisione del giudice. Mi riservo di studiare la questiono,
che praticamente non credo abbia grande rilievo. Teorica-

- m *

mente io, anche come studioso, troverei qualche difficoltà ad
ammettere il principio dispositivo in materia penale. Il prin¬
cipio dispositivo deve essere la regola dei processi civili; ma
in materia penalo lo credo alquanto pericoloso.

Invece non sono d’accordo con l’onorevole relatore per
quel che riguarda le facoltà del pubblico ministero rispetto
all esercizio dell’azione penale. Questione grave, questione dì
principio più che di grande importanza pratica. L’onorevole
Sa rrocchi invoca iì principio della inderogabilità g della ob¬
bligatorietà dell'azione penale o lo contrappone al principio
della discrezionalità dell’azione penale. Io comincio col dirgli
che sono &accordo con lui sul principio della obbligatorietà
delibazione penale, per una ragione molto semplice. L’azione
penale è Peseremo di un diritto pubblico. Ogni pubblico di¬
ritto è anche pubblico dovere e quindi è naturale che il pub¬
blico ministero, il quale ha il diritto di esercitare T azione
penale, abbia anello il dovére di esercitarla. Si tratta di una
pubblica funziono, che come tale ha un doppio aspetto: diritto
pubblico, dovere pubblico. Quando perciò, si parla di discrezio¬
nalità dell azione penale, non si intende parlare di *ii& rczioTUi-
Utà pura, di puro arbitrio del pubblico ministero; si parla
sempre di discrezionalità ragionevole e giusta.

A nessuno viene in mente di sostenere che il pubblico mi¬
nistero possa, a suo arbitrio, esercitare o non esercitare razione
penale; egli la deve sempre esercitare quando vi sono gli ele¬
menti, quando il fatto sia preveduto come reato, e appaia
possibile e verosimile che sia stato commesso. La questione
non sta dunque nel decidere se razione penale sia o non
Obbligatoria* sia o non un pubblico dovere; lo è indubbia¬
mente, La questione sta nel vedere ehi debba essere giudice
della esistenza concreta di questo pubblico dovere e del suo
esercizio.

Chi * in altri termini — deve giudicare se concorrono, in
concreto, gli dementi per l'esercìzio donazione penale? Deve
essere lo stesso pubblico ministero, a cui l’azione è affidata

— 281 —

o un'autorità estranea a luì, che si sovrappone a lui, che giu¬
dica su di lui e e he quindi usurpa in parte o assume, se non
vogliamo usare questa parola troppo grossa, le funzioni del
pubblico ministero ?

10 credo., e lo dichiaro frane amen te, che per quanto si
debba riconoscere che il pubblico ministero abbia l’obbligo di
esercitale l'azione penale quando ve ne siano le condizioni, non
si possa ammettere die vi sia un’altra autorità estranea a lui
che eserciti su di lui un controllo. Io credo che giudice deh
l’esistenza degli elementi per l’esercizio dell’azione penale debba
essere lo stesso pubblico ministero, sia pure con tutte le ne¬
cessarie garanzie, perchè la discrezionalità non si tramuti m
arbitrio.

Circa la necessità di rivedere la nozione delT imputato,
consento coll'onorevole relatore e con l’onorevole Cavalieri.

E vengo alle perizie.

Secondo il Codice abrogato le perizie davano luogo a
molti inconvenienti, perchè si aveva lo spettacolo elei periti che
nel dibattito pubblicò si trasformavano in avvocati, e fra i
piu accaniti e meno sereni, portando in una discussione che
avrebbe dovuto limi tarsi alla tranquilla obiettività del re¬
sponso scientifico, elementi passionali di difesa.

11 nuovo Codice non ha ammesso più la discussione sulle
perizie. I periti sono nominati dall Autorità giudiziaria e sol¬
tanto nel ìioriodo istruttorio. Io andrei molto cauto prima dì
tornare al sistema dello perizie di parte e delle discussioni
in eontradlttorio tra i periti nel pubblico dibattimento. Oc¬
corre eliminare gli. inconvenienti, certamente gravi, del Codice
vigente, senza ricadere negli antichi abusi.

Circa gli argomenti comuni alh istruttoria e al giudizio,
poco o nulla avrei da opporre alle osservazioni del relatore
sulle nullità o sui termini e sulla necessità di meglio discipli¬
nare il sistema dei mandati e la. libertà provvisoria. Trovo
specialmente giustissima hosscrvazione che la materia delle
nullità non è suscettibile di sistemazione scientifica, e ebe

è imo dei difetti del Codice di procedura vigente di aver voluto
una soluzione unica e generale. Bisogna invece procedere caso
per caso con norme concrete.

Invece non siamo del tutto d'accordo stalla questione della
scarcerazione automatica, che il relatore vorrebbe integrai-
mente mantenuta, mentre io credo all’opportunità dì radicali
riforme, sia por sottrarre i magistrati inquirenti aiT incubo di
termini ristretti che tolgono serenità alla opera loro* sia anche
a tutèla dei diritti degli imputati, i quali dall’eccesso del ri¬
gore vengono oggi frustrati, in quanto la scarcerazione auto¬
matica sì riduce, non di rado, ad una pura finzione.

Circa la prova testimoniale la relazione riconosce la ne¬
cessità dì rivedere le norme che ristringono 1 ■ prove e propone
altro norme precise. Consento nella maggior parte delle cose
dette dai relatore, salvo naturalmente qualche riserva sopra
tal uni par titolar i,

Sai provvedimenti del giudico vi è accordo fra Governo e
relatore.

Invece non vi è accordo con l’onorevole Cavalieri che fa
una carica a fondo contro il decreto penale. Non bisogna
esagerare*

H decreto penale si applica nelle contravvenzioni piu pic¬
cole e si potrebbe applicare più largamente senza dar luogo a
gravissimi inconvenienti. Ben s’Intende che quando Y imputato
vuole instaurare 11 giudizio contraditto rio sta a lui il farlo, è
se si rassegna significa o che egli ritiene giusta la pena o che
il danno della pena (trattandosi sopratutto di jKme non infa¬
manti) sìa per luì così piccolo da non meritare neppure il di¬
sturbo di un processo e di una, difesa.

Invece sulle formule di proscioglimento la relazione pro¬
pone raholizione del non doversi procedere per insufficienza
d’indizi e dell’assoluzione per non provata reità.

Queste formule danno effettivamente luogo ad inconve¬
nienti, ma io temo che gii inconvenienti, ohe deriverebbero
dalla loro abolizione siano maggiori, di quelli provenienti dalla

— 283 -

loro conservazione. E non so proprio se ne trarrebbe un van¬
taggio l'imputato: temo che il giudice, messo nell'alternativa,
preferirebbe condannare. Ad ogni modo, ragioni evidenti di
difesa sociale contro le forme piu raffinate di delinquenza e
contro abitudini purtroppo persistenti in qualche parte d fl Ita¬
lia, per cui difficile e talora impossibile riesce la raccolta delle
prove, impongono la conservazione della doppia formula di
proscioglimento.

Quanto al giudizio la relazione osserva giustamente che le
lungaggini dei dibattimenti penali, piaga propria del nostro
paese, non sono facilmente eliminabili con riforme di carattere
procedurale, perchè esse sono dovute principalmente a due
cause: al costume giudiziario italiano, die ama approfondire
e far dilagare le indagini anche al di. là di quanto sarebbe
necessario per nna retta amministrazione della giustizia, e
alle imperfezioni dell' istruttoria.

Io aggiungerci una terza causa: la difficolta di preparare
magistrati atti a ben dirigere dibattimenti penali, a ben so¬
stenere l’accusa e a compiere con efficacia le istruttorie penali.

J L problema è grave e si connette con quello della specia¬
lizzazione dei magistrati penali, che dovrà certo formare
oggetto di serio esame nella riforma dell’or din am ente giu¬
diziario .

Circa Ì giudizi di Assise siamo d’accordo sulla necessita
di una piu rigorosa selezione dei giurati. L’onorevole Ku-
btìli ha aggiunto la necessità di meglio retribuirli ed io gli
dù ragione.

Invece non siamo d'accordo con l’onorevole relatore sopra
un’altra proposta ohe io ho messo innanzi, quella di far parte¬
cipare i giurati al giudizio della pena 0 il magistrato al giu¬
dizio sui fatto. Sul primo punto soltanto Tori ore vele relatore
consento, perchè riconosce che i giurati italiani vogliono essere
padroni della pena come sono giudici del fatto. Invece lo spa¬
venta E idea di fare intervenire il magistrato anche nel gùi-
dizio sul fatto, perchè il magistrato o avrà una parte troppo

— 284 —

piccola nel giudizio, se essa sì limiterà al solo suo voto, o ne
avrà ima troppo grande, se peserà con la sua autorità sul giu¬
dizio dì tutti. Io ammétto la gravità dì queste obiezioni. Am¬
metto pure che con la proposta messa innanzi si trasforma
profondamente I istituto della giurìa e lo sì avvicina assai
allo scabinato. È naturale thè la riforma implicherebbe non
solo una scelta molto più rigorosa dei giurati, ma anche la
riduzione del loro numero a non più di sei.

I verità gli inconvenienti dell'attuale giudizio per giurati
sono tanti, e da ogni parte rilevala, e il modo con cui l'isti¬
tuto funziona, specie in qualche parte d'Italia, cosi privo di
serie garanzie di una efficace tutela, sociale contro la piaga
della delinquenza, che una seria considerazione del problema
s impone, Non sì tratta di respingere ì' idea della partecipa¬
zione deirelemento popolare al giudizio penale, idea che ha in
sò molto di giusto e di vero, perchè effettivamente nel magi¬
stero ; penale sì riflette piu direttamente la coscienza popolare.
Si inatta di disciplinare II principio* in modo che dia il massimo
dei vantaggi, e il mìnimo dei danni.

Io non dirò che la riforma da me delineata possa acco¬
gliersi senza profondo studio: ma prego la Camera di non
precludermi la via a questi studi.

Sui giudìzi contumaciali non sono d'accordo con il relatore,
per questa ragione che trovo effettivamente contraddittorio
ammettere la difesa nei giudizi contumaciali o poi negarle i
mezzi per farsi valere. Ma riconosco, e in questo sono più ra>
dicale dell'onorevole Sarroechi, che tutto il sistema della nostra
legislazione in materia di giudizi contumaciali è arretrato ed
imperfetto. Non si può approvare sopratutto il principio delia
purgazione della contumacia. Purgazione della contumacia,
la cui introduzione, come è stato detto dallo stesso relatore in
una note molto arguta, fu dovuta alle declamazioni dei filosofi.
Risponde proprio ad altri tempi, ad altra mentalità. Perchè
si deve ammettere il diritto del!; imputato di mantenersi lati¬
tante e di presentarsi quando gii pare e piace, fino alla pre-

— 285 —

uir

scrizione, col diritto di far rinnovare completamente il di-
battimento? Questa è una tutela eso r tante dei diritti dell’im¬
putato. Così si favorisce la latitanza si intralcia la giustizia
penale, si producono infinite lungaggini nel procedimento.

Credo pertanto che questo istituto della purgazione della
contumacia vada eliminato con due temperamenti: 1’ inter¬
vento della difesa nel dibattimento senza restrizioni, e una
piu larga applicazione dell’istituto della revisione dei giudicati.

Circa l’appello, io ho fatto nella mia relazione un timido
cenno all’idea dell’abolizione dell’appello penale. In verità,
siamo giusti, logicamente, tanto in materia civile che in ma¬
teria penale, il principio del doppio grado di giurisdizione
non ha nessuna giustificazione.

Una voce . Teorie!

ROCCO, ministro della giustizia e degli affari di culto.
Esso risponde a una mentalità oltrepassata. È un vero detrito
storico. Ma io riconosco che, data la restrizione, la mentalità
nostra, la consuetudine giudiziaria italiana, non sarebbe fa¬
cile affrontare il problema dell’abolizione di questo istituto, nè
in materia civile nè in materia penale, e l’accoglienza fatta
anche in quest’Aula alla proposta mi dimostra che il pregiu¬
dizio e l’abitudine sono, in tale materia, piu forti della logica.
Dico però: rivediamo l’istituto, rivediamolo almeno per at¬
tenuarne gli inconvenienti più gravi, in attesa della più radi¬
cale riforma, che s’imporrà in un avvenire più o meno lontano.

Circa la Cassazione, la Commissione respinge la proposta
di ripristinare il deposito, ed io riconosco che le ragioni addotte
sono valide; pertanto non insisto nella proposta.

La Commissione propone pure di limitare i casi di ricorso
alla violazione di legge. È una formula sintetica, comprensiva
e felice, ed io l’accetto.

Accetto anche le altre proposte minori, che riguardano il
giudizio di Cassazione.

In ultimo, per terminare questo argomento della riforma
del Codice di procedura penale, non insisto nella proposta di

— 286 -

introdurre la revisiona dei giudicati assolutori, che il relatore
respinge. Si tratta di una riforma di importanza pratica limi¬
tata e riconosco che non vale la pena, per essa, di scuotere il
princìpio fondamentale della cosa giudicata.

Rimane a parlare dell’ordinaménto giudiziario. Non mi
dilungherò molto, perchè rargomento è stato da me trattato
altre volto in questa atessa Aula © nell 1 aula del Senato e si
può dire ormai formato una specie di consenso sopra i punti
fondamentali della riforma.

Sono lieto che il relatore della Commissione per la parto
concernente lordi riamente giudiziario, onorevole DI Marzo»
il quale conosce bene questa materia anche dal punto di vista
storico, perchè è un insigne culture del diritto romano, con¬
venga nelle due ragioni da me addotte per gitisticarc la necro¬
filia di una riforma: la stretta connessione di Questa materia
con quella del Codici di procedura civile e penale e Fattuale
disagio della magistratura. Circa la connessione tra le due
riforme, essa è evidente. È naturale che la funziono determina
Porgano, e che Tergano si debba adattare alla funzione* Mai
dal 1865 in poi, e le riforme sono stato un'ottantina, si. è avuta
un'occasione così felice per una riforma organica deh; ordi¬
namento giudiziario, e saebbe colpa lasciarla sfuggire.

Vi è poi quel corto disagio che non si può negare nella
magistratura italiana, e a cui occorre mettere riparo. Questo
disagio è dovuto a una triplice causa: la lentezza della carriera,
il fastidio dello piccole sedli e il trattamento economico.

Sulla carriera ha suscitato molti consensi in questi Aula
e in quella del Senato, ed alcune critiche, per esempio da parte
ddFouorevole Macco tta. la proposta di tornare alle li noe fon¬
damentali della logge del 1865 circa la separazione della car¬
riera superiore dei tribunali e delle Corti di appello.

Il sistema della legge del 1865, salvo alcuni inconvenienti
funzionò bene. Per ovviare a questi inconvenienti la leggo Za-
nardelli del 1890 fuse le due carriere, e questo mutamento ebbe
conseguenze gravi, perchè da un lato allungò enormemente la

— 287

carriera, e dall’altra obbligò tutti i giovani, che entravano in
magistratura, a restare anni ed anni in piccole sedi di preture
lontane. E se per un certo tempo i danni dell’ordinamento non
si risentirono troppo gravemente, ciò avvenne perchè nel pe¬
riodo che seguì la riforma, le Università dettero un gran nu¬
mero di laureati, e fra questi moltissimi valenti che, date le
condizioni economiche dell’Italia in quell’epoca, non trovavano
agevole collocamento nella libera professione, nelle industrie e
nei commerci. Ma, mutate le condizioni ed apertesi altre vie
pei giovani, i difetti del nuovo ordinamento si rivelarono in
tutte le loro conseguenze; oggi siamo arrivati al fenomeno
dell’abbandono della carriera giudiziaria da parte dei giovani
migliori, e di quelle difficoltà di reclutamento, di cui ho altre
volte parlato, tanto alla Camera che al Senato.

L’onorevole relatore consente in questa mia osservazione,
ed anche nell’altro ramo del Parlamento l’idea di tornare alla
legge del ’65 con i necessari adattamenti è stata favorevolmente
accolta da più di un autorevole oratore. Ed io pure credo che
i vantaggi della riforma sarebbero di gran lunga superiori agli
svantaggi.

Intendiamoci! Ogni cosa umana, e sopratutto in materia
giudiziaria, ogni riforma ha i suoi lati favorevoli e i suoi lati
contrari; ma in sostanza il vantaggio derivante dalla autose¬
lezione, che ha luogo per la scelta degli stessi interessati in
principio di carriera, è tale che compensa, a mio avviso, tutti 1
danni.

Gli inconvenienti del sistema del ’65 non erano necessaria¬
mente connessi al sistema; dipendevano dalla cattiva scelta,
dal reclutamento imperfetto dei pretori, ed anche dal fatto
che la carriera della magistratura inferiore non aveva suffi¬
cienti attrattive e svolgimento adeguato.

Io credo pertanto che, opportunamente modificato e mi¬
gliorato, il sistema della separazione delle due carriere possa
dare ottimi frutti. Riconosco però le grandi, le enormi diffi¬
coltà pratiche di una riforma di questo genere, sopratutto nel

- 288 —

periodo della prima applicadone. Solo isorci ò, se mi riuscirà di
trovare una soluzione che co il temperi tutti gli interessi ed eli¬
mini tutti gli inconvenenti. mi indurrò ad affrontare il grave
problema,

Sul trattamento economico dei magistrati siamo d‘accordo.
Bisogna porre i magistrati in condizioni di tranquillità e di
serenità, anche m per far ciò occorresse creare ad essi una po¬
sizione di favore di fronte agli altri funzionari. In realtà nes¬
suna categoria di funzionari si trova forse nella condizione del
magistrato, la cui funzione, di giudicare i propri simili, ho
definito altrove « sovrumana ». Tale funziono, per essere escr-
citata in modo da non dar luogo a critiche e a sospetti, e con
tutto il necessario prestigio, richiede da chi è chiamato a com¬
pierla il più assoluto controllo di tutti, anche I più consueti
rapporti della vita sociale* ed una sorta di isolamento spirituale
pieno di duri sacrifici e di rinunzie penose,

E gli uomini clic a questo sacerdozio e a questa missione
(che sacerdozio e missione debbono chiamarsi) si dedicano han¬
no diritto almeno ad una vita scevra dalBassiilo delle preoccu¬
pa zioni eco n amiche, (Appro vario nì ).

Onorevoli colleglli, ho finito. Questuo pera, a cui ci si'imo
accinti, di rivedere tutta la nostra legislazione codificata, è ima
grande opera e resterà uno dei titoli di gloria del Governo na¬
zionale. La nostra codificazione risale in massima parte al
1865. Ora, quanto diverso è il popolo italiano del 1925 dal
popolo del 1865; quanto divèrsa è V Italia di oggi dall 7 Italia
di sessantanni fai II piccolo Stato, che moveva i primi passi
incerti nella via della indipendenza, oggi è una grande po¬
tenza, che esercita la sua influenza politica ed economica in
tutto il mondo, un centro di cultura originale e di elal fraziono
giuridica indipendente*

A questa nuova Italia noi dobbiamo dare una nuova le¬
gislazione, Essa deve esser degna, non solo delle tradizioni del
suo passato, ma anche delle esigenze dei suo presente e del
suo avvenire! (Vivissimi applausi — Molle congratulazioni)*

— 289 -

SULLA DELEGA AL GOVERNO DEL EE DELLA FA¬
COLTÀ DI EMENDARE IL CODICE PENALE, IL
CODICE DI PROCEDURA PENALE, LE LEGGI
SULL’ORDINAMENTO GIUDIZIARIO E DI APPOR¬
TA RE NUOVE MODIFICAZIONI E AGGIUNTE AL
CODICE CIVILE ».

DISCORSO AL SENATO DEL REGNO (*}

Io debbo mi ringraziamento molto vivo alla Commissione
speciale che ha esaminato questo disegno di legge, perché essa
lia assolto il compito suo con la diligenza consueta a questa
alta Assemblea c con profonda dottrina; e in special modo
debbo esprimere il mio ringraziamento al relatori ed al presi¬
dente deir Ufficio stesso, senatore d Amelio,

La loro opera costituisce un contributo prezióso alla ela¬
borazione legislativa dei più ardui principi del diritto e della
procedura penale.

La discussione generale fatta sul disegno di leggo è stata
assai breve; ma la brevità del dibattito ha un chiaro signi¬
ficato, che molto mi conforta; significa, io penso, che il
Senato consente nelle idee fondamentali esposte nella mia
relazione.

Io posso dunque essere, relativamente, breve in questo
mìo discorso. Dico relativamente, perchè targ-omento è vasto

(*) Pronunciato nella tornata del 19 dicembre 1925*

JO

e d'importanza capitale; è necessario pertanto che certi con¬
cetti fondamentali della riforma restino consacrati negli atti
del Senato; tanto più che, se vi è accordo tra Commissione e
Ministro, si può dire, sulla massima parte delle materie sulle
quali verte il disegno di legge, non mancano, qua e là, i
punti di dissenso, gravi sopratutto per quel che concerne la
procedura penale.

Sulla questione preliminare, che, nell’altro ramo del Par¬
lamento sollevò un dibattito assai vivace, sulla questione cioè
del metodo da seguire per la riforma del Codice di diritto
penale e dell’ordinamento giudiziario, vi è perfetto accordo
tra Governo e Commissione.

E la Commissione, per bocca del suo presidente e rela¬
tore, senatore d’Amelio, ha detto, in modo che non si po¬
trebbe migliore, le ragioni per cui è consigliabile appunto il
metodo prescelto. L’illustre relatore è con me d’accordo nel
ritenere che non è possibile alle assemblee politiche discutere
articolo per articolo un progetto di Codice e nell’ammettere
che effettivamente questo metodo non è stato mai adoperato
da che esiste il Regno d’Italia. Da questa duplice constata¬
zione discende la conseguenza che un dibattito parlamentare
è solo possibile sui principi fondamentali, sopra una traccia
generale, che dia un preciso indirizzo per la concreta formula¬
zione degli articoli del Codice. Questo in sostanza si è fatto
sempre, perchè, se pure altre volte al disegno di legge che
dava facoltà al Governo di pubblicare questo o quel Codice era
annesso un concreto progetto, effettivamente la discussione
non ebbe luogo che sui principi generali. E il frutto concreto
di essa fu appunto la determinazione di alcune linee fonda-
mentali, che servirono poi di traccia al Governo nella formula¬
zione del testo definitivo del Codice, per la quale gli furono
concessi i poteri legislativi più estesi.

Questo è accaduto altre volte, e questo in sostanza av¬
viene anche oggi, perchè, se pure manca un progetto completo

— 291 —

cfi Codice articolato disposinone per disposizione, esistono
X>erò ampie relazioni, in cui i concetti fondamentali del Co¬
dice sono sin d'ora stabiliti, di modo che la loro traduzione in
articoli di legge sarà opera di carattere pnevalentemente tecnico.
Bel resto, giustamente la relazione dell 7 Ufficio centrale os¬
serva che, oltre questo controllo preventivo simile, nella sua
portata pratica, a quello che fu altre volte, nella pratica,
esercitato dal Parlamento, e che consiste nello stabilire i
principi fondamentali del Codice, vi sarà questa volta anche
un controllo successivo, in quanto il progetto definitivo sarà
sottoposto all’esame delle stesse Commissioni parlamentari, che
hanno riferito sul disegno di legge. La nostra tradizione
legislativa, nella materia, non è dunque sostanzialmente toc¬
cata, e se è modificata, lo è uel senso di un controllo piu
preciso e di più ampie garanzie.

Venendo poi alla sostanza della riforma, dira anzitutto
qualcosa del Codice penale.

La riforma del Codice penale solleva, e non può non sol¬
levare, la grande questione della natura e del fondamento
del diritto di punire, e quindi della concezione stessa del de¬
litto e della pena: questione grave, sulla quale, come ognuno
sa, por lungo tempo si è disputato, specialmente in Italia, fra
le due opposte scuole di diritto penale: la cosidetta scuola
classica e La cosidetta scuola positiva, o, se si vuole me¬
glio, tra la scuola giuridica e la scuola antropologico-so¬
ciologica.

Non è il caso di rifare qui tale dibattito e neppure di
riassumerne ì termini fondamentali. Le due relazioni che la
Commissione senatoria ha presentato su questo punto, ima det¬
tata dal senatore Garofalo, che dovrebbe rappresentare i con¬
cetti della scuola positiva, l'altra dettata dal senatore Di
Biasio, che dovrebbe rappresentare i concetti della scuola
classica, in sostanza non sono cosi divergenti come potrebbe
a prima vista sembrare; esse divergono sopratutto in al¬
cune affermazioni teoriche, ma poi nelle concrete proposte

— 292 ™

di riforma il dissidio sì placo, di fronte alio esigenze pratiche
delia realtà.

Ma neanche nel campo teorico il dissenso è così incora-
punibile, come può sembrare a prima vista.

Il problema, infatti, che dovrebbe essere fondamentale, il
problema cioè della libertà- del volere, non può risolversi cer¬
tamente ammettendo un determiniamo fisico o meccanico, per
cui la volontà umana sarebbe determinata da cause puramente
fisiche e quindi fatali* Ma non si può neppure ammettere
T inde terminiamo assoluto, Y arbitrimi ìndiffernitiae, una vo¬
lontà cioè che si determini sciita motivi e si sottragga, quindi,
totalmente alla legge di causalità. La verità, come sempre
accade, sta nel mezzo. La volontà umana non si sottrae alla
legge di causalità applicata al fenomeno volitivo* 01 sono
Infatti, tre specie di causalità : c’è una causalità meccanica o
fisica, uè una causalità fisiologie, c e’è una causalità psichica.

Ora noi non possiamo ammettere, rispetto alla volontà,
una causalità imminente fisica o meccanica, e noti possiamo
neanche ammettere una causalità fisiologica, che ai manifesti
come puro stimolo. Ammettiamo invece una causalità psichica:
riteniamo cioè che la volontà si determini per motivi consci!,
in conformità del carattere dì ciascun soggetto*

Vi è in altri termini determinazione, ma solo nel senso
di un 'auto -deter min a zio ri b * Respinto pertanto l’ indo termini mio
assoluto, quello che si suole chiamare arhitrhtrn indìffermtioe,
respingiamo altresi il determinismo meccanico o fisiologico;
e ammettiamo quel determinismo* che è condizione necessaria
e sufficiente per concepire ìa pena come una sanzione giuri¬
dica, vale a dire il determinismo psichico.

Tutte le sanzioni giuridiche, infatti, e quindi anche le
sanzioni penali, agiscono ponendo motivi alla volontà, in modo
da determinarla in uno piuttosto che in un altro senso* Tutte
le sanzioni giuridiche sono con troniotivi. Tutto il diritto* e
quindi anche IL diritto penale, presuppone l'antodi' derni inazione
per motivi consoli, il determinismo psicologico*

— 293 —

Concludendo : la pena non si giustifica, nè col concetto
dell’arbitrio puro, del libero arbitrio assoluto, nè col concetto
del determinismo fisico; la pena si giustifica soltanto col con¬
cetto del determismo psicologico. Del resto, la questione del
libero arbitrio, o del determismo, è una questione metafisica,
che riguarda non il volere, ma le cause remote del volere. In¬
vece, perchè possa parlarsi di sanzioni giuridiche e quindi
di sanzioni penali, basta considerare il volere.

In questa maniera, il dissidio fra le due scuole si supera
anche nel campo teorico: e si supera dispensandosi dal ricer¬
care quali sono le cause remote del volere, e limitandosi ad
affermare che esiste una volontà, che si determina immediata¬
mente per motivi consci. Affermando resistenza di una tale
volontà, si afferma la possibilità d’influire su di essa, di creare
una causa psicologica, un motivo, capace di determinarla, la
possibilità, cioè di una sanzione. Superato nel campo teo¬
rico, il dissidio deve dirsi, a più forte ragione, superato nel
campo pratico.

Nel campo pratico quale è la differenza che separa la
scuola classica dalla positiva ? La scuola classica riduce tutte
le misure contro la delinquenza alla pena e ammette soltanto
misure di sicurezza come misure preventive di polizia, da
affidarsi alla pubblica amministrazione. Invece la scuola po¬
sitiva sopprime la pena, e riduce tutto a misure di sicu¬
rezza. Noi crediamo che non si possa sopprimere la pena,
anzi che la pena debba restare sempre il mezzo fonda¬
mentale di difesa della società; ma, accanto alla pena, con¬
sentiamo ad accogliere nel Codice penale le misure di sicurezza.
Pena e misure di sicurezza debbono coesistere come due diverse
forme di difesa dello Stato nella sua lotta contro la crimi¬
nalità.

Ilo detto che l’importanza fondamentale in questa dicoto¬
mia-pena e misure di sicurezza, spetta sempre alla pena; e
si comprende, perchè la pena rimane sempre il mezzo piu im¬
portante di prevenzione dei reati. La funzione essenziale della

— 294 —

pena per me è sempre la sua funzione dì intimidazione o* come
si suol dire, di prevenzione generale. La pena non ai rivolge
tanto al delinquente quanto a tutti i cittadini, e ciò, sia nel
momento della minaccia, sia nel momento della esecuzione,
creando sempre nella collettività un nuovo motivo atto a de¬
terminare la volontà all'osservanza della legge.

Esiste, è vero, anche una funzione individuale della pena,
o meglio, una funzione di prevenzione individualo che si attua
mediante l'intimidazione o l'adattamento o Pelimi nazione del
reo, ma lo scopo preminente della pena sta sempre nella pre¬
venzione generale. Invece le misure di sicurezza hanno un ca¬
rattere esclusivamente individuale, si rivolgono al delinquente
in modo specifico, sia per impedirgli di nuocere, aia per cu¬
rarlo e correggerlo.

E che la pena abbia questo valore fon da mentale è dimo¬
strato dalla storia del diritto penalo, perchè dalle leggi di
Hamxmirabi in poi, la pena e la legge penale sono sempre esi¬
stite, e nel contempo è sempre esistita la recidiva. Se adun¬
que la pena è sempre esistita, malgrado la recidiva, ciò signi¬
fica che il suo scopo non è soltanto quello di prevenire la re¬
cidiva, non è cioè soltanto la prevenzione individuale, ma deve
essere anche uno scopo diverso, e cioè appunto la prevenzione
generale. Altrimenti la pena avrebbe fatto fallimento fin dal
suo primo sorgere; mentre il contrario è vero, perchè il valore
della funzione della pena non è dato ai oasi, relativamente
pòco numerosi. In cui la legge penale è violata, ma dall 7 im¬
mensa maggioranza di quelli, in cui la legge penale c os¬
servata.

Bene a ragione pertanto la relazioni* ministeriale mantiene
fede al concetto della capacità dì volere, e quindi della Impu¬
tabilità e della responsabilità Individuale, e assegna alla pena
la parte preponderante che le spetta; ma propone cP intro¬
durre accanto alla pena le opportune misure di sicurezza. Tale
sistema ha sostanzialmente riscossa l’approvazione della Com-

— 295 —

missione senatoria, come ebbe già il consenso della Camera fi¬
letti va e della pubblica opinione.

Circa il sistema delle pene vi sono alcuni punti gravi, sui
-quali mi devo brevemente fermare.

In via generale consento perfettamente con, il relatore on,
Gamfalo sulla necessità di rinvigorire le pene. Le pene in
genere comminate dal codice vigente sono in sut fic lenti, speci al-
mente per certe categorie di reati, fra i quali sono anzitutto
da annoverare 1 reati di sangue. Lon, Garofalo Ita giustamente
osservato che l’Italia in questa, categoria di delitti gode di un
assai triste primato e aggiunge, non senza ragione, che la cri¬
minalità di sangue, come dimostrano le statistiche, già ele¬
vata prima della guerra, si è nel dopo guerra accresciuta. Io
posso dire al senatore Garofalo che dopo il 1922 vi è stato un
miglioramento, specialmente pei più gravi delitti di sangue,
come romicidio. Noi primo semestre del 1922 noi avemmo in
Italia denunzie per 2021 omicidi; nel primo semestre del
1925 il numero delle denunzie scese a 1462, cioè circa il 23 per
cento in meno, dà che è prova dell’assestamento graduale della
nostra vita, a cui, mi si, consenta di dirlo, non è estranea lo-
pera del Governo fascista. Per esempio, i delitti di violenza,
oltraggio o resistenza alla autorità nel primo semestre del 19^.2
davano un complesso di 8809 denunzie, mentre nel primo se¬
mestre del 1925 le denunzie per tali reati sono discese a 81356.
An che i reati contro lo proprietà, che erano cresciuti, se non
nella stessa misura dì quelli di sangue, certo in proporzioni
sempre notevoli, sono nelle forme più gravi in diminuzione. I
furti denunziati nel primo semestre del 1922 in numero di
88,384 sono discesi nel primo semestre del 1925 a 79,197. So-
praiuito le rapine, le estorsioni e i ricatti, forme gravi di de¬
linquenza contro la proprietà, presentano una diminuzione piu
sensibile, giacché le 4,2211 denunzie del primo semestre del 1922
sono discese nel primo semestre del 1325 a 4,455.

C’è dunque un miglioramento innegabile, ma le cifre sono
ancora alte, troppo alte; e un rinvigorimento della repres-

— 296 —

sione penale è necessario. E a proposito dei delitti più
gravi di sangue, l’onorevole Garofalo ha fatto un accenno alla
pena suprema, che, nel nostro codice, come il Senato sa, è l’er¬
gastolo.

Il problema delia pena è grave; e risorge anche dopo che,
con la abolizione della pena di morte, si è creduto di averlo
definitivamente risolto. L’ergastolo infatti, più di una volta
si trasforma in una specie di pena capitale attenuata e, se si
vuole dir meglio, prolungata. E ciò specialmente a causa della
segregazione cellulare, che è stabilita in tutti i casi per il
primo periodo di espiazione della pena. Contro questo isti¬
tuto della segregazione cellulare, si sono appuntati gli strali
della critica, e la minoranza della commissione, per bocca del
relatore Di Biasio, ha fatto alcuni rilievi, che tenderebbero
alla abolizione della segregazione cellulare nella pena per¬
petua. L’onorevole Garofalo ha invece osservato, a mio parere
giustamente, che una volta abolita la pena di morte, è difficile
fare a meno anche della segregazione cellulare; non solo
perche è la segregazione cellulare appunto che rende la pena
perpetua temibile ai delinquenti, ma anche perchè vi sono
casi, come quello dell’ ergastolano, che commette un nuovo
delitto, nei quali, abolita la segregazione cellulare, verrebbe
a mancare al delitto ogni sanzione. Io non nego gl’ incon¬
venienti e anche gli orrori della segregazione cellulare. Ma
bisogna anche rendersi conto delle supreme necessità di
difesa della società contro i delinquenti; e purtroppo
alcuni recenti fatti hanno dimostrato che la repressione
penale non e quale dovrebbe essere, ed anche quale è re¬
clamata dalla coscienza pubblica. Cito alcuni orribili delitti
commessi su innocenti bambini a Roma e in altre città, per
i quali, come per altre forme gravi di delinquenza di sangue,
a molti sembra pena inadeguata perfino lo stesso ergastolo.
In verità è mia opinione che questo problema della pena su¬
prema, che sembrava definitivamente risolto, sia da considerare
ancora aperto. Ciò significa che, in occasione della riforma

— 297 —

dot codice penale, si debba seriamente considerare se non
convenga, come è avvenuto in altri paesi, dopo Tesperimento
dell’abolizione, ripristinare la pena di morte.

Praticamente è certo che la pena di morte sia la più per¬
fetta delie pene. Essa infatti realizza, al massimo grado la
funzione intimici a tr Ice e quella eliminati va della pena, (Com-
menit). Ma contro la pena di morte vi sono molti preconcetti
dottrinali, anzi diro che le difficoltà maggiori e le obiezioni
più gravi che si possono opporre contro la pena eli morte,
vengono appunto dalle dottrine l'ino a ieri dominanti in
Italia. Ed, in verità, Fobbiezione veramente decisiva contro
la pena capitale rimane pur sempre quella desunta dal prin¬
cipio* che Filoni o il quale è fine, non può mai essere assunto
al valore di mezzo. -Scila pena di morte si sopprime la per¬
sonalità umana per realizzare quella funzione di intimida¬
zione e di prevenzione generale, che è 1 essenza della péna.
Vale a dire, Fucino è considerato come semplice mezzo o
strumento per la. realizzazione di un interesse sociale. E que¬
sta una obiezione di indole teorica grave, e che non può
essere evitato, e sfuggita, se non negando i prineipii su cui
essa si basa, che sono i, prineipii fondamentali della filosofia
individualistica. V inventore della formula «F individuo che
e fine, non. può essere assunto al valore dì mezzo » fu infatti
Emanuele Kant. È dunque lo stesso pensiero liberale ohe si
ricollega a questa dottrina.

Era perciò assai difficile respìngere, nel campo della
legislazione, le conseguenze di un princìpio ohe si accettava
senza contrasto nei campo della polìtica e della filosofia. Ma
oggi la situazione e profondamente mutata. La rivoluzione
intellettuale, che ha seguito la rivoluzione politica dell otto¬
bre 1922, ha rovesciato I termini del problema dei rapporti
tra individuo e società, quali li poneva la dottrina liberale-de¬
mocratica-socialista già dominante. Noi crediamo che F in¬
dividuo sia mezzo e non fine, ohe la società abbia fini suoi
propri, che trascendono la vita delF individuo, e a cui i fini

- 298 —

individuali debbono subordinarsi. Questa ipotesi, che sem¬
brava assurda alla filosofia dell’individualismo, che F indivi¬
duo sia assunto al valore di mezzo, noi la riconosciamo essere
perfettamente possibile e normale, e come l’unica atta a spie¬
gare certi grandi fenomeni della vita sociale, che la dottrina
liberale non spiega che come assurde degenerazioni o mo¬
struose eresie: ad esempio, la guerra.

La guerra è infatti l’esempio più grandioso di sacrificio
della vita degli individui ad un fine più alto, alle necessità
storiche ed immanenti dello Stato e della Nazione. Ora, se ’
questo sacrificio totale della vita si impone a uomini, che
nulla hanno da rimproverarsi, a cittadini esemplari, perchè
lo stesso sacrificio non potrà imporsi ai delinquenti, i quali,
certo, non meritano la stessa pietà e la stessa considerazione,
per le necessità sociali dell’ intimidazione e della eliminazione ?
Se è assunto aft valore di mezzo il soldato, perchè non potrà
esserlo il reo ?

Io credo pertanto che questo problema della pena di
morte non sia, come molti credono, esaurito, ma sia una que¬
stione ancora aperta, che debba, con la dovuta ponderazione*
discutersi e risolversi nella preparazione del nuovo codice.

In relazione alla soluzione, che si potrà dare a tale pro¬
blema, si risolverà anche quello della pena perpetua e della
segregazione cellulare. È chiaro che se fosse possibile, ripri¬
stinare per alcuni più atroci reati, quelli che più commuo¬
vono la opinione pubblica, la pena di morte, si potrebbe per
gli altri sopprimere o almeno ridurre la segregazione cel¬
lulare.

Circa le pene carcerarie minori, io non credo che si deb¬
bano abolire. Può invece studiarsi, come suggerisce l’on. Ga¬
rofalo, di elevare il minimo, perchè tali pene, nei limiti in
cui sono ridotte nel codice vigente, non rappresentano effet¬
tivamente una minaccia apprezzabile, che possa fare presa sul¬
l’animo dei delinquenti.

Più grave teoricamente, se non praticamente, è il prò-

— a99 —

Iberna delle pene pecuniarie, Sorgo qui anzitutto la questione
dell’aumento della misura della pena. L’on. senatore De Bia¬
sio vi si manifesta contrario, ma, se io non sbaglio, sopra¬
tutto perché gli sembra pericoloso consacrare legislativamente
la svalutazione della moneta, fenomeno elio tutti auguriamo
puramente transitorio, A

E su questo punto si può essere d’accordo. Ma in verità,
anche alt infuori della svalutazione della moneta, le pene
pecuniarie del nostro Codice sono basse, sia in rapporto alla
aumentata ricchezza del popolo italiano negli ultimi quaranta
anni, sia in rapporto alla funzione propria della pena pecu¬
li! aria. In altri paesi, le pene pecuniarie hanno un’applicazione
assai più larga che da noi, e credo con vantaggio. Vi sono
varie categorie di reati, per i quali la pena paeuniana e piu
adatta che non la pena restrittiva della libertà personale, ma
a condizione che non sia irrisoria; 'di qui la necessità di au¬
mentare tanto i minimi, quanto i massimi delle pene pe-
clini arie.

Il tema della pena pecunia ri a pone un altro problema, su
cui pure si è discusso: quello della corrispondenza della pena
alla fortuna eonomica dei condannato. Deve la pena pecunia-
ria essere prò [«raion ata non so tei alia gravità del reato, ma
anche alla fortuna, del condannato? A prima vista la risposta
parrebbe dovesse essere senz’alt™ affermativa, Dna stessa
pena pecimiaria infatti può essere leggerissima per un uomo
provviste largamente di beni di fortuna e gravissima per un
nomo che nulla possegga* Ma T i neon veniente, clic certe esi¬
ste, non risolve l’argomento, perchè la pena, anche peouniana,
ha sopra tutto funzione di prevenzione generale e di intimida¬
zione, e la funzione intimidatoria della pena richiede che
essa corrisponda obbiettivamente alla gravità del fatto, e
non subbie t ti v am ente alla situazione personale del condannato*
Mettersi su questa via potrebbe essere sommamente pericoloso*
Anche la pena restrittiva della libertà personale ha, diversa
efficacia afflittiva secondo le condizioni del reo: pochi giorni

— soo —

eli reclusione possono essere pena leggera por una persona di
umile condizione e costituire, Invece, la rovina totale, ma¬
teriale e morale, di tutta la vita, per una persona, appartenente
alle classi più elevate della società,

A questi incon venienti nellùipplieazione de Ile pene io credo
clic non si possa rimediare, commisurando, in via assoluta e
generale, la pena alle condizioni personali del colpevole;
ina piuttosto affidando all’autorità giudiziaria, al momento
dell’applicazione della sanzione penale, il compito di tener
conto anche dell'efficaci a afflittiva della pena. In r dazione
allo stato economico e sociale del reo, li allora tutto si riduce
ad aumentare i poteri del giudice, in modo che egli possa
spaziare tra un minimo abbastanza basso ed un mas-imu abba¬
stanza elevato.

Poche parole dirò sulla condanna condizionale e sul per¬
dono giudiziale. Circa la condanna tornii zio rial e, non vi è
dubbio che di essa qualche volta, come osserva, l'onorevole
senatore Garofalo, si fa abuso dai nostri magistrati in modo
che può dirsi oramai diffusa nelPamb lente della delinquenza
la persuasione che nn primo delitto non si paga. Credo che
riconveniente dipenda molto dal fatto, che per V applicazione
della condanna condizionale non si richiede ultra condizione,
oltre quella delia breve durata della jienii inflitta e della man¬
canza della recidiva. Invece bisognerebbe tener conto anche
della natura del reato e del carattere dei reo, e concedere la
condanna condizionale quando vi sono tutte le probabilità che
il colpevole non ricada nel delitto, perchè si è trattato di un
momentaneo traviamento, determinato da cause occasionali,
non facilmente riproducibili.

Per quanto riguarda il perdono giudiziale, sono d’ac¬
cordo con l'onorevole Commissione itdl'escluderìo senz'altro:
il diritto di grazia spetta soltanto al Sovrano, secondo la no¬
stra Costituzione, ed è questo principio fondamentale del no¬
stro diritto pubblico, a cui non conviene derogare, Solo nel
caso di condannati minorenni si potrebbe aro mettere qualche

— 301 —

istituto analogo al perdono giudiziale. Ma al di là di questo
limite io non anderei e forse non arriverei neppure, come pro¬
pone ^onorevole senatore Dì Biasio, ad ammettere il perdono
giudiziale nelle condanne per reato di azione privata. Quando
la parte lesa, receda dalla querela dopo la condanna. Infatti
la querela è condizione per l'esercizio dell'azione penale, ma
razione penalo è pnr sempre pubblica e, una volta intervenuta
la sentenza di condanna, vale a dire, dopo esaurita l'azione pe¬
nalo, logicamente il recesso dalla querela non dovrebbe più
avere influenza sull'esecuzione della sentenza. Riconoscere tale
efficacia al recesso della querela dopo la condanna, equi¬
varrebbe concedere alla parte lesa un diritto di grazia, elle
contraddirebbe ai prìncipi fondamentali del nostro diritto
pubblico.

Sempre nel campo delle pene, è argomento grave, che
è stato molto dottamente discusso dall’onorevole Commissione,
quello delle aggravanti generiche e delle attenuanti generi¬
che, Sulle attenuanti generiche, salva ^opportunità di con¬
cedere al giudice maggiori poteri, dando ad esso facolta di
scendere al disotto dei minimi stabiliti dalla legge, non vi è
altro da osservare. Fui grave e la questione delle aggravanti
genèriche; istituto, che non esiste affatto nel nostro codice e,
che nella relazione presentata all’altro ramo del Parlaménto, io
proponevo di introdurre, con una enumerazione semplifica¬
ti va, che costringesse il giudice a motivare circa la loro appli¬
cazione. La Commissione senatoria ha mosso obbiezioni a que¬
ste istituto, obbiezioni della cui gravità ini rendo perfettamente
conto, È corto che, se le aggravanti generiche si ;potesserci
estendere, per analogìa, da caso a caso, il multato sarebbe
qualche cosa molto vicina alla introduzione della pena inde
terminata. Si verrebbe, Infatti, a concedere al giudice la fa¬
coltà di superare i massimi legali, quasi, sì può dire, senza al¬
cun limite, salvo quello derivante dall obbligo della motiva
zione. Non sono portante alieno dall'entrare nell’or dm e d’idee
espresso dall'onorevole Commissione e dall'ammettere che F e -

numerazione delle aggravanti generiche sia da farsi in modo
tassativo, senza dissimularmi però che ciò equivale alla tra¬
sformazione radicale dell’istituto. In sostanza non si avrebbero
più vere aggravanti generiche, ma aggravanti specifiche, co¬
muni a tutti i reati.

Ciò che ho detto sulle aggravanti generiche è sufficiente
per far comprendere il mio pensiero circa un altro istituto,
quello della pena indeterminata. Sono contrario alla pena in¬
determinata, contrario perchè la indeterminatezza è un con¬
cetto antitetico a quello della pena, che, per adempiere alla
funzione sua essenziale, quella della prevenzione generale,
deve essere, anzitutto, certa. La pena indeterminata non dà
alla collettività sociale la rappresentazione chiara e imme¬
diata delle conseguenze del reato, e l’efficacia intimidatrice
della pena ne viene diminuita.

L’onorevole senatore Leonardo Bianchi, nel suo importante
discorso di ieri, a proposito del sistema delle pene, ha invo¬
cato una riforma completa del sistema penitenziario, ed ha
affermato, pur con espressioni molto deferenti per il personale
carcerario, delle quali molto lo ringrazio, che in sostanza il
nostro sistema penitenziario non funziona come dovrebbe.
Se io dicessi che in questo campo tutto procede in modo per¬
fetto, direi cosa non esatta, soprattutto perchè i mezzi, che
occorrerebbero per un assetto completo dei nostri stabilimenti
carcerari, purtroppo difettano. Ma debbo dichiarare al Senato,
come ho già accennato altra volta, che lentamente, anno per
anno, il nostro regime penitenziario va facendo progressi ve¬
ramente mirabili. I vari istituti carcerari si sono andati
perfezionando e commisurando alle necessità concrete della
repressione, della prevenzione e dell’adattamento individuale.
I manicomi giudiziari sono stati creati ed aumentati in modo
che, posso dirlo con coscienza, rispondono oramai perfetta¬
mente allo scopo, sia per numero che per organizzazione.

Ne possediamo oggi cinque, bene attrezzati e benissimo
diretti. Il personale che vi è addetto, è superiore ad ogni elo-

— 303 —

gio, per spirito di abnegazione, per competenza e per zelo. I
direttori e gli assistenti sono oramai tutti medici e i carce¬
rieri infermieri.

Anche le case di pena ordinarie sono in via di continuo
progresso, e si sono tutte trasformate in veri stabilimenti in¬
dustriali o in colonie agricole. Chi oggi fa il suo ingresso ih
una nostra casa di pena (la cosa e diversa per le carceri giu¬
diziarie) rimane edificato dalle prove di capacita organizzatrice
del nostro personale carcerario. Si tratta di vere officine, in
cui l’idea del carcere spesso esula del tutto; e se io dovessi
fare un appunto dovrei dire che ne esula forse troppo.

Vi sono poi i riformatori per i minorenni.

Ormai la separazione dei minorenni nelle carceri è un
fatto compiuto, perchè nè durante la detenzione preventiva,
nè durante l’espiazione delle pene essi sono più confusi con gli
altri detenuti. Anche i riformatori hanno assai più 1 aspetto
della scuola che del luogo di pena.

Vi è poi uno stabilimento speciale per i delinquenti istin¬
tivi (i così detti delinquenti nati), che non possono essere
trattati come pazzi, ma non possono, per il loro carattere san¬
guinario e inadattabile, essere confusi con gli altri delinquenti.

Insomma ogni giorno andiamo migliorando il nostro si¬
stema penitenziario. Esso non è perfetto, e non può esserlo,
perchè la perfezione in questa materia e difficile, ed è so¬
pratutto molto costosa, mentre lo Stato non può certamente
mettere a disposizione dell’Amministrazione delle carceri tutti
i mezzi che sarebbero, a stretto rigore, necessari, quando al¬
tri, e, a vero dire, più urgenti bisogni, premono da ogni parte.
C’ è tuttavia un vero e profondo progresso, talché può dirsi
che l’Italia, in questo campo, poco o nulla ha da invidiare
alle più civili e ricche nazioni.

E vengo alle misure di sicurezza. Sul carattere di queste
misure ormai penso che si sia raggiunta la concordia. Sono mi¬
sure amministrative, ordinate dall’autorità giudiziaria per ra¬
gioni di connessione. Nulla di nuovo o di eccezionale in ciò,

— 304 —

perchè — come ognuno sa — alla autorità giudiziaria sono di
sovente affidate funzioni amministrative. Anche in questo
caso una funzione, che in sè avrebbe carattere amministrativo,
viene esercitata dalla autorità giudiziaria in occasione dell’eser¬
cizio della giurisdizione penale, per gli stretti legami che
intercedono fra la pena e la misura di sicurezza.

Sulla necessità di introdurre nel nostro codice penale
tali misure, salvo qualche isolato dissenso dottrinale, oggi non
vi è più disaccordo. Si può discutere circa il modo di organiz¬
zare le misure di sicurezza nel codice penale, ma sulla ne¬
cessità di introdurvele, in maniera più larga ed organica di
quella che non le accolga la legislazione vigente, non vi è
dubbio alcuno.

Certo, la misura di sicurezza ha importanza subordinata
di fronte alla pena, ed è quindi senz’altro da respingere l’idea,
pur balenata a molti valorosi criminalisti, di sostituire addi¬
rittura la misura di sicurezza alla pena. Ma, ammesso che,
di regola, la pena debba coesistere colla misura di sicurezza,
e coesistere in posizione preminente, è da vedere se, in taluni
casi speciali, non si debba sostituire alla pena la misura di
sicurezza; il problema — come è noto — si pone sopratutto
pei minorenni, i pazzi e i delinquenti abituali. Per i mi¬
norenni e per gli infermi di mente non vi è dubbio; la pena
presuppone la capacità di volere, che costoro non hanno, la
pena quindi non può colpirli, ma li colpisce la misura di si¬
curezza, non come sanzione giuridica, ma come mezzo di di¬
fesa sociale e di prevenzione speciale.

Se ho ben compreso, il sen. Garofalo propenderebbe per
fare identico trattamento anche ai delinquenti abituali, sosti¬
tuendo anche per questi la misura di sicurezza alla pena. È
certo che la misura di sicurezza è necessaria per i delin¬
quenti abituali, perchè l’abitudine del delitto da essi contratta
ne rende pericoloso il reingresso nella società, dopo espiata la
pena, ma sarei di avviso di aggiungere alla pena la misura
di sicurezza, non di sostituirla addirittura con essa. I delin-

— 305 —

queliti abituali infatti non sono irresponsabili, non mancano
di capacità di volere, e dove e ? è capacità di volerò deve esserci
la pena. Manca pertanto, a mio avviso, una seria ragione per
sottrarrci delinquenti abituali alla pena, ma essendosi, rispetto
ad essi, la pena dimostrata insufficiente come mezzo di corre¬
zione e di prevenzione individuale, occorre aggiungervi la
misura di sicurezza, che alla funzione di prevenzione indi¬
viduale adempiè assai meglio*

La stessa cosa È a dirsi per i semi-infermi di mente* Se
si ammette il concetto della semi-infermità mentale, si deve
ammettere la. pena, perchè dove esiste una capacità di volere,
per quanto diminuita, c'è ìa possibilità della sanzione giuri¬
dica* Soltanto, la persistente pericolosità del reo richiede,
agli effetti della prevenzione individualo, che quando la pena
è espiata* si applichi la misura di sicurezza.

Le misure di sicurezza, ho già detto, hanno carattere am¬
ministrativo e sono soggette pertanto a tutte le norme che
regolano i provvedimenti amministrativi, tra cui la possibi¬
lità della revoca. Mutando lo stato di fatto, i presupposti
cioè, in baso ai quali il provvedimento fu emanato, questo
deve potersi rovocare* Nè è di ostacolo alla revocabilità del
pio v vedi mento elio ordina la misura di sicurezza il fatto che
■esso sia contenuto in una sentenza: la cosa giudicata non
investe, a mio avviso, questa parte della sentenza, che non
è vera decisione, non ha carattere giudiziario, ma ammi¬
nistrativo.

Dopo la pena* mi rimane a dire qualche cosa del reato*
Le questioni, anche qui, sono molto e gravi; mi limiterò
ad alcuni, piu importanti, rilievi. Circa il tentativo; la mag¬
gioranza della Commissione è d'avviso, se non erro, che si
debba sopprimere il requisito della idoneità del mezzo* E
anche mi pare che, se non la maggioranza, certo l’onorevole
relatore Carotalo vorrebbe equiparare, agli effetti delia pena,
il reato mancato al reato consumato* Io sarei di diverso
parere, tanto sull'uno che sull’altro punto* Non credo che si

— 306 —

possa prescindere dal requisito dell’idoneità del mezzo nella,
figura del tentativo, come non credo che si possa equiparare
al reato consumato il reato mancato, agli effetti della pena.
Penso invece che lo stesso risultato pratico, a cui mirano le
due proposte, quello cioè di una piu efficace repressione de],
conato delittuoso, potrebbe ottenersi con la equiparazione
degli atti preparatori agli atti esecutivi, sopprimendo cioè la
distinzione tra atti preparatori e atti esecutivi nella configu¬
razione del tentativo, sempre quando gli atti preparatori siano
univoci e idonei. Univoci: è la vecchia teoria carrariana che
credo sempre esatta: gli atti preparatori univoci costituiscono
il tentativo. Occorre poi che gli atti siano idonei, perchè
mancando l’idoneità manca l’elemento obbiettivo o mate¬
riale del reato.

Un’altra equiparazione opportuna è, a mio avviso, quella,
tra reato tentato e reato mancato; distinzione sottile, che in
pratica non è sempre facile a cogliersi e che sarebbe proba¬
bilmente, agli effetti della legge penale, più semplice abo¬
lire del tutto.

Circa le cause che diminuiscono ed escludono l’imputa¬
bilità abbiamo le grosse questioni dei minorenni, degli infermi
di mente e degli ubriachi.

Minorenni: siamo arrivati, io penso, oramai all’accordo
sulla questione dei minorenni. La irresponsabilità completa si
deve elevare al disopra del limite massimo di nove anni,
quale è consacrato dal nostro codice e si può far giungere
fino ai 14 anni. Irresponsabilità s’intende, agli effetti del¬
l’applicazione della pena, salvo l’adozione delle misure di
sicurezza, più che mai necessarie in questo caso. Mi sembra
che l’onorevole senatore Garofalo sia d’accordo con l’onorevole
senatore Di Biasio sul limite dei 14 anni* che è in vero già
sufficientemente elevato, e non può elevarsi ancora senza
pericolo, come dimostra l’aumento continuo della delinquenza
minorile, anche nelle più gravi forme di reati di sangue. Non.
posso pertanto accogliere la proposta dell’onorevole senatore

- 307 —

Leonardo Bianchi di sancire la completa irresponsabilità pe-
nàie fino ai 1S anni.

Il senatore Garofalo al contrario abbasserebbe addirittura
la. maggiore età penale ai 18 anni. È forse miglior partito
tenere lina via media, stabilendo V irresponsabilità fino ai 14
anni, una responsabilità minorata dai 14 ai 18 anni, una
responsabilità ancora minorata, ma di poco distante dalla
normale, dai 18 ni 21, e la maggiore età penale ai 21 anni.

Circa gli infermi di mente, sorge la, glossa questione
della semi infermità mentale. Esiste la semi infermità men¬
tale ? Se si deve stare alla dottrina, di una certa scuola psi¬
chiatrica si dovrebbe rispondere di no, perchè infermi di
mente si e o non si è. Ma questa stessa scuola spinge poi
talmente in là il concetto dell'anomalia psichica, fino a
restringere in confini limitatissimi Patirò concetto della nor¬
malità, in modo che la maggioranza degli uomini diverrebbe
anormale. Questa stessa conseguenza devo dunque farci ritrarre
dalla premessa. Ma la verità è che il concetto della semi in¬
fermità risponde a certe situazioni di fatto intermedie, che
esistono realmente; vi sono molti individui, i quali sono,
fino a un certo punto, responsabili, ma in minor grado di
foìoro, che godono di una perfetta salute; i quali hanno una
certa capacità dì volere, di autodeter min arsi, certi poteri
inibitori, ma non nella misura, con cui questi operano nor¬
malmente presso gli individui normali, È evidente pertanto
che la pena si può applicare a costoro clic hanno una, sia
pur limitata., capacità di volere, ma in misura meno grave
che a coloro, che sono pienamente capaci, cioè che sono nel
pieno possesso delle loro facoltà inibitorie. Soltanto, poiché
individui di tal fatta, clic hanno scarsa capacità di dominarsi,
possono essere socialmente pericolosi, alla pena deve essere
aggiunta la misura di sicurezza, che consente di opportuna¬
mente segregarli, a scopo di cura e di prevenzione indivi¬
duale.

À proposito del trattamento da farsi agli infermi di

- BOB

mente, il senatore Garofalo fa una proposta che accetto,
quella cioè di predeterminare la durata della custodia.

Certo, dal punto di vista puramente teorico si potrebbe
obbiettare che, essendo la custodia ordinata eoa una misura
am m inia tra ti va, la quale constata una condizione di cose,
come la malattia mentale, essenzialmente mutabile, mutando k
condizione di salute dell 1 infermo LI provvedimento dovrebbe
potersi senz'altro revocare. Ma. in realtà, quando mi infermo
di mente ha commesso un reato grave, e, in base alla infer¬
mità, lo si è riconosciuto penalmente ir resta) usa bile, dò signi¬
fica die F infermità stessa è grave in modo da doversi pre¬
sumere non facilmente sanabile. Il provvedimento, che prede¬
termina la durata della custodia, non fa clic constatare la
gravità della malattia, ed è, pertanto, perfettamente logico.

Si comprende che anche questo provvedimento, restando
atto amministrativo, non sarà irretrattubile come un giudicato.
Tuttavia, stabilendo esso una presunzione di continnazione
dello stato di infermità per tutto il tempo prestabilito, non
potrà cadere che di fronte alla prova della completa guari¬
gione data in modo non dubbio ed accertata con nuovo prov¬
vedimento dello stesso giudice, die emanò U primo.

Un'altra proposta del senatore Garofalo in questa mate¬
ria dell’infermità di mente è quella che nei pili gravi delitti
il precedimento di sicurezza contro F infermo assoluto sia
adottato prescindendo da un’indagine speciale circa la perico¬
losità dei colpevole.

Oggi il fatto dì aver commesso un omicidio anche gra¬
vissimo, quando si è assolti per infermità di mente, non e
motivo sufficiente per essere internato in un manicomio.; al
giudico rimane libero Fa p prezzami onte sopra la pericolosità
dell'ammalate; se il giudice ritiene V infermo pericoloso, tic
ordina V in ternamente), ma se, malgrado l'omicidio commesso,
lo ritiene innocuo, può ordinarne la immediata scarcerazione.

Ora tutte ciò ripugna al senso morale, alla logica, e alle
necessità pratiche; il fatte che un uomo abbia commesso un

— 309 —

grave delitto perchè infermo di mente, dimostra che Fintar-
mità è tale da richiedere sony/altro F interuamento in un ma¬
nicomio. Trovo dunque giusta la proposta del senatore Ga¬
rofalo é credo anche io opportuno rendere obbligatoria la
misura di sicurezza, tutte le volte che il reo sia assolto per
infermità di niente.

Intorno all’ubbriaehezza dirò poche cose. Sono più d'ac¬
cordo con l’onorevole senatore Garofalo che con F onorevole
di Biasio. Io credo che Pubbriacbozza volontaria non debba mai
costituire una scusante. In questa materia, deve valere il
principio ebe si è responsabili anche di ciò che è avvenuto
nello condizioni, in cui ci siam posti volontariamente, Iii-
somma. sì deve ammettere che sono punibili anche le azioni
ad liherfatevi, relatae, cioè che si possono riferire ad una con¬
dizione di libertà.

L'ultimo argomento, su cui tratterrò brevemente il Se¬
nato in questa materia del reato in genere, è il problema della
recidiva e della abitualità; annoso problema, di cui il Senato
ha avuto piu volte occasione di occuparsi. Siamo d ? accordo:
questa della delinquenza abituale è una piaga, alla quale oc¬
corre por rimedio, ed in maniera molto più radicale e profonda
di quel che faccia la legislazione vigente. Per ciò pare ne¬
cessario anzitutto dare una nozione precìsa della delinquenza
abituale. Il delinquente abituale deve essere definito con una
formula chiara; si tratta infatti di una qualificazione giuiL
dica, che pone Pindividuo in uno stato dì minorata tutela, che
lo rende passibile di gravi restrizioni ai suoi diritti di liberta.
Bisogna distinguere, e in ciò sono d'accordo eoi senatore
rotalo, tra abitualità e recidiva; per darsi la recidiva basta,
aver commesso più di un reato; ma per il recidivo c suffi¬
ciente Fa gravamento delia pena, non occorrono provvedi¬
ménti di sicurezza. Invece per definire Pabifualifca è necessario
qualche altro elemento: per lo meno un certo numero di reci¬
dive; ma fi delinquente abituale deve essere colpito da efficaci
misure di sicurezza, che lo allontanino dal consorzio sociale.

— 310 —

E qui sorge la questione: basterà un certo numero di re¬
cidive per definire l’abitualità ? L’onorevole Garofalo ai ac¬
contenta di questo elemento estrinseco e formale, ohe non
offre in vero difficoltà d T indagini- Al contrario, Toner oralo
Di Biasio crede che un certo numero dì condanne non basti,
e richiedo inoltre un giudizio dei magistrato sulla pericolosità
del delinquente. I due sistemi hanno ognuno vantaggi e
svantaggi, e non oserei pronunziarmi senz'altro. Credo che sia
questo uno dei punti da esaminare con più ponderazione nei
lavori preparatori del Codice.

Un’altra questione, che sorge in questa materia, è quella
del trattamento da fare al delinquente abituale. Basterà ag¬
gravare la pena, infliggere cioè una pena maggiore, 0 si
dovrà aggiungere alla pena la misura di sicurezza? È evi¬
dente ohe la pena dovrà essere aggravata, e che alla pena
aggravata dovrà essere unita la misura di sicurezza.

La durata delia misura di sicurezza non può essere sta¬
bilita preventivamente; deve essere indeterminata, per evitare
T inconveniente, a cui Poh* Garofalo così giustamente accenna
nella sua relazione, della rotazione dei delinquenti, i quali
stanno alcuni anni nei luoghi di relegazione, poi sono liberati
e riprendono la loro vita di criminali, per lasciare il posto
ad altri delinquenti, che dopo un soggiorno relativamente
breve nei luoghi di relegazione ritornano, alla loro volta, alle
abitudini per poco interrotte. Niente affatto; quando si è ac¬
certato che in un individuo concorrono tutte le condizioni
per dichiararlo delinquente abituale, bisogna segregarlo d alla
società n tempo indeterminato. Se si avrà la prova sicura del
suo riadattamento alla vita sociale, se ne potrà consentire la
liberazione; la presunzione deve restare quella della persi¬
stenza della abitualità criminosa, ciò che importa la conti una-
zio ne indefinita della segregazione.

Si discute anche circa il modo pratico di attuare la se¬
gregazione dei delinquenti abituali, se debbono cioè essere
relegati in colonie di oltre mare, come si è fatto dall leghi]-

— 811 —

terra e dalla Francia, o in colonie agricole 0 in stabilimenti
industriali da impiantarsi in Italia?

La tendenza della dottrina e della pratica in questa ma¬
teria ò piuttosto per la seconda soluzione, perche la relega¬
zione in colonia ha costato fortissime somme all 7 Inghilterra
o alla Francia c non sempre ha dato buoni frutti. Si tratta
di una questione di tecnica penitenziaria, da studiarsi ma-
tm 1 a e riente.

Ho rosi finito di parlare della parte generale del Codice
penale*

Circa la parte spedate, posso esser brevissimo, perchè vi
è accordo completo fra Governo e Commissione. Vi è accordo
nel desiderare una migliore disciplina degli attentati contro
la sicurezza dello Stato* vi è accordo nel ritenere che si deb¬
bano più severamente reprimere romicidio e gli altri reati
di sangue, vi è accordo nell 7 invocare una miglior disciplina
dei reati di diffamazione e di ingiuria. IVonorevole senatore
Garofalo fa poi qualche proposta ottima, a cui aderisco;
quella ad esempio di allargare il concetto della difesa legit¬
tima, estendendola dalla difesa della persona a tutti i casi
di difesa del patrimonio contro una violenza attuale ed ingiu¬
sta* Si potrebbe inoltre, come pure propone ho no re vole sena¬
tore Garofalo, diminuire il limite entro il quale le lesioni
sono considerate lievissime. Con gli attuali progressi della
scienza medica, una lesione che guarisce in dieci giorni può
essere assai grave* Le lesioni poi dovrebbero essere punite
più severamente c dovrebbero considerarsi in ogni caso come
mancato omicidio se lesioni in ferie con arma propria, specie se
in parti vitali del corpo. Lo sfregio dovrebbe esser punito
con pene gravi*

E vengo al codice di procedura penale. Qui raccordo fra
Governo e Commissione è minore che per Ì1 Codice penala.

L’onorevole relatore, senatore Stoppato, che ha avuto tanta
parte nella elaborazione del vigente Codice di procedura, è,
per naturale affetto paterno, portato all' indulgenza verso

— 812 —

quella che, in buona parte, è opera sua. Io non credo che il
nostro codice di procedura meriti tutte le critiche, a cui è
stato fatto segno, ma certo esso ha dato luogo, nella pratica,
a non pochi inconvenienti.

H Codice ha pregi innegabili, sopra tutto di sistemandone
e di tecnica legislativa. Ma, dal punto di vista pratico,
! esperienza che se ne è fatta giustifica i voti di riforma
che son venuti da ogni parte.

'Son si tratta di soli difetti di applicazione, come dice
l’onorevole Stoppato, dovuti all' inesperienza degli avvocati e
dei giudici. Vi sono difetti sostanziali, che è necessario cor¬
reggere, Moti già che il codice sia tutto cattivo e vada io tal¬
mente riformato, ma una revisione attenta s ? impone, e spe¬
cialmente di taluni istituti, che hanno dato luogo nella pra¬
tica ai maggiori inconvenienti. Io mi limiterò a notare i piu
importanti punti di dissenso tra me e Fon. relatore e sor¬
volerò sugli altri.

Azione penale. Lron. relatore ammette che il privato
debba essere escluso dall’esercizio detrazione penale, ammette
cioè che 1 azione penale sia pubblica, È un principio questo
1 ondamen tal e del nostro diritto processuale penale, clic ver¬
rebbe gravemente vulnerato, quando si estèndesse, come vuole
il senatore Sterpato, la citazione diretta della parto a tutti
I reati d azione privata, non restringendola più, come è oggi,
ai soli reati di diffamazione e d ? ingiuria. Se l’azione penale
è pubblica, non si può, in un campo così vasto, come quello
dei reati dì azione privata, concedere Fazione al privato.
L eccezione sarebbe cosi ampia, da, far cadere la regola,

Ij onorevole relatore vuole anche che rimanga fermo li
principio deirart. 179 della proe. penale, cioè che l’esercizio
del Fazione penale da parte del Pubblico Ministero sia sotto¬
posto al controllo del giudice istruttore. Questo è un punto
abbastanza grave* Secondo il Codice di procedura penale vi¬
gente, qualunque denuncia penale obbliga il Pubblico Ministero
a esercitare Fazione penale, e a provocare una decisione del

- 318 -

giudice istruttore. Sono infiniti gli inconvenienti di questo
sistema; e sopra tutto è infinita la perdita di tempo die
esso importa, di fronte molto spesso a denunzie manifesta¬
mente infondate, che non hanno nemmeno la più lontana
parvenza di serietà. Ora, se razione penale è nelle mani del:
Pubblico Ministero, è chiaro che giudice dell'esistenza delle
condizioni per l'esercizio detrazione penale deve essere Io
stesso Pubblico Ministero.

Io so bene elio te questa materia si con ir appone Qui d
così detto principio di legalità ai così detto principio di op~
poriunita. Per il principio di legalità, il Pubblico Ministero
è obbligato ad esercitare l’azione penale, e l'esercizio di que¬
sto dovere non comporta alcuna latitudine di appresa amento.
Monde la necessità d’un controllo, affidato al giudice istrut-
orT . Al principio di legalità si suol contrapporre il principio
d'opportunità, per cui il Pubblico Ministero avrebbe una certa
latitudine di apprezzamento circa l’opportunità o meno di
esercitare lezione. Io dico subito che la questione così posta
è mal posta.

È evidente ohe il Pubblico Ministero, a cui è affidata
l’azione penale, ha Fobbligo di esercitarla. Quindi non si può
parlare di un principio di opportunità contrapposto al prin¬
cipio di legalità. È stata la dottrina tedesca a creare questa
distinzione, che è errata e artificiosa. Se il Pubblico Mini¬
stero ha diritto di esercitare Fazione penale, esso ha il dovere
di esercitarla. Nd campo del diritto pubblico, ogni diritto
pubblico è un pubblico dovere, e cioè una pubblica funzione.
La questione non sta dunque nel vedere se U Pubblico Mini¬
stero abbia facoltà di non esercitare Fazione, quando non.
lo creda conveniente, ma nel vedere se egli abbia o no com¬
petenza a giudicare se esistano gii estremi ]>er 1 esercizio
dell’azione. Porre cosi la questione, è risolverla. Non vi è
alcuna ragione per togliere al Pubblico Ministero la facoltà
di fare questo appresa amento e darlo a un altro organo. Al¬
trimenti si creerebbe una situazione essenzialmente con tradii-

314 —

toria. Non si può dare 1 esercizio di un diritto ad. un organo,
e non dargli là facoltà di determinare se Fesercìzìo di que-
sto diritto è giustificato, se cioè ci sono gli estremi dì legge
per esercitarlo,

Lonorevole senatore Stoppato si rende cónto della serietà
di questa obiezione, ina la combatto citando gli articoli 281
e 2S4 del codice di procedura, cioè citando il caso della sen¬
tenza che chiude 1 istruttoria, ifgli dice; ma il giudizio sul-
Pesistenza degli dementi per Peseremo dell Azione penale è
sempre dato dal magistrato istruttore, il quale devo in ogni
casii pronunziare il rinvio a giudìzio o LI non luogo a pro¬
cedere. Ora, io credo che bisogna distinguere. Quando si dice
esercizio dell azione penale si dice una cosa molto complessa,
che comprende una quantità di facoltà e di fasi. Vi è Feser-
rizio dell azione istruttoria, vi è F esercizio delF azione in
giudizio, e vi è V esercizio delF azione esecutiva. L’ azione
penale si scinde in azione istruttoria, azione in giudizio
e azione esecutiva. Ora il decidere suU' esercìzio delF azione
in giudizio è certamente riservato al giudice istruttore, ma
il decidere se sia il caso d’iniziare Fazione, cioè di eser¬
citare F azione istruttoria è del pubblico ministero, e non
può essere che del pubblica ministero. Non si tratta già
dì una decisione cervellotica, ma dì una valutazione ob-
biettiva delF esistenza degli dementi per F inizio dell'azione
penale. Togliere al Pubblico Ministero ogni facoltà di va¬
lutazione di tali elementi, e renderlo un materiale trasmet¬
titore di carte, equivale, praticamente, a togliere al Pub¬
blico Ministero la facoltà di iniziare Fazione penale c tra¬
sferirla al giudice istruttore.

Ibi altro punto, in cui non sono d’accordo con Fonare-
vole Stoppato è nella sua concezione del Pubblico Ministero,
Tradizionalmente 11 Pubblico Ministero è stato ritenuto parte
nel processo penale. È soltanto da poco tempo che la conce-
ztem primitiva si è deformata, e si è attribuita al Pubblico
Ministero la qualità di giudice. Ora io credo ehr il Pubblica

— 315 —

Ministero, se ha ragione di essere, non può esistere che come
parte, come rappresentante dello Stato nell’esercizio del po¬
tere esecutivo.

Il senatore Stoppato dice : « Il Pubblico Ministero non è
parte, perchè non persegue un interesse proprio, personale,
egoistico». Ma è naturale che il Pubblico Ministero non
persegue un interesse proprio, perchè rappresenta lo Stato
nella sua figura di potere esecutivo. Se il Pubblico Mini¬
stero non può esser parte, bisogna concludere che lo Stato

non può esser mai parte. Ma, aggiunge l’onorevole sena¬
tore Stoppato, il Pubblico Ministero non è parte, perchè

rappresenta la giustizia, perchè rappresenta anche l’interesse
dello Stato alla libertà dei cittadini innocenti e non
solo l’interesse dello Stato alla punizione dei colpevoli.

M!a Qui, se non erro, si confonde lo Stato potere esecutivo
con lo Stato potere giudiziario: si dimentica cioè il principio
della divisione dei poteri. Lo Stato si presenta infatti sotto
diversi aspetti: è uno nella sua essenza, ma molteplice nelle
sue funzioni: esso si presenta ora come potere legislativo,
ora come potere esecutivo, ora come potere giudiziario. Il Pub¬
blico Ministero rappresenta lo Stato come potere esecutivo e
pertanto rappresenta precisamente l’interesse dello Stato alla
punizione dei colpevoli, il quale si realizza attraverso l’esercizio
dell’azione penale.

L’interesse dello Stato alla libertà dei cittadini innocenti,
che pure indubbiamente esiste, è tutelato dal giudice, che rap¬
presenta lo Stato nell’esercizio della funzione giudiziaria, os¬
sia lo Stato come potere giudiziario. Del resto, lo stesso on.
Stoppato ammette che il Pubblico Ministero esercita il diritto
di punire dello Stato, e con ciò riconosce che esso è parte.
Nè vale il dire che il diritto di punire si esercita contro i col¬
pevoli e non contro gli innocenti, perchè, finché vi è un pro¬
cedimento in corso, non vi è nè un colpevole nè un innocente,
ma soltanto un indiziato: solo al momento, in cui interviene
la sentenza si saprà se l’indiziato è colpevole o è innocente.

- 316 -

È dunque necessario ridare al Pubblico Ministero intera la
.sua qualità di parte, che il Codice di procedura vignile in più
di un punto disconosce, con danno grave della giustizia, li
Pubblico Minis tero, infatti, trasformato in giudice istruttore,
esercita vere funzioni giudiziarie, mentre non possiede nè In
organizzazione, nè ì mezzi, nè la capacità professionale per
tale esercizio. Di qui una serie dì guai: gli uffici del Pubblico
Ministero ingombri di processi. Za cui istruttoria deve essere
compiuta senza il necessario personale e senza mezzi mate-
riali; duplicazione e intreccio di funzioni con relative continue
interferenze tra Pubblico Ministero c ufficio d‘istruzione;

I istruttoria si fa ora nell ufficio del giudico istruttore, ora
nell ufficio del Pubblico Ministero. Bisogna decidersi: se si
ritiene che il Pubblico Ministero sia un giudice e debba eser¬
citare Le funzioni di un giudice, allora tanto vale sopprimerlo
e affidare le sue funzioni al giudice istruttore. Se si ritiene,
com è, che il Pubblico Ministero sia parte, elio rappresenti il
potere esecutivo presso I autorità giudiziaria, come dicevano
i nostri vecchi, non gli si debbono affidar© funzioni che gii
sono estranee.

Gli inconvenienti del sistema del Codice di procedura vi¬
gènte sono conosciuti da tutti: esso crea un processo Istruttorio
alternato, 11 quale si svolge ora presso V Ufficio del Pubblico
Ministero, ora presso l’Ufficio del Giudice Istruttore e affida
al Pubblico Ministero il compito dell*istruzione, per II quale
esso non ha i mezzi necessari e non è preparato* Il rime-
^ (J * 0 ^ accennato — e uno solo: tornare all'antico, am¬

mettere come règola il procedimento formale, il procedimento
cioè che si svolge negli uffici d’istruzione* con tutte le garan¬
zie e con tutti i mezzi: e stabilire poi come eccezione il pro¬
cedimento sommario, da affidarsi al Pubblico Ministero solo
quando bastino sommarie indagini per compiere Piste 11 rione.

In sostanza, mi sembra che Po nere vola senatore Stoppato,
nelle conseguenze pratiche della sua relazione, non sia molto
lontano dalParrivare a questa conseguenza; perchè egli vuole

- 317 —

■conservare teoricamente il sistema attuale, ma, lo tempera
praticamente concèdendo facoltà sia all’imputato, sia al Pub¬
blico Ministero di chiedere la conversione dall’istruzione da
sommaria in formale. Che cosa accadrà praticamente? Che il
Pubblico Ministèro, non avendo mezzi, tempo e possibilità di
fare l’istruttoria, chiederà, in quasi tutti i casi, la trasfor¬
mazione dell’istruttoria da sommaria in formate, c tale tra¬
sformazione diventerà la regola.

Sulla questiono delle pregiudiziali, pure non vi è perfetto
accordo tea il ministro « il relatore. L’onorevole relatore, circa
ia questione delle pregiudiziali civili, vuote conservato il si¬
stema del codice attuate, cioè ritiene che te questioni pregiudi¬
ziali si debbano limitare ulte questioni di stato Civile e non
vadano estese a tutte te questioni di Stato. Io credo die qui
non vi sia ragione di fare distinzioni, perché vi sono questioni
di stato non civile, come per esempio quella della cittadinanza,
che hanno la stessa importanza e te stesso valore.

Un’altea questione riguarda l’autorità reciproca dei giu¬
dicati civili e penali. È un punto questo, che ha dato luogo
a numerose critiche. Oggi il codice vigente parte dal concetto
della unicità della giurisdizione, ammette l'autorità assoluta
del giudicato civile nel penate c del penale nel civile. Questo
sistema, specialmente in ciò che riguarda l’autorità, del giu¬
dicato civde nel penale, non è scevro di inconvenienti. L uni¬
cità della giurisdizione è un princìpio esatto, ma teorico e
astratto: la giurisdizione è unica, si capisce, coinè lo fatato e
imo, ma ciò non toglie che vi siano diverse specificazioni de la
giurisdizione, così come vi sono diverse specificazioni della
attività della Stato,

Credo pertanto che Questo punto vada riveduto e si de a
studiare la possibilità dì ritornare al sistema del ™cc io
Codice che non aveva dato luogo ad alcun inconveniente

pratico, . , mi,.

Altra questione importante è quella delle perirne. u. i

sanno Pi neo uve niente, a cui dava luogo il sistema delle peri-

- 318 —

zie. Secondo ij codire vecchio, le aule giudiziarie erano trasfor¬
mato in saie di conferenze, dove i periti sostenevano, ognuno
come assertore di verità scientifiche, le tesi più opposte. H co¬
dice attuale ha posto una remora a questi inconvenienti, sta¬
bilendo che in sede di giudizio non vi possano essere dibattiti
fra periti, e limitando la perizia alla sede istruttoria, durante
la quale, al perito nominato dal giudice, si può aggiungere
il perito della parte*

Ma anche questo sistema non è andato esente da critiche.
Si dovrà perciò ritornare al sistema del codice abrogato ? Non
credo. In questa materia delle perizie* bisogna tener predente
alcuni punti fondamentali, tanto per la perizia penalo che
per la civile. In sostanza, il perito è una specie di giudice è
un giudice tecnico o, almeno, un consulente tecnico del giu¬
dice. Ora, contraddice a questo concetto del pento rarnrais-
sione dei periti di parte.

Un giudice tecnico, un consulente tecnico del giudice
che è nominato dalla parte e che difende J: interesse della
parte è una con tradizione in termini. Che cosa possono in¬
vece fare le parti? Le parti possono nominare dei difensori
tecnici, cioè persone che sostengono le loro tesi, cosi come le
sostengono gli avvocati; ma a questo persone non si deve dare,
in nessun modo, il carattere di giudici tecnici*

Credo pertanto che la risoluzione delia questione sia in
un sistema, per cui non si ammettano più periti nominati dalle
parti. Il perito deve essere un consulente tecnico del giudice,
e deve essere nominato unicamente dal giudice. Le parti son
libere di discutere la perizia c di nominare, ae credono, altri
tecnici, ma non già In veste di periti, cioè ili consulènti tecnici
del giudice, ma di «avvocati tecnici, a cui si crede nei li¬
miti, nei quali si crede agli avvocati.

Quanto poi alla opportunità di limitare intervento di
questi avvocati tecnici al periodo Istruttorio* osservo che cer¬
tamente può essere utile limitare tale intervento nel periodo.

— 819 —

durante il quale si procede agli accerta menti di fatto e un
certo controllo nclP interèsse delle parti è necessario.

Sono ri'accordo con Bono re voi e relatore sulla questi ode
delle nullità, vale a dire sulla opportunità di ridurre le nul¬
lità assolute, scopo che si può ottenere, estendendo alle nullità
assolute il principio della inopponibilità, quando la parte vi
abbia dato causa o quando non vi abbia interesse.

Accetto anche le proposte - delia relazione in materia di
mandato di cattura c in materia di libertà provvisoria. Ri
tratta di un punto importale, in cui sono lieto di avere il
consenso del relatore. Circa la contumacia bisogna ammettere
anche ! ■ prove a discolpa nel processo contumaciale; e abolire
l’istituto della purgazione della contumacia, che molte volto
sì risolve in vero scandalo e in una irrisione alla giustizia.

Circa l f appello osservo che tutti un dicono male e che
tutti lo vorrebbero conservare. L’appello è un residuo della
concezione medioevale della giustizia., ma che non è facile
eliminare, perchè vi si oppongono radicatissimi pregiudizi.
Piuttosto andrebbe regolato diversamente, sopratutto in ma¬
teria penale; perchè, se l’appello in materia civile funziona
male, rappello in materia penale funziona malissimo. Bisogna
ammettere Teff etto devolutivo totale anche in caso d appello
del condannato. Quando il condannato appella, il giudice di
appello deve essere investito in tota della questiono.

In relazione a questo principio si dovrebbe istituire le
refoTwatio in peiu$ anche in caso di appello. Oggi il condan¬
nato clic appella è sicuro, perchè 1! giudice superiore può di¬
minuire la pena, ina non aumentarla. Ammesso il principio
devolutivo, una volta che il condannato appella, e che il pro¬
cesso è portato avanti al giudice di appello, questi, può se 1
erede insufficiente la pena stabilita dal giudice precedente-,
aumentarla. Cosi si porrà una remora non indifferente alla
moltiplicazione degli appelli e ai accrescerà il prestigio del
magistra fco d 7 a ppel lo.

Un altro punto, in cui non sono d’accordo con Sonore vele

relatore è quello della scarcerazione automatica, una delle
istituzioni del nuovo codice, che non soltanto dà luogo quo¬
tidianamente a gravi inconvenienti, ma ad uno degli spetta¬
coli per me più dolorosi, cioè la violazione sistematica della
legge.

Al principio della scarcerazione automatica oggi ci si
sottrae in tutti i modi; è naturale: il magistrato è talmente
assillato dal lavoro, e, specialmente in alcuni grandi tribu¬
nali, è così sovraccarico, che non gli riesce, spesso di esple¬
tare il suo compito istruttorio nel breve periodo stabilito dalla
legge. Molte volte si tratta di processi gravissimi, che richie¬
dono indagini lunghe e difficili; allora si ricorre a una serie
di espedienti per evitare lo scoglio della scarcerazione auto¬
matica, la quale in tal modo non costituisce nessuna garanzia
per P imputato, ma solo un grande impaccio per il giudice.
Io credo che sia molto più opportuno rinunciare senz’altro
ad un principio teoricamente eccellente, ma in pratica inat¬
tuabile.

Un punto grave invece, in cui sono lieto di essere d’ac¬
cordo con l’on. Commjissione, non però completamente col
relatore, è la questione della giuria; grave questione perchè
l’attuale organizzazione del giudizio per giurati ha dato luogo
a inconvenienti gravissimi e a casi frequenti di vera offesa
alla giustizia.

I giudizi per giurati già non andavano bene, ma, con
l’estensione del suffragio, che ha peggiorato la qualità dei
giurati e con il nuovo codice di procedura, che ha complicato
e reso più difficile tutto il procedimento per la formazione
del verdetto, le cose sono giunte a un punto tale, da richiedere
radicali provvedimenti.

II desiderio di riforma è oramai universale: la Commis-
missione si è compiaciuta di accogliere un’ idea che io avevo
adombrata un po’ timidamente nella relazione alla Camera
elettiva, ma l’essere confortato da così autorevole avviso mi è
di sprone a persistere in questa idea e a perfezionarla.

~ 321 —

10 pensavo che fosse venuto il temilo, ormai, non soltanto
eli rendere la selezione dei giurati più severa c la formula¬
zione del verdetto più facile, ma di trasformalo radicalmente
l’istituto della giuria, facendo partecipare i giurati ai giu-
dizio sul diritto e il magistrato al giudizio sul fatto; cioè, pra¬
ticamente, trasformare V istituto della giuria nell’istituto dello
scabinato. Si tratterebbe di ridurre i giurati a quattro, nu¬
mero congruo e clic consente una scelta migliore e anche, non
dico ima retribuzione, ma una indennità meno incongrua; eli
ritmile i quattro giiu-atl al presidente e di affidare al Col¬
legio cosi costituito il giudizio sia del diritto, sia del fatto.
Sì avrebbe così una serio di vantaggi, tra cui quello di con¬
servare nel giudizio per giurati l’elemento popolare, che è ne¬
cessario perchè ^applicatone della pena, nei reati più gravi,
risponda, interamente allo stato della coscienza pubblica, e
quello di controllare e correggere la formazione del giudizio
con V infervento del niagistrato.

11 sistema dello scabinato ha fatto eccellente prova dovun¬
que è stato applicato. Io penso che, se riusciremo a congegnare
bene la riforma, avremo fatto un’opera veramente meritoria
per Pamminis tramone della giustizia in Italia,

Quanto alla Cassazione siamo sostanzialmente d’accordo;
la semplificazione dei casi di ricorso s’impone; la formula a
cui si era pensate « violazione della legge » può darsi ohe sia
b sufficiente e vada, come suggerisce Tonorevote relatore,
completata, con la detemiinazione dei casi in cui la viola¬
zione della legge processuale apre Indite al ricorso.

Onorevoli senatori, io volgo alla fine di questo discorso,
che è stato forse più lungo di quanto avrei desiderato, colpa
della importanza della materia e della, vostra indulgenza.

Dirò pochissime parole sull’ultimo argomento di cui il di_
segno di legge si occupa, cioè dell’ordinamento giudiziario, e
queste non perchè il tema sia meno vitale, o meno difficile,
ma perche la via nn e stata spianata in mamera mnabile dal
presidente della commissione, onorevole senatore d Amelio, la

ai

— 322 —

cui relazione è un contributo veramente prezioso recato alta
soluzione del grave problema. Consento pienamente tanto nella
conclusione, quanto nelle motivazioni della relazione* e sono
lieto sopratutto di vedermi confortato da sì autorevole ade¬
sione in un'idea, elle da parecchi anni vagheggiavo, per risol¬
vere il problema della carriera della magistratura; Tidea
cioè di separare la carriera dei tribunali c delle Corti d’appello
dalla carriera delle preture.

Il sistema delia doppia carriera, come tutti sanno, è
stato in vigore in Italia per molti armi, e la. relazione del tono-
revoie senatore d’Am elio dimostra, con abbondanza di dati,
che era anche il sistema vigente in molti degli antichi stati,
dove fece sempre ottima prova, ed il sistema vigente in quasi
tutti gli Stati civili. In Italia, vi derogò Fon, ZanardnJJ^
con la legge 8 giugno 1890, la quale fuse le due carriere,
quella delle preture e quella dei tribunali.

I concetti, che ispirarono la fusione furono certe nobilis¬
simi, ma resperi enza ha dimostrato che quella unifica zio rie,
specialmente nelle condizioni attuali, ha reso difficile il re¬
clutamento dei magistrati, lunga e penosa la carriera, in¬
certa la selezione dei migliori, ed è la causa principale
dell’odierno disagio della magistratura italiana.

Le altre questioni, che riguardano Tordinamento giudi¬
ziario, sono, a confronto di questa secondarie, perchè io penso
che una volta riorganizzata la carriera sulla base della separa¬
zione della carriera dei tribunali dalla carriera delle preture,
avremo per nove decimi risolto il problema.

Onorevoli senatori, questa riforma del codice penale e
del codice di proc ed aura penale e dell'ordinamento giudiziario,
è un altro passo che V Italia fa verso il rinnovamento della
sua legislazione.

Gli avvedimenti., che hanno contrassegnato gli ultimi
anni hanno profondamente modificato la struttura economica
e sociale della nazione italiana; è naturale che a questo

- 323 —

nuovo atteggiamento dei rapporti sociali risponda una nuova
legislazione codificata.

Noi. che abbiamo l’immenso onore e la grande responsa¬
bilità di realizzare questo compito storico, non dimentiche¬
remo le tradizioni giuridiche, che hanno fatto la nostra Pa¬
tria, maestra di diritto alle genti.

Posso dire fin d’ora, con orgogjlio di italiano, che gli
studi per il rinnovamento della nostra legislazione codificata
sono seguiti in tutto il mondo con la più grande attenzione:
prova, se pur ve ne fosse bisogno, della importanza decisiva,
che l’Italia ha assunto nel consesso dei popoli e nel movi¬
mento della cultura mondiale. (Vivi e prolungati applausi ,
congratulazioni ).

LA RIFORMA SOCIALE

Legge sulla disciplina giuridica dei rap¬
porti COLLETTIVI DEL LAVORO.

La nuova disciplina del lavoro e lo stato

CORPORATIVO.

- 327 —

LEGGE SULLA DISCIPLINA GIURIDICA
DEI RAPPORTI COLLETTIVI DEL
LAVORO (*).

I.

Il problema dei rapporti fra capitale e lavoro, quella che
si è chiamata lungamente la questione sociale, ha origini coeve
al sorgere della grande industria, che è quanto dire del mondo
economico moderno.

L’economia medioevale, che dominò, con pochi muta¬
menti, fino al principio del secolo XVIII, non conobbe un
problema del lavoro. Essa si fondava essenzialmente sull’arti-
gianato e sulla piccola industria, ossia sostanzialmente sul si¬
stema dell’imprenditore-lavoratore. Il proprietario della bot¬
tega o dell’officina vi lavorava egli stesso, organizzando la
produzione ed eseguendola nel medesimo tempo, o solo o
circondato da pochi garzoni, che erano suoi collaboratori e
suoi discepoli, e spesso figli, fratelli, nipoti. In questa orga¬
nizzazione semplice, non vi erano conflitti possibili, e il lavoro
non era fonte di delusioni o di rivolte, ma di alte soddisfa¬
zioni dello spirito. L’operaio era sopratutto artefice, non i
rado artista, per cui il lavoro non era soltanto mezzo di sus¬
sistenza, ma piacere. In tal modo si spiega come m quel
periodo ogni specie di lavoro manuale avesse in sè carattere e
sapore d’arte, e come le più umili cose e gli utensili piu

(*) Relazione al disegno di legge presentata alla Camera dei de-
pntati nella sedata del 18 novembre 1925.

consueti bene spesso avessero pregio artistico, anche nella
semplicità e rozzezza della loro costruzione.

Tale forma di organizzazione del lavoro era fonte di
armonia e di serenità. Le cose mutarono profondamente
quando sorse prima la media, poi la grande industria, conse¬
guenza della sostituzione delle macchine al lavoro ornano. Que¬
sti trasformazione, che si operò prima in Inghilterra v di qui
si estese in tutto 11 continente durante il secolo XVHI è
sopra tutto nei primi decenni del XIX, renne a poco a poco
distruggendo Findustria domestica e fece chiuder" le bot¬
teghe e le piccole officine, dove l'Operaio era anche pa¬
drone cd artista. Sorsero in quel tempo le grandi fabbriche,
rumorose di macchine e brulicanti di uomini, che gettavano sul
mercato enormi quantità di prodotti, non pi il finemente la*
vera ti coinè per 1 innanzi, ma a costi infinitamente minori.
In queste grandi imprese occorrevano menti organizzatrici e
direttrici, grandi capitali d'impianto, forti capitali di oserei*
cizio. La figura dell'imprenditore ^ del capitalista si staccò
nettamente da quella del lavoratore. L'imprenditore, con ca¬
pitali propri, ma piu spesso con capitali altrui, organizzò la
produzione, e questo lavoro grave, preoccupante, pieno di
responsabilità e difficoltà, Fassorbi interamente. Intorno a lui
si raccolse una folla di tecnici, di impietrati, di lavoratori
manuali. Col crescere vertiginoso delle imprese € delia produ¬
zione. la richiesta di mano d’opera divenne enorme e da ogni
parte accorsero i lavoratori, allettati dai maggiori agi della
città, e dal miraggio di un salario fisso e di una libertà
maggiore. Le campagne si spopolarono e si iniziò il fenomeno
delibi rbanesimo.

Ma in quali diverse condizioni i nuovi operai della grande
Industria si trovarono dì fronte agli artigiani dei secoli
passati! L introduzione delle macchine e del principio della
divisione del lavoro, spinto fino alle piu estreme applicazioni*
rese meccanica e monotona IVipera del lavoratore manuale.
Questi perdette il gusto della produzione, che all'epoca delibar-

— 329 —

tigianato allietava il lavoro. Chiuso in grandi officine a ripe¬
tere per centinaia e migliaia di volte lo stesso gesto divenuto
automatico, il suo spirito si allontanò sempre più dalla visione
d* insieme dell'opera produttiva, e il lavoro si ridusse per lui
pura fatica, semplice mezzo di sussistenza materiale.

Era naturale che in tali condizioni di cose la psicologia
dell’operaio mutasse profondamente. Mentre il lavoro dive¬
niva per lui mero sacrificio, il compenso materiale era tut¬
tavia meschino e tendeva piuttosto a diminuire che ad aumen¬
tare. I primi decenni infatti del secolo XIX furono contras-
segnati da una enorme offerta di lavoro, determinata dai-
l’accorrere nelle città di grandi masse di contadini, desiderosi
di abbandonare il duro lavoro dei campi, per quello che pa¬
reva più agevole, e più sicuro, e meno soggetto alle vicissi¬
tudini del tempo e delle stagioni, che offrivano le grandi
officine della città. Si ebbe così il fenomeno, rilevato da
David Ricardo, di una offerta di lavoro superiore alla do¬
manda per cui i salari tendevano a abbassarsi e a livellarsi
al minimo necessario per il sostentamento dell’operaio. Fu
in quell’epoca che venne formulata la ferrea legge dei salari,
che sembrò destinata a condannare gli operai ad una perpe¬
tua e sempre crescente miseria.

In realtà gli imprenditori e i capitalisti abusarono di
questa situazione di cose. Di fronte alla folla anonima degli
operai, ignorante, abbrutita da un lavoro faticoso, e prolun¬
gato con un orario estenuante, divisa e disorganizzata, stava
l’industriale, intelligente, colto, avveduto, padrone e capo
incontrastato deH’offieina, che rendeva conto del suo operato
solo ai suoi azionisti, i quali non gli chiedevano che una
sempre maggior rimunerazione del capitale. Si ebbe così una
fase di vera oppressione padronale. Gli operai furono conside¬
rati come bestie da lavoro, da pagarsi il meno possibile e da
ignorarsi per tutto il resto.

Lo Stato fu in questo periodo assente. Anzi m un primo
tempo (secondo i principi della rivoluzione francese, la quale

— 380 —

avendo distrutto tutte le istituzione di origine mediovale, e
quindi anche le corporazioni, aveva sancito il divieto dì coa¬
lizione), prestò man forte ai padroni, impedendo che gli operai
dispersi e divisi potessero stabilire fra di loro una solidarietà,
capace di renderli piu atti a resistere alla dominazione dei
loro principali. In seguito il divieto di coalizione fu tolto,
ni a Io Stato non muto il suo atteggiamento di neutralità con¬
sono ai principi del liberalismo, che Jo informava tutto. Ma* po¬
nendosi neutrale tra i forti e i deboli, favoriva ue cessa ria¬
mente i primi a danno dei secondi* Doveva derivarne fa¬
talmente la rivolta*

E questa non tardò* Il socialismo, che ne fn lo stru¬
mento, deve qualificarsi la conseguenza fatalo della mutata
situazione del lavoro e delia indifferenza dello Stato di
fronte al nuovo problema. Un sistema politico, come quello
proprio dello Stato liberale* che, mentre si disinteressava
delle condizioni gravi e talvolta intollerabili, fatte alla massa
lavoratrice dalla evoluzione degli ordinamenti economici, ed
anche spesso dalla malavoglia e dall egoismo dei padroni,
lasciava d altra canto piena libertà di organizzare la ribel¬
lione, doveva condurre, come condusse, alla lotta dalla classi
e delle categorie, cioè al socialismo. Poiché la situazione delle
classi operaie era grave od ingiusta, e lo Stato non si ac¬
corgeva della ingiustizia, era fatale Porganizzazione dell'au¬
todifesa delle classi operaio. 11 socialismo, non fu altro ap¬
punto che questa organizzazione. Tutto Papparato di dottrina
e di filosofia che precedette ed accompagnò il fenomeno socia¬
lista fu un accessorio. La sostanza del movimento restò la
organizzazione delPautodifesa delle classi lavoratrici*

Questa autodifesa restò dapprima limitata neirambito
della legalità. Anzi pretese di inquadrarsi nello stesso sistema
dell’economia liberale* Lo sciopero, cioè Pastensione collet¬
tiva dal lavoro da parte degli operai, non fn in principio che
un mezzo diretto a rarefare l’offerta di lavoro* ? quindi a

— 331 —

fare aumentare la domanda, determinando così un aumento
dei prezzi, cioè dei salari operai.

Ma ben presto, e questo sopratutto negli ultimi decenni del
Secolo XIX e nei primi anni del XX, il movimento operaio as¬
sunse un carattere ben più accentuato. L’organizzazione del
lavoro si andò sempre più estendendo e rafforzando, sotto la
direzione dei capi socialisti, che ne fecero un formidabile stru¬
mento della loro influenza politica. Ben presto le grandi or¬
ganizzazioni di lavoratori divennero potentissime. Fiancheg¬
giate dal partito socialista, che alimentavano coi loro voti e
coi loro contributi economici, esse capovolsero rapidamente
la situazione.

Nei rispetti degli imprenditori e dei capitalisti le parti si
invertirono. Di fronte alle grandi organizzazioni operaie do¬
minanti spesso lo Stato, i padroni dovettero cedere e talune
volte capitolare. Egli è che oramai le armi, di cui le organizza¬
zioni dei lavoratori disponevano, erano divenute ben altrimenti
potenti. Allo sciopero considerato come semplice mezzo di lotta
economica, diretto a influire sulle condizioni del lavoro, me¬
diante il giuoco della diminuzione dell’offerta, era subentrato
lo sciopero a carattere politico, diretto a creare uno stato di
disordine e di agitazione, preoccupante per l’ordine pubblico,
e quindi atto a provocare l’intervento dello Stato. Lo sciopero,
d’altro canto, non fu più mera astensione volontaria dal la¬
voro; fu spesso astensione forzata, imposta dall’organizza¬
zione agli operai recalcitranti mediante la violenza brutale.
Lo strumento necessario degli scioperi divennero le così dette
squadre di vigilanza, in cui si realizzava la forza materiale
dell’organizzazione. Lo sciopero fu pertanto soprattutto vio¬
lenza, disordine nelle strade, sabotaggio, boicottaggio. L’au¬
todifesa economica si era automaticamente trasformata in au¬
todifesa materiale; la lotta di classe in guerra di classe.

Di fronte all’attacco anche le classi padronali corsero
alla difesa. Esse si organizzarono alla loro volta e resistettero.

I

— 332

Con minore efficienza dei loro avversari, perchè più egoi¬
ste, più individualiste, più restie all’organizzazione. Ma ne¬
gli ultimi anni anche le associazioni padronali avevano preso
sviluppo e la lotta era diventata più aspra e la guerra più diu¬
turna e più pericolosa.

Fra le due parti contendenti stava lo Stato rappresen¬
tante dell’intiera collettività. Ed appunto nei rapporti con lo
Stato la situazione creata dalla reazione socialista e dalla
controreazione padronale divenne negli ultimi tempi sopra¬
tutto gravissima. Invano lo Stato liberale aveva preteso di
astenersi dalla lotta e di farsi soltanto tutore dell’ordine pub¬
blico, per evitare che la massa dei cittadini restasse danneg¬
giata dall’urto delle forze avverse. Questo programma era
irrealizzabile, perchè quando la lotta infuria, non fra gruppi
isolati, ma fra tutti i lavoratori e tutti gli imprenditori,
in modo che non vi è gruppo o categoria che possa dirsene
estranea, non può esservi pace per nessun cittadino. Ed infatti
lo Stato liberale dovette ben presto assistere impotente alla
lotta di tutti contro tutti, cioè al dilagare della guerra civile e
dell’anarchia.

Le grandi organizzazioni operaie si posero arbitre della
vita nazionale. Esse costruirono altrettanti Stati nello Stato,
disponenti dei servizi pubblici secondo il loro capriccio, più
ancora che secondo la loro volontà. Si ebbe così lo spettacolo
in Italia della Confederazione generale del lavoro, dei Sinda¬
cati socialisti dei ferrovieri, degli impiegati postali e telegra¬
fici, della gente di mare, sospendere la vita o i traffici o le co¬
municazioni del Paese e decidere della politica estera. Anche
i servizi pubblici essenziali furono in balìa degli organizza¬
tori socialisti. E il concetto della lotta di classe si allargò
in molo smisurato e ridicolo, fino a comprendere i rapporti
fra lo Stato e i suoi impiegati, quasi che la Nazione fosse una
classe, contro cui era lecito condurre battaglia in nome di in¬
teressi particolari.

Le cose ormai erano giunte a tale, che dall’autodifesa di

— 333 —

classe, dii categoria, di gruppo era sorta nettamente 1 anar¬
chia. Lo Stato liberale divenuto l’ombra dì se stesso andava Ói-
facendosi. Il Governo era considerato un affare privato dai
partiti, che essi si spartivano proporzionalmente secondo le
loro forze. Tutta la vita sociale minacciava di disgregarsi e
la civiltà di sommergersi in un nuovo Medio Evo.

Questa condizione di cose, seppure non in forma così
grave come quella che abbiamo ora descritto, e che fu pro¬
pria dell’Italia nel triennio posteriore alla guerra, continua
anche oggi in altri Paesi. In Italia il processo di disgrega-
mone fu arrestato nettamente dall Irrompere del fascismo,
e il processo di ricostituzione fu iniziato dalPavvento del fa¬
scismo al potere il 28 di ottobre del 1922.

n.

XI fascismo aveva già affrontato risolutamente il pro¬
blema del lavoro, facendosi iniziatore e propagatore di un suo
sindacalismo, nettamente distinto dal sindacalismo socialista.
In realtà l’organizzazione dei gruppi e delle categorie, se
non vogliami dire delle elassi, è una necessità insopprimibile
della vita, moderna. Necessità sentita in tutti i tempi, che
u movimento disgregatore e livellatore della rivoluzione fran¬
cese aveva potuto per poco sopire, ma che doveva fatalmente
ri-orge re più forte, ooll/intenrifiearsì e il complicarsi de a
vita sociale. Soltanto, il Fascismo comprese che il problema
dell’organizzazione dei gruppi sociali, cioè del sindacalismo,
non era niente affatto connesso dì necessità col movimento fu¬
retto a distruggere l’economia capitalistica, a base di orga¬
nizzazione privata della produzione, e a sostituirvi l’economia
socialista, a base di organizzazione eomunitativa della pio

— 384 —

duzione. Vide cioè che bisognava isolare il fenomeno sindacale
dal socialismo, che lo aveva complicato di tutte le ideologie
antinazionali, internazionalistiche, pacifiste, umanitarie, ri¬
bellistiche proprie della sua dottrina politica, e che coll’orga-
nizzazione sindacale non avevano nulla da fare. Così il Fa¬
scismo creò un sindacalismo nazionale, vale a dire tutto ispi¬
rato dal sentimento della Patria e della solidarietà nazionale.

Oggi, che possiamo considerare il fenomeno da un punto
di vista più sereno e quasi storico, siamo tratti piuttosto a
meravigliarci che il sindacalismo sia sorto in Italia colle ca¬
ratteristiche con le quali il socialismo ve lo introdusse.
In Italia, infatti, paese scarso di risorse naturali, ma esube¬
rante di popolazione, il che è quanto dire povero di capitali
e ricco di lavoro, il problema sociale è sopratutto problema di
aumento della ricchezza e della produzione nazionale, e non
già di distribuzione della produzione. In un equilibrio mon¬
diale, dove ad altri popoli sono riservate le posizioni di ric¬
chezza e di potenza, il proletariato italiano soffre della con¬
dizione di inferiorità, in cui la Nazione italiana si trova di
fronte alle Nazioni concorrenti, ben più che dell’avarizia o
dell ingordigia dei padroni. Se vi è dunque paese, in cui il sin¬
dacalismo internazionale è assurdo, questo è appunto l’Italia;
logico invece da noi è un sindacalismo nazionale, che ricordi
esistente tra le categorie e i gruppi sociali in Italia una ra¬
gione di solidarietà che sovrasta le ragioni di contrasto, la
solidarietà che unisce tutti ì gruppi, tutte le categorie, tutte
le classi di un popolo povero, ma esuberante di uomini e di vo¬
lontà, il quale deve camminare verso il suo avvenire come un
esercito ordinato in battaglia.

La pratica del sindacalismo nazionale introdotta dal fa¬
scismo, anche prima della Marcia su Eoma, e diffusasi lar¬
gamente dopo l’avvento del Governo fascista, ha risoluto or¬
mai in Italia, nel campo pratico, il problema dei rapporti fra
capitale e lavoro. All’autodifesa di classe cieca e disordinata,
incurante delle sorti della produzione e delle sorti stesse

— 835 —

della Nazione, anzi invasata dall'idea suicida della lotta con¬
tro la produzione e contro la Nazione, il sindacalismo fasci¬
sta ha sostituito una autodifesa di classe ordinata, consape¬
vole, rispettosa delle necessità del processo produttivo e delle
esigenze della vita nazionale.

Tanta onestà di propositi, tanto patriottismo, tanta consa¬
pevolezza sono state coronate dal successo più pieno. Il patto
del 2 ottobre 1925 stipulato fra la Confederazione delle Cor¬
porazioni fasciste, con cui le due organizzazioni stabiliscono
di riconoscersi reciprocamente come le sole legìttime rappre¬
sentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori dell’industria,
segna il trionfo del sindacalismo nazionale e prepara la via
alla trasformazione piu profonda, che lo Stato abbia mai
subito dalla rivoluzione francese in poi, e che il Governo fa¬
scista inizia col disegno di legge sottoposto oggi alla vostra-
approvazione.

m.

Lo Stato fascista che noi vogliamo realizzare e stiamo
realizzando, è lo Stato veramente sovrano, che domina tutte
le forze esistenti nel Paese e tutte indirizza ai fini stoiici
ed immanenti della vita nazionale. Orbene è naturale che lo
Stato fascista non si disinteressi, come lo Stato liberale, del
più grande problema che tormenti il mondo contemporaneo,
e che da un secolo è la causa di tutte le difficoltà e di tutti
i disordini dello Stato moderno.

Lo Stato fascista deve prendere in mano anche la que¬
stione dei rapporti fra capitale e lavoro, e deve risolverla
nell’interesse di una pacifica convivenza fra i gruppi sociali
e di una sempre maggiore intensificazione e di un sempre mag¬
gior perfezionamento della produzione nazionale.

336 —

Nella evoluzione dello Stato problemi di questo genere
non furono ignoti. Lo Stato primitivo, che moveva i primi
passi incerti e stentava ad affermare la sua autorità sugli
individui e sui gruppi, dovè aspramente combattere l’autodi¬
fesa. Tutto il processo di formazione dello Stato è domi¬
nato da questa lotta, e lo Stato non giunse al suo pieno
consolidamento, se non quando fu in grado di reprimere l’au¬
todifesa individuale e di gruppo, e sostituire ad essa la
giustizia di Stato. Oggi sembra molto naturale che il cit¬
tadino, il quale si creda leso in un suo diritto, si rivolga al
magistrato per ottenere giustizia, invece di farsela da sè con
le sue proprie forze. Eppure quanti secoli pose lo Stato per
reprimere 1 autodifesa individuale o famigliare, che ancora
nell’epoca delle invasioni barbariche insanguinava il paese
in una serie di lotte e di risse senza fine ! Roma aveva già
percorso lo stesso cammino, e gli Stati usciti dalla disgre¬
gazione e dalle Darbarie medioevale dovettero ripeterlo, come
lo devono ripetere tutti gli Stati, che sorgono da un periodo
di anarchia e di oscurità. Il cammino è lungo e faticoso.
All autodifesa disordinata ed incontrollata si comincia a so¬
stituire 1 autodifesa ordinata e controllata; è l’epoca del duello,
che è appunto il regolamento giuridico dell’autodifesa. Poi lo
Stato si interpone come paciere ed arbitro; prima come ar¬
bitro volontario, che decide se le parti consentono; poi come
arbitro necessario, che impone il suo arbitrato. Ma anche qui
quante difficoltà e quante lotte per imporre prima l’arbitrato,
poi l’osservanza del lodo, quando la decisione è emessa! In¬
fine si passa allo stadio più perfetto: lo Stato crea la giuri¬
sdizione, impone cioè non solo il giudizio, ma anche il giudice
e vieta, sotto la sanzione di pene gravi, di farsi giustizia
da se. Di questa lenta evoluzione restano spesso residui negli
istituti giuridici anche dei tempi più maturi. Nella proce¬
dura romana ver formulas rimangono tracce evidenti dell’an¬
tico carattere arbitrale del processo civile.

— 337

Ebbene, oggi, mentre nessuno dubita che sia illecito
agli individui e alle famiglie di farsi giustizia da sè, sembra
invece molto naturale ancora che le categorie e le classi sociali
facciano valere con le proprie forze i propri interessi econo¬
mici, esercitino cioè l’autodifesa, quella stessa autodifesa che
agli individui è vietata. E fino a poco tempo fa sembrava na¬
turale che le categorie e le classi si facessero giustizia da sè
con le forme più brutali della lotta materiale. Vi fu perfino
tempo in cui l’occupazione delle fabbriche venne qualificata
come una contravvenzione!

Orbene lo Stato non è lo Stato, cioè non è sovrano, se
non riesce, come già fece, coll’autodifesa individuale, a vie¬
tare anche l’autodifesa di categoria e di classe e a porsi come
giudice nei conflitti fra le classi.

Questo problema fondamentale della vita moderna lo Stato
fascista se lo è posto e intende di risolverlo. Le condizioni
sociali e politiche dell’ Italia conferiscono al nostro Paese
la possibilità, che è un vero privilegio storico, di metter fine
alla disordinata autodifesa di classe, che affligge tutto il
mondo, e di sostituirvi la giustizia di Stato. Uno Stato
forte come non fu mai, per il prestigio del Governo e per il
consenso delle popolazioni; un’organizzazione sindacale di spi¬
rito schiettamente nazionale, fortemente costituita e perfet¬
tamente disciplinata; le classi padronali convinte della bontà
dei propositi del Governo e della necessità di assecondarli.

È naturale che il divieto dell’autodifesa di classe e l’isti¬
tuzione della giurisdizione del lavoro, che ne è il presupposto
necessario, richiedano l’organizzazione di tutto un sistema atto
a renderne possibile il funzionamento pratico.

Questo sistema comprende, in sostanza, due istituti: i
Sindacati di datori di lavori e di lavoratori legalmente rico¬
nosciuti e posti sotto l’effettivo controllo dello Stato, e l’ef¬
ficacia giuridica dei contratti collettivi da questi sindacati sti¬
pulati, rispetto a tutti i datori di lavori e a tutti i lavoratori.

22

— 338 —

Riconoscimento giuridico dei Sindacati sotto il più rigo¬
roso controllo dello Stato; efficacia dei contratti collettivi;
magistratura del lavoro esercitante la giurisdizione nei con¬
flitti collettivi; divieto dolTautodifesu e sanzioni penali in
caso di violazione; ecco i quattro punti fondamentali del
nuovo ordinamento del lavoro, che noi vogliamo creare. Sem¬
plici linea di un grande edilizio* la cui costruzione è stata e
sarà ancora faticosa, ma che segnerà ima pietra miliare sul
cammino della civiltà.

Diciamo una pietra miliare, perche nessuna legislazione
conosce firn ora un sistema così compiuto e così organico come
quello che noi abbiamo delineato. Non già che tentativi par¬
ziali di sistemare questa o quella parte della materia non
siano stati fatti fuori d’Italia. Ma si tratta, appunto, di
soluzioni parziali di un problema, che è unico, e che deve es¬
sere risoluto in modo integrale, altrimenti non è risoluto af¬
fatto. Si tratta di una catena, che cade, se ne vien meno
un solo anello. Questa è la ragione del fallimento delle
leggi, che ali’estero hanno affrontato il problema da un lato
solo, o in via indiretta, invece dì aggredirlo di fronte e nella
sua totalità.

Cosi In Australia la leggo federale del 1920 sulla conci¬
liazione e Tarbitrato e la legge del 1920 sulla paco indu¬
striale stabilirono varie specie di magistrature del lavoro, e
con risultati in genere favorevoli. Ma manca in Australia una
disciplina organica dei Sindacati, perchè la costituzione e la
appartenenza ad essi è tutta facoltativa e ìl controllo dello
Stato in sufflè lente. Cosi in Germania la conciliazione e l'ar¬
bitrato furono disciplinati dal decreto 30 ottobre 1923 e
dalle successive ordinanze regolamentari del 10 dicembre e
del 29 dicembre 1923, con le quali furono istituite Goni mis¬
sioni di conciliazione con la facoltà di intervenire nel conflitti
del lavoro, anche d’ufficio, per tentarne la conciliazione e t
ove questa non riesca, per emettere una proposta di sentenza

— 339 —

arbitrale, die può essere dichiarata obbligatoria-, se 1" interesse
pubblico lo esige. Questo sistema non ha dato risultati troppo
confortanti, perchè nel 1924 sopra 3559 provvedimenti termi¬
nanti con una richiesta di dichiarazione di obbligatorietà della
sentenza, ili 1079 casi la sentenza obbligatoria fu respinta. Ma
in Germania un’organizzazione sindacale controllata dallo Stato
non esisto clic per la piccola industria e il piccolo commercio,
mentre i Sindacati operai sono soltanto sottoposti alla legge
generale sulle associazioni del 1.8 aprile 1918. Egualmente le
leggi norvegesi del fi agosto 1915 e del 9 giugno 1916,
che stabilirono la conciliazione e l’arbitrato obbligatorio, non
hanno sortito tutto l’effetto desiderato, sia per il modo im¬
perfètto con cui è in esse disciplinata l’obbligatorietà della
decisione, sia per l’imperfetta disciplina dei Sindacati.

E lo stesso presso a poco è a dirsi per le altre legi¬
slazioni, clic anche più timidamente hanno regolato la difficile
materia. La soluzione, che noi proponiamo invece è, come ab¬
biamo già detto, integrale. Il disegno di legge, che sottopo¬
niamo alla vostra approvazione, non è una legge sull arbitrato
obbligatorio soltanto, o stola, registrazione dei Sindacati sol¬
tanto, 0 sui contratti collettivi di lavoro soltanto, o sudò
sciopero o la serrata soltanto; ma è una legge, . la quale
comprende la disciplina giuridica di tutti i rapporti collettivi
del lavoro, e che si inizia eoi riconoscimento giuridico dei Sin¬
dacati, prosegue col regolare i contratti collettivi di lavoro,
istituisce, la magistratura del lavoro e ne dichiara obbligatone
le decisioni, vieta lo sciopero e la serrata e li punisce, in
modo meno grave, quando si tratta di scioperi puramente
economici, in modo più grave quando si tratti di scioperi nei
pubblici servizi, in modo gravissimo quando si tratta di
scioperi politici.

— 340 -

IV.

H primo capo del disegno di logge è dedicato al rico¬
noscimento giuridico dei Sindacati,

I concetti fondamentali del disegno di legge sa questo
punto sono i seguenti:

1°) li Sindacato non può essere legalmente riconosciuto
se non risponde ad alcune condizioni tassativamente prescritte
le quali sono: a) il comprendere un numero minimo di ade¬
renti per libero consenso, numero che l'articolo 1 ■ determina,
per i datori di lavoro, in tanti di essi che rappresentino almeno
il decimo dei lavoratori della categoria impiegati, e per i la¬
voratori, che siano almeno il decimo della categoria; b) il per¬
seguire, oltreché scopi di natura economica anche scopi di
assistenza, di istruzione e di educazione morale e nazionale;
c) il dare garanzia di capacità, di moralità e di sicura fedo
nazionale,

II numero minimo ri ci dento non è troppo esìguo, quando si
pensi che sì tratta di un numero iniziale; in regime di libertà
sindacale assoluta, come vige oggi, la molteplicità dei Sin¬
dacati rende già cospicua la cifra indicata del decimo, senza
contare che là massa dei lavoratori e del datori di lavoro in
Italia è organizzata, o un organizzazione che ne comprenda
il decimo è già molto importante. L'esigenza di una attività
rivolta anche a scopi estranei allentereste economico dèi soci
e giustificata, sia dalla natura pubblicistica di questi enti,
sia dall opportunità dì favorire lo sviluppo ulteriore dei sin¬
dacati, i quali, da mero strumento di difesa di categoria e
di classe si debbono trasformare gradatamente in vere corpo¬
razioni, che, sotto il controllo dello Stato, esercitino una serie
di funzioni di interesse pubblico, come Kstruzione professio¬
nale, 1 assistenza economica, I educazione morale. religiosa o

- 341 —

nazionale, e forse anche la disciplina dell’arte, del mestiere e
della professione. La norma dell’articolo 4, ultimo capo verso,
intende appunto ad aprire la via a questo graduale perfe¬
zionamento degli organismi sindacali. Infine si richiede una
completa garanzia di disciplina e di devozione alle supreme
ragioni dell’ordine nazionale, non solo col prescrivere, come
fa l’articolo 1°, che tali requisiti debbano possedere i dirigenti
dell’associazione, ma con lo stabilire, come è detto nell’arti¬
colo 4, secondo comma e nell’articolo 7 ultimo comma, che
condizione essenziale per l’ammissione dei soci è la buona con¬
dotta politica dal punto di vista nazionale, e che i soci inde¬
gni per condotta morale o politica possono, in qualunque
tempo essere espulsi.

In tal modo, mentre al Sindacato legalmente riconosciuto
non viene attribuita alcuna caratteristica politica di partito,
si assicura in modo preciso che non possano nè entrare nè
permanere nel Sindacato elementi di dubbia fede nazionale.
Diverrà così automaticamente incompatibile la presenza nel
Sindacato legalmente riconosciuto di elementi appartenenti a
Sindacati di partito, ma non sarà escluso che operai o artisti
o professionisti iscritti ad associazioni, anche Sindacali, aventi
rapporti, non con partiti, ma con organizzazioni di carattere
puramente spirituale o religioso, possano essere ammessi a
far parte dei Sindacati ufficiali, e restarvi, finché nel Sinda¬
cato e fuori esercitino azione conforme ai principi della disci¬
plina e dell’ordine nazionale.

2°) Possono essere riconosciuti, non solo i Sindacati
di datori di lavoro e di lavoratori, ma anche di liberi esercenti
un’arte o una professione (art. 2); è naturale che gli ordini,
collegi ed associazioni di professionisti liberi, già regolati
dalle leggi vigenti, continuino ad essere disciplinati in modo
particolare. Gli ordinamenti attuali sono per essi conservati,
ma sono soggetti a revisione, per esser messi in armonia coi
principi fondamentali della legge generale sull’ordinamento
sindacale (art. 2, 2° e 3° comma).

— 342 —

3° Possono essere riconosciuti tanto i Sindacati di sali
datori dì lavoro o di soli lavoratori, come i cosidetti Sinda¬
cati misti, nei quali siano compresi contemporaneamente da¬
tori di lavoro e lavoratori. In questo secondo caso, deve essere
nel seno del Sindacato organizzata, oltre la rappresentanza
comune di rutti i soci, anche la rappresentanza particolare dei
datori di lavoro e quella dei lavoratori, e, se il Sindacato com¬
prende, come di regola awvlene* lavoratori di diverse categorie,
come tecnici, impiegati, olierai, anche la rappresentanza parti¬
colare di ciascuna categoria (art* 3). In tal modo sono evitate
le obbiezioni che, nel campo internazionale, sono state mosse
contro i Sindacati misti, i quali Tappresentano, a nostro av¬
viso, una forma più evoluta e perfetta dei Sindacati, perchè,
comprendendo in modo integralo tutti i fattori della produ¬
zione, il Sindacato misto ha una visione più completa delle
necessità della produzione e no diviene più efficace tutore, e
adempie in modo più sicuro la sua funzione di interesse pub¬
blico o generale,

40 ) Può essere riconosciuto un solo Sindacato per cia¬
scuna categorìa di datori di lavoro, di lavoratori, di artisti o
di professionisti, in ciascuna circoscrizione territoriale. Questo
principio è importantissimo, è anzi una delle chiavi di volta
dellordinamento, che proponiamo, perchè la molteplicità dei
Sindacati riconosciuti crea tra essi una concorrenza, che è
fonte di disordini e di indisciplina; rende più difficile e meno
efficace il controllo dello Stato; favorisce la formazione di
Sindacati di partito, nefasti sempre* perchè fanno dell'orga¬
nizzazione operaia uno strumento di politica partigiana ed
elettoralistica.

5°) I Sindacati legalmente riconosciuti rappresentano
legalmente tutti i datori dì lavoro, lavoratori, artisti e profes¬
sionisti della categoria, per cui sono costituiti, vi siano o non
vi siano iscritti, nell’ambito della circoscrizione territoriale,
dove operano; e hanno diritto di imporre a tutti coloro che
rappresentano, vi siano o non vi siano iscritti, un contributo

- 343 —

anmio per sopperire alle necessità del proprio funzionamento
(art. 5). Questo principio è un complemento necessario del
precedente, ne è anzi un corollario. Se uno solo e il Sinda¬
cato legalmente riconosciuto, è naturale che esso rappresene
tutti i datori di lavoro e tutti i lavoratori della categoria, e
poh i soli iscritti, perchè altrimenti i non iscritti restereb¬
be privi di rappresentanza legale, e non potrebbero esercitare
j diritti nè godere dei vantaggi che sono connessi col rmono-

scimento giuridico. , ,, ,,

g,j) Il Sindacato legalmente riconosciuto e soggetto ai

controllo dello Stato, il quale « manifesta sotto molteplici
fonne che vanno dalla approvazione per decreto Beale o
prefettizio della nomina del presidente « segretario, che lo
dhW (art 7), dalla vigilanza c dalla tutela esercitata dal
ministro ovvero dal. prefetto e dalla Giunta provinciale ammi¬
nistrativa competente (art. 8, eomm. 2» e 3°> fa» alte fa¬
coltà di scioglimento del Consiglio dirottavo (art. 8, ultimo
comma) e alla revoca del riconoscimento (art. 9). Questo
controllo rigoroso non toglie però nulla all’autonomxa de
Sindacato e ai libero svolgimento della sua vita interiore ed
esteriore. Infatti: le norme che disciplinano la vita interna
del Sindacato e la sua azione esterna sono date dallo Statuto,
che ogni Sindacato deve avere (art. 4), il quale è bensì ap¬
provato con decreto Beale, come avviene per gli Statuti di
tutti i Corpi morali, ma è compilato dalle stesse associazioni
e in esso ^ordinamento e la vita del Sindacato sono, entro ì
lìmiti delia legge, lìberamente regolati (art. 4, 7, 8). _ ».

quando si tratta di Sindacati regolarmente unita in federatolo,
alla federazione viene conferita la maggiore libertà dazione.
Non solo le viene dato il potere disciplinare sulle associa¬
zioni aderenti e anche sui singoli partecipanti di esse, da
esercitarsi nei modi stabiliti dallo Statuto (art G, 1» comma),
ina p U ò ad essa essere trasferito Poseremo delle funzioni di
vigilanza e di tutela sui singoli Sindacati, che 1>cr
spetterebbero all’autorità governativa (art. 8, 2“ comma).

— 844 —

7' ) sono Sindacati, che non possono mai essere rico¬
nosciuti. Così quelli che abbiano contratto, senza l’autoriz¬
zazione del Governo, vincoli di disciplina o di dipendenza con
associazioni di carattere internazionale. I rapporti internazio¬
nali sono, di necessità, rapporti fra gli Stati, e il mantenerli
è attribuzione esclusiva dello Stato. Troppo lungamente si è
tollerato in Italia che si facesse politica internazionale, da
parte di organizzazioni viventi all’infuori dello Stato e spesso
contro lo Stato. Un paese bene ordinato non ha che una sola
politica internazionale: quella che fa il suo Governo. Benché
i Sindacati legalmente riconosciuti siano enti di diritto pub¬
blico e quindi inquadrati nello Stato, pure non è possibile
consentire, neanche ad essi, relazioni internazionali senza l’au¬
torizzazione e il controllo dello Stato. A ciò intende la dispo-
sizione delParticolo 6, ultimo capo verso.

Egualmente non possono essere riconosciuti i Sindacati
di dipendenti dello Stato, delle provincie, dei comuni e delle
istituzioni pubbliche di beneficenza (art. 11, 1° comma) I
rapporti fra gli enti pubblici di carattere politico e i loro di¬
pendenti sono di loro natura tali, che non consentono la crea¬
zione di organi sindacali di diritto pubblico, perchè è incon¬
cepibile il riconoscimento giuridico di una difesa di categoria
o di classe contro enti che rappresentano l’interesse generale.
Questi Enti hanno già di per sè obblighi verso i loro dipen¬
denti, che esulano dal puro campo contrattuale e privatistico.
Il far giustizia ai propri dipendenti è già un obbligo dello
Stato, e degli Enti pubblici, che essi debbono adempiere per
il loro stesso carattere etico. Da ciò deriva che il problema
dei rapporti fra lo Stato e gli altri Enti politici e i loro im¬
piegati ed agenti, è un problema interno, che deve essere ri¬
solutivo nell’ambito dei loro stessi ordinamenti.

Noi non diciamo che la legislazione vigente abbia risoluto
il problema, per quanto già con la istituzione della giustizia
amministrativa, si sia fatto un passo importante su questa
via. Nulla vieta che si possa pensare ad ulteriori perfeziona-

t— 345 —

menti, ma è chiaro che non è quella di un disegno di legge
sui Sindacati la sede adatta a fede scapo.

Le esigenze anzi della vita, dello Stato e degli Enti autar¬
chici esigono che- per talune categoria di funzionari e di im¬
piegati ed agenti, sia negata !o stesso diritta di sindacarsi,
nuche liberamente. Si tratta delle categorie aventi funzioni di
natura polìtica ed essenziali per la vita stessa dello Stato.
Giustamente pertanto il 2° comma dell'articolo 11 vieta, sotto
pena della destituzione, le associazioni sindacali di ufficiali,
sottufficiali e soldati del Regio esercito, della Regia marina,
della Regia aeronautica e dogli altri Corpi armati dello Stato,
delle provineie e dei comuni; le associazioni di magistrati
dei l'ordine giudiziario e amministrativo* di funzionari, im¬
piegali ed e genti dipendenti dai Ministeri dell’interno, degli
esteri e delle colonie,

S ri ) T Sindacati non legalmente riconosciuti continuano
a sussistere come libere associamomi regolate dai diritto co¬
mune e soggette alle generali leggi di polizia, nonché alla
vigilanza del prefetto, quando amministrino fondi di spet¬
tanza dei soci, a termini del Regio decreto-legge 24 gen¬
naio 1924, m 64. In tal modo nulla si toglie a ciò che i Sin¬
dacati attuali posseggono e si rispetta quella che si suol chia¬
mare la libertà sindacale. Ma è naturale che il Sindacato
legalmente riconosciuto, che è divenuta parto integrante dello
Staio, abbia facoltà negate ai Sindacati liberi. Vi è un solo
Sindacato legalmente riconosciuto, come vi è un solo comune,
una sola provincia, un solo Stato, La moltiplicazione degli
Enti pubblici per Peseremo delle identiche funzioni pubbliche,
è propria dei tempi di disgregazione e di anarchia, © bisogna
risalire al medio evo, per trovare situazioni del genere di quelle
che vorrebbero stabilire i fautori non solo della libertà, ma
anche d di'eguagli ari za sin d a e a le.

Nel primo capo del disegno di legge, oltre che del ricono -
sci mento giuridico dei Sindacati, si tratta anche dei contratti
collettivi dì lavoro e della loro efficacia giuridica. À questo

- B46

argomento è dedicato l^rticolo 10 del disegno di legge., il
quale stabilisce che i contratti collettivi di lavoro stipulati
dai Sindacati legalmente riconosciuti hanno effetto rispetto a
tutti i datori di lavoro, lavoratori, artisti e professionisti della
categoria, & cui il contratto collettivo si riferisce, e che essi
rappresentano, a nonna delTarticoIo 5. Nei Sindacati misti
non si può parlare di contratti collettivi, perchè rassodatone p
unica* Si parla invece di norme da stabilirsi dal Sindacato,
previo accordo tra lo rappresentanze dei datori di lavoro c
quelle dei lavoratori (articolo 10 2 (> comma). Tali nonne hanno
lo stesso valore giuridico dei contratti collettivi o li sostitui¬
scono interamente, in modo che tutte le volte che nel disegno
di legge si parla di contratti collettivi, nell'espressione debbono
essere anche comprese le norme stabilite dai Sindacati misti,
previo accordo fra gli interessati.

I contratti collettivi devono essere pubblicati, il che è
naturale quando si pensi che si tratta dì norme obbligatorie
anche per coloro che non vi hanno partecipato, e a cui oc¬
corre dar modo di conoscerle, cosi come si conoscono le leggi
e i regolamenti (articolo 10 3° comma).

L osservanza del contratti collettivi è disciplinata rigore-
sani ente nel disegno di legge. L'articolo 10 ultimo comma
stabilisce che i datori di lavoro, ì quali non osservano i
contratti collettivi, a cui sono soggetti, sono responsabili ci¬
vilmente dell 1 inadempimento tanto verso l’associ azione dei
datori di lavoro, quanto verso quella dei lavoratori, che
hanno stipulato il contratto.

L per rafforzare la responsabilità dei Sindaca ti, Turbi -
colo 5, il quale dà facoltà ad essi di imporre contributi a ca¬
rico di tutti i datori di lavoro e di tutti I lavoratori che
rappresentano, vi siano o non vi siano iscritti, stabilisco l'ob¬
bligo, per ciascun Sindacato, di devolvere annualmente al¬
meno il decimo del provento dei contributi alla costituzione di
un fondo patrimoniale, destinato appunto a garantire Tadem¬
pimento degli obblighi assunti da esso nei contratti collettivi.

— 347 —

Il regolamento, a cui l’articolo 5 rinvia, determinerà le norme
dell’impiego di questi fondi, che dovranno assicurarne la in¬
tangibilità, affinchè ne sia garantito lo scopo.

V.

Il 2° capo del disegno di legge è dedicato alla magistra¬
tura del lavoro.

Nelle legislazioni straniere, che hanno istituito un organo
per la decisione delle controversie in materia di rapporti col¬
lettivi di lavoro, si parla sopratutto di arbitrato obbligatorio.
E il termine arbitrato obbligatorio ricorre spesso nelle trat¬
tazione di questo tema, come fosse la forma piu perfetta del-
F intervento dello Stato nei conflitti del lavoro.

Il disegno di legge invece istituisce addirittura la ma¬
gistratura del lavoro. Come abbiamo già accennato dianzi,
l’arbitrato obbligatorio non è che una forma più arretrata e
più imperfetta della giustizia di Stato. L’arbitro è qualche
cosa di meno del giudice. Esso è scelto dalle parti e rappre¬
senta le parti nel collegio arbitrale. Questa caratteristica
dell’arbitrato di essere in tutto o in parte un’emanazione degli
interessati ha un grave difetto: quello di dare al giudizio un
carattere di transazione e di compromesso, un carattere quasi
contrattuale, che ne diminuisce necessariamente l’autorità.
Una decisione non è veramente autorevole, e non s’impone
alle parti, se non deriva da un organo imparziale, che faccia
giustizia, e dia ragione a chi l’ha, non transiga, dando a tutti
ragione e a tutti torto. Malvolentieri si ricorre ad un giudizio
che fatalmente vi darà in parte torto, e meno che mai si ac¬
cetta volentieri un giudizio, che non sia una sentenza, ma un
compromesso.

- 348 —

Ecco perchè noi abbiamo creduto di dover superare questo
stadio intermedio ed imperfetto dell'arbitrato* e giungere som
z nitro alla forma più completa e piò precisa della vera giuri¬
sdizione. che non può essere esercitata se non da un magi¬
strato., da un giudice imparziale, non interessato nè diretta-
mente nè indirettamente nella controvèrsia. Abbiamo cosi
nel disegno di legge consacrato addirittura V istituzione della
magistratura del lavoro.

Ed un altro passo abbiamo fatto su questa via, affidando
la giuri sdizione nelle controversie collettive del lavoro, non
già a un giudice speciale, ma al magistrato ordinario, che ha
^abitudine del giudicare, è perfettamente indipendente dal
potere esecutivo, ed c lontano da ogni influenza economica e po¬
litica. Anziché creare una giurisdizione speciale, una dello in¬
numerevoli giurisdizioni speciali, die hanno frantumato là
nostra organizzazione giudiziaria, e V hanno fatta tornare In¬
dietro di settanta anni, abbiamo affidato la giurisdizione del
lavoro alle Corti d’appello, magistratura elevatissima, la cui
autorità e il cui prestigio sono indiscussi. L'articolo 13 del
disegno di legge pone il principio ; gli articoli li e 15 danno
le modalità per Ja costi tua ione del giudice e la procedura
del giudizio. La sezione di Corte d'appello, che è destinata a
giudicare le controversie collettive del lavoro, viene costituita,
non di soli magistrati, ma anche di tecnici, come richiede la
natura speciale del giudizio. Ma i tecnici sono unicamente
esperti, da scegliersi da un albo formato con le opportune
garanzie, non sono rappresentanti dello parti, cioè interessati.
L'articolo 15 nelPultimo comma stabilisco anzi espressamente
che non possano mai far parte del Collegio giudicante gli
iscritti nell'albo, che siano direttamente o indi inettamente iu-
teress at i nel la con tre versi a.

Sarebbe stato certo desiderabile che la giurisdizione della
( tute d'appello funzionante come magistratura del lavoro fosse
stata piena, vale a dire che le parti fossero state in ogni caso
obbligate a ricorrervi, in modo che con la semplice citazione.

-349 —

come avviene in tutti i giudizi civili, fosse legittimamente
costituito il giudizio. Purtroppo non si è potuto giungere sen¬
z’altro a questa mèta. Più che veri interessi vi si oppongono
pregiudizi e vecchie abitudini mentali, per cui si teme che
dal giudizio del magistrato del lavoro possano uscirne sover¬
chiamente gravati i datori di lavoro, specialmente quelli che
meno godono di simpatie, e la cui opera è meno apprezzata
dalla generalità, come i datori di lavoro industriale. Si è
temuto che, in un periodo ancora delicato per la vita del-
F industria, fosse imprudente affidare senz’altro la determina¬
zione dei patti di lavoro al magistrato. Forse in queste diffi¬
denze hanno avuto influenza anche preconcetti teorici, tratti
dalle dottrine del liberalismo economico.

Noi sappiamo perfettamente che questo disegno di legge
esce dal quadro dell’economia liberale. Ma il fallimento del¬
l’economia liberale in questa materia è stato così eloquente¬
mente provato dai fatti, che non v’è bisogno d’insistervi. Il
fallimento è stato totale ed irrimediabile, perchè, in pieno
regime liberale, non era già più la domanda e l’offerta che
determinavano le condizioni del lavoro, ma la forza politica
delle organizzazioni. Nella pratica le leggi dell’economia libe¬
rale non funzionavano più; valeva invece unicamente la vo¬
lontà del più forte. Non è contestabile che l’equilibrio neces¬
sario alla vita economica può esser molto meglio stabilito
dall’intervento di un giudice imparziale. Tanto più che, po¬
sto un freno all’esercizio della forza privata, il libero giuoco
della domanda e dell’offerta riprende automaticamente il suo
posto e nei casi normali si determina senza ostacoli, dando
così al magistrato del lavoro un elemento sicuro di giudizio.
Non è del resto la prima volta nella nostra legislazione che si
deferisce al magistrato la facoltà di determinare il giusto
prezzo delle cose (Codice di commercio art. 38, 60), ovvero,
in genere, di stabilire il modo con cui si debbono regolare
i rapporti patrimoniali fra privati. Basti ricordare 1 arti¬
colo 544 del Codice civile per cui « sorgendo controversia tra

— 350 —

i proprietari, a cui l’acqua può essere utile, l J autorità giudi¬
ziaria deve conciliare l'interesse deflagri coltura e dell' indu¬
stria coi riguardi dovuti alla proprietà », e l’articolo 678 Co-
dice civile, per cui nella comunione « se non si forma mia mag¬
gio fan za, o se le deliberazioni di essa risultano gravemente
pregiudizievoli alla cosa comune, i 1 autor iti giudiziaria può
dare gli opportuni provvedimeli ti » m E gli esempi si potreb¬
bero moltiplicare. La verità è che tutti i giorni il magistrato
deve, nel suo prudente arbitrio, regolare i rapporti giuridici,
perchè le leggi non prevedono tutti i casi, anzi in genere
non danno che le linee direttive generali per la risoluzione
delle controversie, e nella maggior parte dei giudìzi è il ma¬
gistrato che crea la nonna speciale valevole per il caso con¬
creto. L’esperienza insegna che il magistrato adempie magni¬
ficamente a questo compito, per quanto varia e difficile, dal
punto di vista tecnico, sia la materia che gli è sottoposta.
Tutti i giorni i nostri tribunali decìdono questioni eli respon¬
sabilità civile, di brevetti, di adempimento di contratti che
richiedono cognizioni tecniche non facili, certo piò difficili
di quelle che richieda la valutazione della capacità di una
industria a dare un determinato salario e della corrispondenza
di questo salario alla mercede corrente del lavoro. Malgrado
ciò, abbiamo voluto indulgere a questi pregiudizi, sicuri che
reperimento, che. si farà della giurisdizione del lavoro li
vincerà con la prova eloquente dei fatti, e abbiamo perciò
stabilito nell’articolo 13 del disegno di legge che la giurisdi¬
zione della Corte d’appello funzionante come magistratura del
lavoro è obbligatoria per tutte le controversie relative all'ap¬
plicazione (lei contratti collettivi esistenti e che, quanto alle
controversie relative alla determinazione di nuove condizioni
di lavoro, essa sia obbligatoria per le contro ver sie tra datori
di lavoro e lavoratori agricoli o tra imprese esercenti servici
pubblici o di pubblica necessità e i loro dipendenti, c negli
altri casi sìa soltanto facoltativa. Facoltativa, intendiamoci,
solo nel senso che, per stabilirla occorre il consenso di am-

- 351 -

bedue le parti, ma una volta stabilita. Particelo 13 dice
esplicitamente che essa diviene obbligatoria, come negli al¬
tri casi.

Un problema gravissimo in questa materia è la deter-
m inazione dei criteri secondo cui il magistrato del lavoro
deve giudicare.

Per 1 T interpreta zio rie dei patti esistenti, derivino essi
da contratti collettiva di lavoro regolarmente stipulati, ovvero
da nonne stabilite da Sindacati misti, ovvero da leggi o da
consuetudini, non può esservi questione: valgono le, nonno
ordinarie sulla applicazione e l'interpretazione, delle leggi o dei
contratti. A questo punto anzi è opportuno notare che, ove
un contratto abbia regolato i rapporti collettivi del lavoro,
esso deve avere piena esecuzione, a meno che non so ne chieda
esplicitamente la revisione, nei casi in cui ciò è ammesso.
Invece la questione è assai più ardua nella ipotesi di deter¬
minazione di nuove condizioni del lavoro, sia che si tratti di
rapporti già regolati contrattualmente, sia che si tratti di
rapporti non regolati. Quando dalla pratica dei contratti
collettivi e dalla giurisprudenza del magistrato del lavoro
saranno sgorgate quello norme precise, che costituiranno il
nuovo diritto del lavoro, a queste norme dovrà attingere il
giudice i criteri por la sua decisione. Tali norme oggi non
esistono, e allora bisogna pur dare, al magistrato qualche cri¬
terio che lo guidi nella decisione; e nessun criterio, a nostro
avviso, può essere migliore di quello dato nell’ articolo 16,
ÌI quale si richiama all’equità, fonte di applicazione, ma anche
dì creazione del diritto. La magistratura del lavoro si pre¬
senta adunque come una magistratura di equità, esempio non
nuovo nel nostro diritto, e non nuovo sopratutto nella stòria
degli istituti giuridici. Non occorre ricordare la giurisdizione
pel pretore romano, che fu sopratutto giurisdizione di equità,
e. da cui sgorgò quel diritto pretorio od onorario, che fu la
base del diritto romano e il monumento più insigne della
sapienza giuridica di Berna.

1

V

— 852 —

A meglio determinare e precisare il concetto insito già
nella formula « giurisdizione di equità » l’articolo 16 ag¬
giunge che il magistrato del lavoro giudicherà «contempe¬
rando gli interessi dei datori di lavoro con quelli dei lavo¬
ratori e tutelando, in ogni caso, gli interessi superiori della
produzione ». Vi è infatti, in questa decisione del magistrato
del lavoro, un elemento di interesse pubblico, che esso non
può e non deve trascurare, perchè la contesa fra datori di
lavoro e lavoratori non interessa i contendenti soltanto, in¬
teressa tutta la collettività nazionale, in quanto tocca l’as¬
setto della produzione. La società e interessata che si produca,
e si produca a costi non eccessivi, tali cioè da consentire alla
produzione italiana la concorrenza con quella straniera. Li
qui l’obbligo fatto al giudice di elevarsi al di sopra della consi¬
derazione del puro interesse delle parti e di tener conto degli
interessi superiori della produzione. Di qui la norma del
3° comma dello stesso articolo 16, che impone l’intervento,
nel giudizio, del pubblico ministero, rappresentante dell’ in¬
teresse generale, il quale con le sue conclusioni veglierà a
che la norma di legge sia scrupolosamente osservata.

Le norme circa l’azione giudiziaria e gli effetti della
sentenza emessa dal magistrato del lavoro, contenute nell’ar¬
ticolo 17, sono un corollario logico del principiò dell’unicità
del Sindacato legalmente riconosciuto, della rappresentanza
conferita ad esso di tutti gli interessati, e del valore ri¬
spetto a tutti dei contratti collettivi da esso stipulati.

Si stabilisce, pertanto, nell’articolo 17, che l’azione per
le controversie relative ai rapporti collettivi del lavoro spetta
unicamente ai Sindacati legalmente riconosciuti, ed è fatta
valere pure contro i Sindacati legalmente riconosciuti, ove
esistano, altrimenti in contraddittorio di un curatore speciale
nominato dal presidente della Corte d’appello. Quest’ultima
norma intende di provvedere al caso, possibile, che non esi¬
stano Sindacati, contro cui si possa far valere l’azione in
giudizio.

— 358

Il Sindacato legalmente riconosciuto rappresenta in giu¬
dizio tutti i datori di lavoro e tutti i lavoratori della cate¬
goria, per la quale è costituito, entro i limiti della circoscri¬
zione territoriale che gli è assegnata (art. 17, 3° comma), e
per conseguenza, le decisioni emesse in loro confronto fanno
stato di fronte a tutti gli interessati. Il che importa necessa¬
riamente la loro pubblicazione, come pure stabilisce l’arti¬
colo 17 ultimo comma.

Il disegno di legge si preoccupa altresì di assicurare l’ese¬
cuzione delle sentenze del magistrato del lavoro. Una tale
necessità non è sentita in modo particolare per le ordinarie
sentenze del giudice, per cui sono sufficienti le norme sull’ese¬
cuzione forzata. Non fu sempre tuttavia così, e l’istituto del¬
l’arresto personale per debiti, da non molto tempo scomparso
dalla nostra legislazione (il Codice civile lo regolava ancora
negli articoli 2093 e seguenti), dhnostra che, accanto alle
norme sull’esecuzione forzata sui beni, si è ritenuto per secoli
necessario assicurare l’esecuzione delle sentenze, mediante forme
più energiche di costringimento della volontà. Si spiegano così
le disposizioni dell’articolo 22, che all’applicazione delle norme
ordinarie di legge sulla responsabilità civile e sulla esecuzione
forzata, aggiunge la comminatoria di pene contro coloro, che
rifiutino di eseguire le decisioni del magistrato del lavoro.

VI.

L’istituzione della giurisdizione del lavoro porta come
conseguenza necessaria il divieto dell’autodifesa. E questo un
principio fondamentale del diritto moderno, che il Codice
penale consacra, ponendo fra i reati contro l’Amministrazione
della giustizia, l’esercizio arbitrario delle proprie ragioni, e che

il Codice civile ribadisce, tutelando il possessore anche contro
il proprietario (Codice civile articolo 695).

Il divieto dell’autodifesa si estende naturalmente tanto,
quanto si estende la giurisdizione del magistrato del lavoro,
vale a dire, come stabilisce l’articolo 18, in tutti i casi, in
cui quella giurisdizione è, per legge, o è divenuta, per con¬
senso delle parti, obbligatoria.

In tali casi la serrata e lo sciopero sono puniti, secondo
l’articolo 18, con pena pecuniaria, più grave per i datori di
lavoro, meno grave per i lavoratori; alla quale si aggiunge,
per i capi, promotori ed organizzatori, la pena restrittiva
della libertà personale.

Più gravemente, come è naturale, l’articolo 19 punisco
lo sciopero nei pubblici servizi, e più gravemente ancora l’ar¬
ticolo 21 lo sciopero politico, che è vera causa di violenza pub¬
blica. L’articolo 20 configura come delitto colposo il fatto dei
dipendenti dello Stato o di altri enti pubblici che, in caso di
sciopero o di serrata in un servizio pubblico, non facciano
quanto è in loro potere per ottenere la ripresa o la regolare
continuazione del lavoro; disposizione resa opportuna dagli
esempi che la storia di alcuni periodi della vita italiana ci of¬
fre di funzionari, che si fecero, o per malavoglia o per altro
motivo, favoreggiatori, se non incitatori di scioperi.

VII.

Onorevoli deputati. Il presente disegno di legge che, in
soli 23 articoli, regola in modo organico e completo una ma¬
teria nuova e che sembrava, per sua natura, ribelle ad una
sistemazione, segna un passo gigantesco nella trasformazione
dello Stato e nell’organizzazione della Società italiana. Esso

— 355 —

rappresenta la risoluzione di un problema, che affatica l’uma¬
nità da cento anni. L’interesse degli studiosi e degli uomini
di Stato di tutto il mondo è stato destato dal solo annuncio
della presentazione di questo disegno di legge, che voi ono¬
revoli deputati, esaminerete, ne siamo certi, con la piena
consapevolezza della sua portata, che è immensa, e del suo
valore, che è storico.

_ 356 —

legge sella disciplina giuridica

DEI RAPPORTI COLLETTIVI DEL
LAVORO.

DISCORSO ALLA CAMERA (*)

Debbo anzitutto un vivo ringraziamento ai colleglli della
Commissione, al relatore ed a tutti gli oratori che mi hanno
preceduto. La Commissione ha assolto al suo compito, non
solo con diligenza, ma con profonda conoscenza della materia,
e col proposito più sincero di contribuire agli intenti di pa¬
cificazione sociale e di restaurazione dello Stato, che hanno
mosso il Governo a presentare questa proposta.

n relatore onorevole Belloni, a cui mi piace dare un
plauso per la bella e chiara relazione, ha illustrato i con¬
cetti fondamentali del disegno di legge in modo che non si
poteva desiderare migliore.

Questo disegno di legge ha avuto la ventura di consensi
pressoché unanimi ed all’estero ha suscitato un interesse così
vivo che deve lusingare il nostro amor proprio di italiani.
Ancora una volta l’Italia torna ad essere maestra del diritto
e faro nel cammino della civiltà.

Ma se oggi noi siamo in condizioni di discutere ed appro¬
vare un disegno di legge come questo, ciò avviene perchè
il clima storico lo consente. La legge non è che forma; essa
non crea i fatti sociali, li regola. Occorre ohe la vita sociale

(■*) Pronunciato nella tornata del 10 dicembre 1925.

— 357 —

0 ff ra ] a possibilità di una determinata disciplina giuridica
perché questa nasca viva e vitale. E pertanto il disegno di
legge su! rapporti collcttivi del lavoro oggi e solo oggi può
venire dinanzi al Parlamento, perchè oggi soltanto esistono le
condizioni sodali e politiche per ima disciplina giuridica ed
organica del lavoro. Non bisogna dimenticare che l’opera
nostra di legislatori è stata preceduta dalPopera degli orga¬
nizzatori e dei propagandisti: a costoro deve andare la nostra
riconoscenza. (Bravo !).

L’antecedente logico e necessario del presente disegno dì
legge è Raccordo del 2 ottobre stabilito a. Palazzo Tidoni tra
la Confederazione dell’industria c la Confederazione delle cor¬
porazioni fasciste. Questo si deve ricordare. E ciò non sol¬
tanto per dare al disegno di legge il valore storico che in-
dubbiamente gli spetta, ma anche per determinarne con esat¬
tezza la portata ed i limiti.

Questa legge, come tutte le leggi, non ha nulla di asso¬
luto e di definitivo: aggiungo io stesso, non è perfetta. Essa
segue faticosamente la ria che percorre il fenomeno sociale
che vuol regolare, e come questo, ha le sue incognite e i suoi
punti oscuri. —

Io che ne sono stato 1’^tensore, sono il primo a ricono¬
scerlo e a confessarlo. Sì, onorevoli colleglli, noi facciamo
un grande passo verso la sistemazione dei rapporti sociali,
che un secolo e mezzo di evoluzione economica, politica e giu¬
ridica hanno reso necessaria; ma della strada per cui ci in¬
camminiamo noi conosciamo soltanto il primo tratto; nè
possiamo dire ancora come si svolgerà in seguito.

Nel nostro tentativo, si è detto, vi sono dei rischi. Ma in
ogni grande impresa, in ogni iniziativa geniale, e sempre un
elemento di rischio. Vi fu rischio nell^affrontare la guerra,
vi fu rischio nella marcia su Roma.

Ma non è il rischio che può fare indietreggiare il fa¬
scismo! E sopratutto intendiamoci; io nei rischi del nuovo
ordinamento non comprendo affatto la possibilità di un ri-

— B5S —

torno al passato! (Approvazioni ), Vi è, infatti, qualche amico
trepidante, il quale approva il disegno di legge ma condì-
zìo natamente. Dice: si finché voi siete su quel banco e finche
Benito Mussolini tiene il timone dello Stato. Ma, e poi ? Ri¬
spondo subito : il poi non verrà ! ( À.pprovazioni) .

Da riforma ha molteplici aspetti, È véramente una di
quelle leggi, che più che innovare, sovvertono. Ma in realtà,
sovvertono su quello che era tre anni fa, non su quello che
è oggi. Noi abbiamo già raggiunto una sistemazione nei rap¬
porti sociali, che è molto slmile, se non vogliamo dire iden¬
tica, a quella che la legge disciplina e consacra.

Il nuovo assetto sociale che il fascismo ha realizzato e
che il disegno di legge riconosce è in sostanza questo: dare
un equilibrio stabile ai rapporti fra le categorie e le classi.
Questi rapporti hanno subito nella storia antica e recente
molte traversie, molte vicende; io ho cercato nella mia re¬
lazione di delincarne a larghi tratti lo svolgimento storico.

Si è detto che nel rappresentare Bassetto dei rapporti so¬
ciali nelFepoca medio evale, sono stato ottimista. Mi si oppone
anche: quel periodo è pieno dì lotte sociali ed è funestato da
guerre civili e da dir sor dini. È vero; ma i disordini c le
lotto sociali dei Medio Evo non erano dovuti all'assetto eco¬
nomico e sociale, bensì alla debolezza dello Stato, all'incer¬
tezza delTassetto politico. Perciò noi vediamo che io stesso
sistema corporativo il quale a Firenze era fonte di lotte e di
discordie, a Venezia regolava la vita economica garantendo
a tutti una perfetta tranquillità, perchè a Venezia vigilava
un forte Stato ed un Governo fortissimo. (Apprivazioni
Commenti ).

L’armonia che, si voglia o non si voglia, esisteva nei rap¬
porti sociali In quell’epoca venne meno coti la fine delle cor¬
porazioni. Questa fine fu dovuta, in parte, alio mutate con¬
dizioni deìFecotiomiu mondiale, conseguenza del sorgere della
grande industria, ma In parte, anche, al rivolgimento politico
prodotto dalla rivoluzione francese, che portò al Governo dello

359 —

Stato la borghesia. Per la borghesia le corporazioni erano un
impaccio, perchè ostacolavano l’acquisto da parte sua, della
direzione della produzione, che essa riteneva, ed era effettiva¬
mente, necessaria, e del predominio assoluto sulle classi ope¬
raie, che parve ad essa, e forse era in quel momento, indi¬
spensabile.

Non si accontentò pertanto la borghesia francese trion¬
fante nella rivoluzione di proclamare la notte del 4 ago¬

sto 1789 la fine delle corporazioni, essa volle ribadire questa
abolizione con un divieto perpetuo di ricostituzione e con
la legge 14 agosto 1791 vietò tutte le coalizioni sia operaie
che padronali, «tutte le associazioni — dice la relazione

preposta alla legge - nelle quali gli operai o i padroni si

riuniscono per la tutela di loro pretesi interessi».

Ma il modo stesso del trionfo della borghesia aveva in
sè già racchiusi i germi della debolezza avvenire.

La borghesia, che governava in nome della libertà, volle
ignorare il fenomeno sindacale. Ma tale ignoranza produsse
fatalmente un effetto grave ed inatteso, il giorno che ad essa
si aggiunse lo sviluppo smisurato della grande industria e il
moltiplicarsi delle masse operaie.

L’agnosticismo dello Stato, che restava indifferente da¬
vanti alle miserie dei lavoratori, doveva indurre fatalmente, e
condusse alla unione dei lavoratori e alla loro resistenza di¬
retta all’oppressione padronale. Fu questo, il fenomeno che
si determinò nella prima metà del secolo XIX. E le organiz¬
zazioni potenti, le quali, in regime di libertà e di suffragio
universale fiorirono, crearono ben presto una situazione per¬
fettamente inversa a quella che si era determinata dopo la
rivoluzione. La stessa arma che la borghesia aveva imbrandito
per affermare il suo dominio, finì per rivolgersi contro di
essa e per minacciare non solo questo predominio, ma la
stessa esistenza dello Stato.

Egli è che l’equilibrio tra le classi, rotto dalla rivoluziono
.francese, non era stato più ristabilito; e avvenne perciò che

3fi0 —

le alterne vicende della vita economica e politica conducessero
prima alla oppressione della classe operaia, poi a quella delle
cl ass i capitalis tieh e,

Squilibrio, questo, dannoso in sè, ma più ancora nello
sue conseguenze politiche. Che da tale flusso o riflusso, da
tali lotte incessanti derivò la disgregazione dello Stato, cioè
H danno e l’oppressione di tutti. Fu La situazione, esistente
in Italia negli anni che precedettero la marcia su Roma,

lì fascismo ha avuto questo valore storico: di ristabilire
1 equilibrio fra le classi, di r>orsi fra le classi in una situazione
rii arbitro e di moderatore, in modo da impedire che luna
sopraffacesse l’altra, e che dalla lotta dell un a contro l’altra
derivasse la debolezza dello Stato e la servitù e la miseria
dei cittadini.

Questo il valore storico del regime fascista nel campo
somale, questo il valore storico nel campo so dale dell i legge
die discutiamo, la quale non è pertanto legge antiprole fcaria,
come non e legge anticapitalistica: è unicamente legge di
equilibrio sociale. Ed, in verità, se dovessimo dare un giudizio
sulla portata sociale del disegno di legge deducendolo dalla ac¬
coglienza che ad esso è stata fatta dalle varie categorie o dai
vari gruppi sociali, noi dovremmo concluderne dio esso è
piuttosto favorevole ai lavoratori che ai datori di lavoro,
perchè è stato molto più bene accetto: alla classe operaia che
non alla classe padronale. (Approvazioni).

Perchè io non ho avuto che consensi nel campo dei lavo¬
ratori, consensi di lavoratori oscuri, ì quali hanno sentito
veramente una liberazione in queste provvidenze legislative:
t i nai m ente e finita la tutela dei demagoghi borghesi sopra
i lavoratori; è finito Io sfruttamento politico degli operai.
Questo regime è stato accusato di togliere tutte le libertà,
ed è quello che restituisce la libertà a tutti.

L’accoglienza, che il proletariato ha fatto al disegno di
legge è la risposta migliore che noi possiamo dare agli oppo¬
sitori che nell’Àula e fuori llianno tacciata di antiproletaria.

— 361 —

L’onorevole Graziadei, il quale ha certo preparazione e
cultura tali da poter discutere con competenza di questi fe¬
nomeni, ci ha obiettato sopratutto due cose. Ha detto in
primo luogo che quando noi andiamo predicando la necessità
di tutelare la Nazione contro le esorbitanze della difesa di
classe, noi non facciamo in sostanza che un giuoco dialettico,
perchè confondiamo la Nazione con la classe borghese, iden¬
tifichiamo gli interessi della Nazione con quelli della classe
dominante, e forniamo alla borghesia un altro mezzo di
oppressione contro il proletariato.

La Nazione, dice l’onorevole Graziadei, come voi la con¬
cepite è pura astrazione. Come la critica moderna ha dimo¬
strato, la realtà non è la Nazione; la realtà sono le classi.

È una opinione rispettabile certamente questa, ma non
è, onorevole Graziadei, dottrina e pensiero moderno. È il
pensiero di Carlo Marx; e non so come l’onorevole Graziadei,
che è stato uno dei primi critici di questo pensiero, possa
oggi ritornarvi in pieno. Siamo ancora nel campo di quel
materialismo storico che la critica moderna ha completamente
superato.

Vi sono classi certamente, ma non ci sono due classi,
ce ne sono molte, infinite. Ci sono, più che classi, categorie;
gruppi, i quali si intrecciano continuamente e siffattamente
che non possiamo dire dove l’uno cominci e dove 1 altro finisca.
Ognuno di noi fa parte contemporaneamente di più classi, e
non sempre è facile definire quale è quella che maggiormente
determina la sua condizione civile ed economica. Noi intellet¬
tuali, ad esempio, siamo borghesi forse, ma siamo certamente,
sopratutto lavoratori. E quindi il rappresentare il mondo e
la vita e la storia come un eterno contrasto fra due classi
fra loro antagoniste, è fuori della realtà, la quale ci dimostra
invece che continui sono gli intrecci delle classi, ma sopra¬
tutto che gli uomini ed i gruppi, nelle loro azioni e nelle
loro reazioni, non tanto sono spinti dai loro interessi materiali,
quanto dai loro sentimenti, dalle loro idealità, dalla loro con-

— 362

cezione della vita e della storia. Tutti questi elementi, essen¬
ziali nella vita dei popoli, il materialismo storico trascura
e trascura la dottrina marxista; ecco perchè Marx può con*
siderarsi ormai, definitivamente relegato in soffitta. {Ap¬
provazioni) .

Vi è poi un’altra obbiezione dell’onorevole Graziadei. Egli
ci accusa di contraddizione perchè mentre neghiamo l’auto¬
difesa delle classi, ammettiamo l’autodifesa delle nazioni.

Nessuna contraddizione, onorevole Graziadei. Mentre, in¬
fatti, non v’ è alcuna organizzazione superiore alle nazioni,
che possa far giustizia alla nazione, vi è una organizzazione
superiore alle classi, che può far giustizia fra le classi. Nè
basta. Appunto perchè la concorrenza e la lotta è la legge
eterna dei rapporti tra le nazioni, la solidarietà deve essere
la legge dei rapporti tra le classi nell’interno della nazione.
Se, infatti, vi sono ragioni di contrasto fra le categorie, i
gruppi e, diciamo pure, le classi, vi è una ragione intima di
solidarietà che tutte le riunisce di fronte alle necessità della
lotta e della concorrenza mondiale. Le ragioni della solida¬
rietà nazionale sono dunque prevalenti, e devono prevalere.
La storia ci insegna che il mondo non è diviso in classi ed
in gruppi, i quali in tutti i paesi abbiano interessi omoge¬
nei, ma è diviso in società, che sono organizzate in Stati, i
quali sono tra loro in rapporti continui di concorrenza e di
lotta per la vita, il dominio e predominio nel mondo. Ciò
spiega la solidarietà, che esiste fra le classi di una stessa
nazione, e il contrasto perenne che divide le classi di nazioni
diverse.

Tutta la concezione socialista è profondamente errata,
antistorica, e contraria alla realtà, appunto per questo, che
essa ammette la solidarietà internazionale delle classi e nega
la solidarietà nazionale. Noi rovesciamo i termini del pro¬
blema, quale è stato posto fino ad oggi: alla lotta di classe
nella solidarietà internazionale contrapponiamo la solidarietà
delle classi nella lotta internazionale.

i

— 363 —

Ed in verità, noi abbiamo, per lungo tempo, assistito
alla lotta di classe, scatenata senza limite alFinterno delle Na¬
zioni, e alla predicazione di una pretesa solidarietà interna-
nale delle classi, con cui si sarebbe realizzata, contraddizione
assurda, la perpetua guerra interna, e la perpetua pace este¬
riore. In verità la teoria e la pratica socialista si risol¬
sero per i paesi poveri, esclusi dallo sfruttamento delle mag¬
giori ricchezze mondiali, nient’altro che in uno strumento
di oppressione delle Nazioni più povere da parte delle Nazioni
più ricche! Questo è stato praticamente in Italia il sociali¬
smo e il comuniSmo, cioè mezzo di sfruttamento economico
e politico del popolo italiano, arma di predominio degli im¬
perialismi stranieri! (. Approvazioni ).

E non minore del valore sociale è il valore politico della
riforma che il presente disegno di legge realizza. Tutta
la storia dell’umanità è piena della lotta tra il principio di
organizzazione, rappresentato dallo Stato, ed il principio di
disgregazione, rappresentato dagli individui e dai gruppi:
anzi la storia dell’umanità e della civiltà non è che la storia
di questa grande lotta: quando il principio delPorganizza-
zione trionfa, tionfa la civiltà; quando il principio della di¬
sgregazione trionfa, si cade nella barbarie! La legge dei corsi
e dei ricorsi storici, divinata dal nostro Giovan Battista Vico,
non è altro che un’applicazione di questa legge più generale.
Le società sono organismi che hanno un loro ciclo di vita, che
nascono, si sviluppano, prosperano, decadono e muoiono; cosi
come nascono, crescono, invecchiano e muoiono gli organismi
umani. La storia si ripete, ed i cicli storici si ripetono appunto
per questo, che la storia dell’umanità non e la storia degli
individui, non è la storia dei gruppi o delle categorie o delle
classi, è la storia delle Nazioni. E le Nazioni hanno il loro
ciclo di vita. Quando prevale il principio dell’organizzazione,
si ha lo sviluppo dell’organismo sociale, cioè lo sviluppo della
civiltà di un popolo; quando prevale il principio della di¬
sgregazione, si ha la decadenza e la fine della civiltà.

— 304 —

Ora noi abbiamo assistito al ripetersi di queste fasi nella
storia dell'umanità: l’Impero romano ha rappresentato il cul¬
mine della potenza organizzativa dello Stato. La fine doliliu-
pero romano ha rappresentato il trionfo della disgregazione,
che è durata molti secoli, e che non è ancora del tutto finita;
siamo ancora in periodo di assestamento con vicende alterne
di consolida mento e di disfa cimento.

Dopo il Medio evo abbiamo avuto un periodo di riorga¬
nizzazione dello Stalo, giunto al suo culmine alla fine del
setolo dee ini os et timo e ai principi del secolo de rim ottavo. ila
il princìpio di disgregazione che domina tutto il Medio evo
ha ripreso il sopravvento nella prima fase della rivoluzione
francese, è stato sopraffatto dal risorgere del sentimento na¬
zionale nella seconda fase della rivoluzione e durante T Im¬
pero. è ricomparso di nuovo, dopo il crollo di Naploone, sotto
la mite veste del liberalismo, invadendo poco a poco tutto
l'organismo dello Stato e manifestandosi potentemente nella
lotta delle classi c nella disgregatone a cui questa lotta ha
dato luogo.

Il fascismo inizia il periodo della ricostruzione e dei
consolidamento dello Stato: qui è il compito storico del fa¬
scismo, e nel contributo che la predente legge reca alla rico¬
stituzione dello Stato, sta. il suo valore politico, che è grande.

Questo disegno di legge, adunque, è una fase importante e
decisiva del consolidamento dello Stato. L’Italia ha la glo¬
ria di aprire questo nuovo ciclo della storia deìFum&nità ; e
il fascismo ha la gloria di essere Partefiee principale della
nuova missione che I Italia si è assunta nel mondo. Nella
legge che discutiamo, infatti, ancora, una volta si manifesta
Fintima essenza del fascismo: il quale riassume in sè il
principio della socialità. Il fascismo, o signori, è socialità, e
il trionfo del fascismo è il trionfo del principio dell’organiz¬
zazione sociale. Ecco perchè il fascismo è un principio in sè
eterno, contingente solo nelle suo manifestazioni attuali clic
sono Italiane, schiettamente italiane.

- 365 —

La fase di consolidamento dello Stato, che il fascismo ha
iniziato e di cui questa legge è uno dei momenti piu deci¬
sivi, si manifesta a noi nelle forme e nei modi, che 1 tempi

consentono. .

In ciò sta, appunto, l’originalità del nostro movimento;

il quale vuol costruire lo Stato forte e far trionfare d prin¬
cipio di organizzazione, non basandosi sul privilegio di pochi,
ma sull’inquadramento delle masse e su la loro partecipa¬
zione alla vita dello Stato.

Tale necessità il fascismo ha sentito oscuramente un dai
primordi della sua esistenza, e tale necessità oggi consacra

nella sua legislazione. n

Per la prima volta le masse entrano nello Stato e nella

Nazione non già tumultuando e malcontente, ma serene Imte
del posto che ad esse viene assegnato. Le masse entran
nello Stato non per distruggerlo, ma per consolidarlo, per
dargli la parte migliore di sè, come lo Stato da ad esse
più alta tutela e il più grande riconoscimento.

Nel triste periodo che l’Italia ha trascorso Pri-adeHa
marcia su Poma e nel quale vivono ancora tonti alta pepo
del mondo, per tutelare i loro interessi materiali e morato,
non avevano le masse dei lavoratori altro modo anello

di rivolgersi ai demagoghi. E i demagoghi si facevano pa

gare lautamente i loro servizi.

I miglioramenti ed il pià umano trattamento che le

masse hanno ottenuto, esse lo hanno pagato ai

tori socialisti, materialmente, moramente e P ol " a

Per la prima volta oggi con questa legge viene garantita

alle masse la tutela a cui hanno diritto la °*

teressi materiali e morali, della loro istruzion e deUa loro
educazione, senza chiedere ad esse in

mezzo e strumento di dominio politico La sottrazione M e
masse al governo dei demagoghi, la restituzione adj^a
libertà di pensare politicamente come voglion ,

— 866 —

infine della difesa sindacale dalla politica, ecco un altro ri-
sultato decisivo di questa legge.

Il sindacalismo, che noi consacriamo e riconosciamo e
discipliniamo, non ha nulla di sovversivo, nulla di anti-statale,
e ciò risponde pienamente alla natura delle cose, perchè in sè
il sindacalismo non è nè sovversivo, nè antistatale, nè anti¬
nazionale, è un fenomeno necessario ed eterno, proprio di
tutte le società e di tutti i periodi della storia.

Non vi è in realtà alcuna ragione perchè al principio
sindacale sia necessariamente connesso un determinato sistema
politico o peggio un determinato sistema economico-politico
come il socialismo. Si può e si deve dunque, e il fascismo
l’ha fin dal principio compreso, operare finalmente la se¬
parazione tra sindacalismo e socialismo.

Il socialismo ha verso le masse alcuni meriti ed io non
voglio disconoscerli; ma ha molti e gravissimi torti, partico¬
larmente verso le masse italiane a cui, facendosi conscio od
inconscio strumento degli interessi delle grandi potenze stra¬
niere egemoniche, ha sempre fatto dimenticare che vi è non
soltanto un problema interno, ma anche un problema inter¬
nazionale della distribuzione della ricchezza.

Eppure il problema della distribuzione internazionale della
ricchezza è il solo importante e decisivo per le masse lavo¬
ratrici di un paese povero, come l’Italia.

Se, infatti, noi riuscissimo a risolvere, come vogliono i
socialisti, il problema della distribuzione interna del reddito
nazionale, con la totale soppressione dell’extra-profitto del
capitale e la sua attribuzione ai lavoratori, la nuova distri¬
buzione che ne deriverebbe, non aumenterebbe la retribuzione
del lavoro che di una piccola percentuale, forse neppure il
venti per cento. Le statistiche provano infatti, che, già nel¬
l’ordinamento economico attuale, la massima parte, più del¬
l’ottanta per cento del reddito nazionale, va ai lavoratori, e
una piccola parte, meno del venti per cento, va ai capitalisti.
Ma m realtà il piccolo vantaggio della diversa distribuzione del

— 367 —

reddito sarebbe largamente assorbito dal mutamento nella
organizzazione della produzione. L’esperienza dimostra, e l’e¬
sempio della Russia è decisivo, che la sostituzione dell’orga¬
nizzazione collettiva all’organizzazione privata della produzione,
ha effetti distruttivi. Il processo produttivo viene arrestato.
In questa contraddizione tra il valore del risultato e i mezzi
adoperati per conseguirlo, sta l’assurdo dei sistemi socialisti.

41 contrario è importante e decisiva per il proletariato
di un paese povero, la questione della distribuzione interna¬
zionale della ricchezza. Vi sono paesi, le cui risorse naturali
sono tali da consentir loro il godimento di un reddito quattro,
cinque dieci volte maggiore di quello italiano. Sono 1 paesi
in cui i redditi di tutti! cittadini, ed anche dei lavoratori,
sono più volte superiori a quelli dei cittadini, ed anche dei

lavoratori italiani. ' .

Questo, soltanto questo, è il problema del lavoro in Ita¬
lia, il quale altro non è che un aspetto del problema nazionale

italiano. .

Aver fatto sistematicamente, con diversivi mutili e dan¬
nosi dimenticare questo problema al proletariato italiano, è
la colpa storica del socialismo. Averlo posto chiaramente e
nettamente alla coscienza degli operai d’Italia, e il merito

indistruttibile del fascismo. (Applausi). _

La risoluzione del problema nazionale italiano sta nella
più stretta solidarietà tra le classi e le categorie del popolo
italiano. La legge sindacale, che abbiamo presentato, e un
passo decisivo su questa via, ciò che equivale a dire sulla
via del potenziamento della Nazione italiana nel mondo.

Il valore sociale e politico del disegno di legge e dunque
immenso. Esso segna la fine di un periodo storico e l’inizio
di un altro; il passaggio dalla fase di sviluppo della mo¬
derna civiltà industriale, coi suoi squilibri e i suoi disordini,
alla fase di sistemazione, in una armonica ed organica di-
sciplina.

— 368 —

Qualche spiegazione ora std congegno tecnico della nuova
legge.

Affermo anzitutto, die la riforma ha un carattere totali¬
tario ed organico, che non consente emendamenti sostanziali.

L’esperienza fatta all’estero in questa materia, V ho ricor¬
dato nella mia relazione e la Commissione lo ha. ribadito
opportunamente, dimostra che le riforme parziali sono desti¬
nate a fallire. Occorre una riforma organica, che comprenda
il riconoscimento o la disciplina giuridica dei sindacati, la
disciplina dei contratti collettivi di lavoro, l’istituzione di un
organo giudiziario per le controversie del lavoro, e infine,
0 divieto dello sciopero e della serrata.

Sono quattro punti fondamentali, tutti e quattro necessari,
tetti e quattro connessi. Se noi facciamo cadere una sola ma¬
glia di questa catena, cade il tutto. Non possiamo pensare
soltanto alla disciplina dei sindacati, o solo alla disciplina
dei contratti collettivi del lavoro, o solo alia magistratura
del lavoro o solo al divieto dello sciopero e della serrata.
Tutto è necessario e tutto è parte essenziale dei sistema.

Cominciamo dal primo punto: la disciplina giuridica dei
sindacati. Disciplina giuridica dei sindacati non vuol diro
soltanto riconoscimene vuol dire tutto un sistema di norme
che zie regolano la vita e il funzionamento.

H riconoscimento giuridico dei sindacati, che conferisce
ad essi la personalità giuridica deve necessariamente, a mio
avviso, essere connesso con la unicità dei sindacati. Questa
unicità è stata deprecata da molti durante molto tempo, ma
e necessaria. Non possiamo concepire ima organizzazione dei
rapporti collettivi del lavoro con una molteplicità di sinda¬
cati. Se il sindacato è, conio deve essere, rappresentante della
categoria, della classe, ed organo giuridico del suol interessi,
deve essere necessariamente unico. Il concepire desistenza di
più sindacati esercitanti le identiche funzioni, in concorrenza
tra loro, con gli stessi diritti e gli stessi doveri, è residuo
di una mentalità arretrata c direi quasi medioevale. Nel me-

- 369 —

dioevo infatti, cioè in un periodo di disgregazione dello
Stato, abbiamo assistito a fenomeni analoghi; coesistevano
allora il comune del popolo e il comune della signoria. Ma
oggi ci meraviglieremmo di vedere esercitare le funzioni co¬
munali da più comuni nello stesso territorio. Perchè la
stessa cosa non deve valere per i sindacati? Se il sindacato
è organo di diritto pubblico, non può essere che uno. Al più
si può consentire (e siamo stati molto larghi nel farlo) che
col sindacato legalmente riconosciuto, possano coesistere altri
sindacati come pure associazioni di fatto.

Tutto ciò è così semplice che fra qualche tempo ci stu¬
piremo che ci sia voluto tanto sforzo per comprenderlo.

È importante sopratutto liberarsi dall’ idea che queste
organizzazioni di carattere sociale debbano essere strumento
di lotta politica e mezzo di ascensione di uomini e di gruppi
politici.

Il sindacato di diritto pubblico è invece un organo per
sè apolitico. Gli uomini che lo reggono possono avere le loro
opinioni politiche, ma il sindacato in sè non ha funzione po¬
litica. Insomma bisogna finalmente operare la separazione
fra il sindacalismo e la politica.

Anche su questo punto è bene però intendersi chiara¬
mente. Noi vogliamo la separazione tra il sindacato e la poli¬
tica di partito, non già fra il sindacato e il sentimento na¬
zionale o fra il sindacato e il sentimento religioso. Il culto
della patria non è politica, è dovere di tutti gli italiani, come
il rispetto e la pratica della religione cattolica, che è la
religione dello Stato, non è e non deve essere strumento di
politica, ma forma e necessità di vita.

Il sindacato pertanto collaborerà con lo Stato nell’assol¬
vimento dei suoi doveri etici e sociali, per mantenere vivo il
sentimento patriottico e religioso, perfetta la pace sociale,
completa la solidarietà nazionale.

Io credo che queste mie dichiarazioni soddisferanno l’ono¬
revole Cavazzoni. Sì, onorevole Cavazzoni, tutti i buoni cat-

21

— 370 —

tolici potranno entrare nei sindacati legalmente riconosciuti,
se saranno contemporaneamente buoni italiani. Essi non solo
non vi troveranno nulla che possa repugnare alla loro co¬
scienza religiosa, vi troveranno, al contrario, l’ambiente piu
adatto per la realizzazione di quegli ideali religiosi e sociali
che la Chiesa cattolica propugna.

Quanto alla struttura dei sindacati, nel disegno di legge,
che il presidente del Consiglio ed io abbiamo avuto l’onore
di presentare alla Camera, si faceva una espressa menzione
dei sindacati misti, senza renderli in qualunque modo ob¬
bligatori, ma prevendendone la possibilità; la Commissione
parlamentare ha creduto che questa menzione fosse superflua.

Non ho difficoltà a consentire la soppressione, ma ciò
non importa, lo dichiaro espressamente, esclusione dei sinda¬
cati misti. Il silenzio della legge non significa divieto;
significa soltanto constatazione della realtà attuale, che an¬
cora non conosce questo tipo di sindacato.

So bene che contro i sindacati così detti misti vi sono
pregiudizi di ordine internazionale, ai quali, però, noi non
possiamo certamente inchinarci; la legislazione internazionale
è stata dominata dai principi della lotta classista, che siamo
lieti di aver superato in Italia.

Personalmente dichiaro che ho molta simpatia per i sin¬
dacati misti, e credo che in essi non vi sia alcun pericolo,
ma molti vantaggi; sopratutto vantaggi di indole psicologica
grandissimi, fra cui quello di rendere evidente l’intima soli¬
darietà che lega tutti i fattori della produzione. Perchè que¬
sto dobbiamo far comprendere a tutti, non solamente operai,
ma anche industriali: che vi è una solidarietà assoluta fra 1
fattori della produzione, nel momento decisivo della vita
economica, che è quello della produzione. Se nel momento
della distribuzione sorgono contrasti, questi si possono risol¬
vere tanto più facilmente, quanto più profondo e vivo è lo
spirito di solidarietà stabilito fra i fattori della produzione
nel momento della produzione.

— 371 —

Poche osservazioni a proposito dei sindacati di dipendenti
dello Stato e di altri enti pubblici.

Meditatamente il disegno di legge non si occupa dei
Sindacati di dipendenti dello Stato, anzi dichiara che questi
Sindacati non possono essere legalmente riconosciuti, e che
in taluni casi gravi (quando si tratta degli organi più delicati,
partecipi delPesercizio della sovranità), sono proibiti. E si
comorende. Lo Stato può considerare necessarie le organizza¬
zioni su basi eguali e in perfetta parità di condizioni, fra
gli industriali, i produttori, gli imprenditori, gli operai e
gli altri lavoratori, perchè i rapporti fra gli uni e gli altri
sono essenzialmente di diritto privato, sono rapporti fra
eguali.

I rapporti invece tra lo Stato e i suoi dipendenti sono di
natura ben differente, non soltanto perchè lo Stato non si
può porre allo stesso livello del cittadino che assume come
suo funzionario o impiegato, ma anche per ragioni di natura
etica e giuridica molto delicate. Infatti, mentre il privato
nell’organizzare la sua azienda e nel trattare i propri dipen¬
denti, non ha giuridicamente obbligo di attenersi ad altro
criterio che a quello del proprio interesse, lo Stato e gli
altri enti pubblici, in quanto sono organismi etici, devono
fare giustizia ai loro dipendenti.

Ciò è tanto vero che, nel seno stesso dell*Amministrazione
dello Stato e degli altri enti pubblici, sono stati creati orga¬
nismi per fare giustizia ai pubblici funzionari impiegati ed
agenti; e tutta la legislazione delPultimo quarantennio in¬
torno alla giustizia amministrativa, con la conseguente costi¬
tuzione di speciali organi giurisdizionali, come la Giunta
provinciale amministrativa, e la quarta Sezione del Consiglio
di Stato, sono altrettante manifestazioni di questa peculiare
esigenza della vita dello Stato, che lo Stato italiano ha pie¬
namente compreso e in parte soddisfatto.

Dico in parte, perchè la legislazione italiana in materia
di giustizia amministrativa, benché molto progredita, non è

- 372

certo ancora perfette, e Qualche cosa c’è ancora da fare per
rendere completa giustizia ni dipendenti delio Stato e degli
altri enti pubblici. Io sono pienamente di questo avviso, ma
non est ine locus. Occorre in altri termini ricordare che La
disciplina dei rapporti tra Io Stato e gli altri enti pubblici
e i loro dipendenti non può che far parte dello stesso ordi¬
namento dello Stato. Sono norme interne di organizzazione
dello Stato e degli altri enti pubi dici, È in quella sede eh©
il problema dei rapporti tra io S a o o i suoi dipendenti deve
trovare la soluzione* La Commissione ha proposto dì intro¬
durre nel disegno di legge un emendamento cui quale si riserva
ad un’altra legge, la disciplina ulteriore di tali rapporti. In
questo senso e con questi Untiti io credo che Tem end a mento
si possa accettar e.

Come funziona, e cori quali garanzie, con quali controlli
il Sindacato legalmente ii ono> iute: è questo l’ultimo punto
della disciplina dei Sindacati, su cui devo intrattenere la
Camera.

11 Sindacato deve necessariamente essere sottoposto al
controllo dello Stato. Il Sindacato è un organo dello Stato,
partecipa a funzioni dello Stato ed esercita perfino diritti
inerenti alla sovranità, come quello di stabilire e percepire
coattivamente imposte. Come si può concepire che un organo,
il quale rappresenta non solo coloro, che vi sono iscritti, ma
tutta la categoria di datori di lavoro o di lavoratori, per cui
è costituito; che stipula contratti collettivi per tutti gli ap¬
partenenti alla categoria, siano o non siano iscritti; che
impone contributi anche a coloro i quali non ne fanno parte,
si possa sottrarre al controllo dello Stato ?

L’onorevole Laudilo ha censurato questo controllo e V ha
trovato eccessivo e impaceiante. Il controllo è quello che oc¬
corre ed è limitato allo stretto necessario. Esso riguarda il riro-
noseimento giuridico, la approvazione dello Statuto, la ratifica
della nomina di taluni dirigenti, il bilancio, la possibilità di
scioglimento delle amministrazioni. Ma si tratta, onorevoli

- 373 —

cóHegMt di creare una serie di organismi i quali amministre¬
ranno annualmente una somma che io valuto da 300 a 400
milioni di lire. Lo Stato non può nè moralmente, nè politi¬
camente rinunziare neanche ad un millesimo del controllo
stabilito dal disegno di legge. Lo Stato non può ammettere,
e Io Stato fascista meno che mai, che si costituiscano Stati
nello Stato. L'organizzazione dei sindacati deve essere un
mezzo per disei pi inare i sindacati, non un mezzo per creare
organismi potenti eJ in controllati., che possano sovrastare lo
Stato. (Applausi).

Sulla disciplina, giuridica dei contratti collettivi vi è ben
poco da dire. Il disegno di legge rappresenta un grande
progresso sullo stato di cose esistente. Esso ammette reifica¬
rla del contratto collettivo di fronte a tutti gli interessati,
siano o non sitato iscritti al sindacato. Si risolve cosi Palmosa
questione del valore dei contratti collettivi, e si risolve in
modo soddisfacente por la tutela delle classi lavoratrici.

Il contratto collettivo, reso cosi efficace per la sua esten¬
sione, diviene efficace anche per la sicurezza della sua, appli¬
cazione. Perchè la legge impone ai sindacati di devolvere un
decimo dello loro entrate alla costituzione di un fondo de¬
stinato a garantire l'esatto adempimento delle obbligazioni
del sindacato.

E vengo all 5 ultimo punto, che è quello su cui la discus¬
sione è stata piu vivace, la magistratura del lavoro.

Non ripeterò ciò che ho dotto nella mia relazione. Per
giungere definitivamente alla soluzione integrale del pro¬
blema delia giustizia nei rapporti del lavoro, non è suffi¬
ciente l'arbitrato obbligatorio, ma occórre la magistratura del
lavoro, cioè la vera e propria giurisdizione.

Credo che su questo punto non vi sia. stato dissenso
apprezzabile. Invece un dissenso piuttosto grave si è manife¬
stato sul carattere e i limiti della giurisdizione della magi¬
stratura del lavoro. Il disegno di legge stabilisco ohe la giu¬
risdizione del magistrato del lavoro sia in ogni caso obbliga-

— 874 —

ioria t quando si tratti di applicazione dei contratti collettivi,
qualunque sia la categoria di datori di lavoro o di lavoratori,
a cui si riferiscono. Ti disegno di legge stabilisce ancora e ho
la giurisdizione del magistrato del lavoro sia obbligatoria,
anche nella formulazióne di nuovi patti di lavoro, quando si
tratta di vertenze fra imprenditori di servizi pubblici o di
pubblica necessità e i loro dipendenti, e quando si tratta dì
vertenze fra proprietari o affittuari — in genere datori di
Lavori aglieoli — e 1 loro dipendenti.

Dimodoché dalla obbligatorietà della, giurisdizione del ma¬
gistrato del lavoro per la formazione dei nuovi patti sarebbero
escluse V industria manifatturiera e quella commerciale.

Questo stabilisce il progetto di legge.

Io ho esposto nella relazione i motivi che potevano giu¬
stificare il trattamento parli.olsra fatto alFindustria io con¬
fronto della agricoltura.

Se io dicessi che sono entusiasta della disonni in azione
dirci cosa non rispondente a verità. (Commenti), Ma bisogna,
quando si fanno le leggi, non soltanto tener presenti lo
aspirazioni ideali e dottrinali bensì anche certe necessità
contingenti.

Ora, la diversità di trattamento fatta all'agricoltura e
all 1 industria, ha qualche giustificazione.

L’agricoltura, è un 1 industria, necessaria perchè essa è
veramente essenziale alla vita della Nazione. Una sospensione
del lavoro agricolo anche per brevissimo periodo, costituirebbe
una vera iattura nazionale!

Vi è poi la maggiore importanza della classe agricola,
dovuta al suo maggior numero (essa rappresenta i nove de¬
cimi della popolazione) e al suo più grande valore politico.
Già il Capo del Governo, notò la parte preponderante che il
ceto agricolo ha nel fenomeno fascista, che esso definì essen¬
zialmente rurale.

1/ ingresso delle classi agricole nella vita politica, è un
fatto decisivo della vita Italiana, Il merito del quale deve

— 375 —

riconoscersi alla guerra e al fascismo. Le classi agricole sono
pertanto maturo per un esperimento sociale, come quello delia
giurisdizione obbligatoria del magistrato del lavoro. Lo classi
industriali, che non parteciparono al travaglio della guerra,
che piu sì tennero lontane dalla rinascita fascista, si trovano
in una condiziono di minor preparazione spirituale.

D'altro canto, non si deve disconoscere, che la produzione
Industriale non è una produzione di prima necessità come
quella agricola; ed infine che essa in questo momento, si
dibatte in difficoltà molto gravi, dovute a varie cause, ma
sopratutto alla continua osci! la zio ne dei prezzi e dei costi.

E allora noi abbiamo pensato che potesse in via transi¬
toria attendersi, prima di dichiarare obbligatoria per l’indu¬
stria la giurisdizione del magistrato del lavoro. Sarà attesa,
credo, non molto lunga, che i fatti stessi si incaricheranno
di abbreviare. Porche è naturale che, creata la giurisdizione
della magistratura de) invero per l'applicazione dei patti esi¬
stenti, irresistibilmente la sua autorità si estenderà anche alle
questioni che riguardano le nuove condizioni dei lavoro, e
IV'seni pio magnifico dell’industria agricola, io sono certo,
non sarà senza frutto anche per le classi industriali. {Ap¬
plausi — Commendi)*

Onorevoli colleglli, questa legge, che voi vi preparate ad
approvare, non è e non può e non vuole essere una legge
completa. Essa si limita a stabilire punti fondamentali, apre
una. via che sarà percorsa in seguito. Meditatamente noi non
abbiamo voluto scendere in particolari^ ci siamo limitati a
stabilire solo t pilastri della nuova organizzazione; il che
ci ha consentito di fare una legge, la quale è elastica al
massimo grado*

Quello clic vi presentiamo è un edificio, dì cui le grandi
Linee, i. muri maestri, sono al completo, ma in cui i partico¬
lari e gii accessori non sono ancora costruiti. Tutti gli adat¬
tamenti che l’esperienza rivelerà necessari sono dunque pos-

— 376 —

sibili. Al contrario di quanto si è detto, questa è una leggo
thè lascia affli sviluppi futuri del sindacalismo piena libertà.

Qualcuno di tali sviluppi si può fin da ogre-i delincare.
Il sindacato, die fino a ieri non e stato clic un gretto stru¬
menta della lotta di classe e un tutore degli interessi mate¬
riali immediati, sia dei lavoratori sia degli imprenditori, diven-
rera qualdie cosa di. più alto, di più bello e di piu nobile.

A esso saranno affidati altri incarichi e altre funzioni,
l'istruzione professionale, specialmente quella delle classi o-
peraic, l’assistenza, l’educazione, la. previdenza od anche qual¬
che compito ulteriore di natura più delicata e difficile. Forse
il sindacato si prepara ad aprirò nuove vie all’azione dello
Stato*

Lo Stato li a avuto talvolta, per certe sue necessità con¬
tinenti, specialmente in tempo di guerra, bisogno dì assumere
1 unzioni di carattere economico, I/espe rimonte è stato disa¬
stroso* E ciò non tanto perchè Io Stato sia per sua natura
incapace di esercitare funzioni di organizzazione produttiva,
quanto per la sua impreparazione tecnica. Quelle funzioni di
carattere economico sono state affidate a burocrati presuntuosi
e qualche volta ignoranti, sempre inesperti. (Approvazioni).
Tanto ciò è vero che alcune funzioni di natura economica,
che Io Stato esercita da molto tempo, m modo da esservi
tecnicamente preparato, hanno oramai una conveniente si¬
stemazione. Valga per tutti Fesempio del monopolio dei ta¬
bacchi e delPeaereizio di Stato delle ferrovie. Ciò vuol dire
che quando gli organi tecnici vi sono, la gestione dello Stato,
se pure nou è Fidente, è capace di dare utili risultati. Or¬
bene, può venire il giorno in cui la Nazione sia di nuovo
chiamata ad. organizzarsi unitariamente per un grande sforzo.
Quel giorno i sindacati ci daranno gli nomini tecnicamente
preparati. Ecco, dunque, un altro grande compito dei sin¬
dacati.

Nè basta. Col nuovo ordinamento sindacale noi creiamo
un focolare nuovo di attività e di vita nel seno della Nazione*

— 377 —

Attività fruttuosa e concreta, che allontanerà molli uomini
intelligenti e capaci dalle lotte infeconde della politica par-
tigiana.

Nò è di pmo momento la possibilità die ora, c soltanto
ora si apre, di costituire la rappresentanza politica dei sin¬
dacati. Rappresentanza che non sarà gretta tutela di inte¬
ressi particolari, ma mezzo di espressione di quelle capacità
tecniche, che sono sì necessarie al buon funzionamento delle
assembleo legislative*

Debbo dire in ultimo qualche cosa dei rapporti tra ^or¬
dinamento sindacale, contenuto in questo disegno di leggo, e
rordinamento corporativo, da taluno vagheggiato.

Mei concetto dell'ordinamento corporativo tutti i citta¬
dini sono inquadrati secondo la professione che essi esercitano,
di modo che si orca una organizzazione rigida e schematica
senza alcuna possibilità di libero sviluppo.

Noi crediamo che un simile artificiale inquadramento
di tutta la popolazione non risponda allo condizioni attuali
delia vita italiana. Meglio è partire da un dato di fatto esi¬
stente, dalla realtà, cioè dai sindacati; noi questa realtà svi¬
luppiamo, diamo ad essa nuovi aspetti, e creiamo i sindacati
legalmente riconosciuti: se la vita dei sindacati diventerà
cosi rigogliosa come crediamo, in modo che tutti coloro che
sono degni di entrarvi vi appartengano effettivamente, ne
risulterà un sistema die si avvicinerà al corporativo; ma se
ne distinguerà sempre per un elemento essenziale*

I membri dei sindacate, che avranno la direzione della
vita economica del Paese e regoleranno i rapporti fra le
classi, debbono infatti in ogni caso costituire ima élite di
persone capaci, consapevoli, di sicura fede nazionale. II giorno
in cui tutti i datori di lavoro, tutti i lavoratori italiani &-
vranno questa capacità, questa consapevolezza e questa fede,
allora, ni a solo allora, il sindacato diverrà, automaticamente ,
corporazione.

378

Onorévoli colleglli, io con chiudo. II fascismo doveva final¬
mente risòlverò la Questiono sodàle, e disciplinare il sindaca.-
lisine. Era questo un impegno d’onore, che il fascismo aveva
assunto per le sue stesse origini. Non è forse ancora il mo¬
mento di fare la storia interiore di quel complesso movimento
politico e sociale die si chiama fascismo; ma certo, uno de¬
gli elementi fondamentali della nascita e dello sviluppo del
fascismo è stato il movimento sindacale.

Consentitemi a questo proposito, onorevoli colleglli, un
ricordo personale. Già da molti anni io ho affermato la mia
fede nel sindacalismo nazionale, strumento di pacificazione
tra le classi, riconosciuto e controllato dallo Stato.

In un discorso per la in agur azione dell’anno accademico
all’Università di Padova, che tenni nel novèmbre 1920 , io ho
affermato molte cose che oggi sono realtà e questo, fra Pal-
tro. che rappresenta la sintesi di quella mia orazione, tua può
essere anche la conclusione del presente discorso. -, Malgrado
la gravità dei tempi e la crisi politica e sociale eh tutti ci
turba, io ho fede nelFavvenire dello Stato, Lo Stato è la so¬
cietà stessa in quanto si organizza, cioè in quanto esiste c
vive, perchè Forganizzazionè è la vita. Aver fede neH’awe-
nire dello Stato è dunque aver fede nell’avvenire della so-
ci età civile* è aver fede nell Avvenire della civiltà. Non si
può credere che la moderna civiltà industriale debba essere
eterna. Altre civiltà forse superiori, quella greco-rotm ami,
quella egiziana, quella assiro-babilonese crollarono e crol¬
lerà fatalmente anche questa, perchè nulla vi è dì perpetuo
a! mondo; ma se pensiamo che quelle civiltà durarono mil¬
lenni e questa è appena ni principio perchè sorta nel quin¬
dicesimo e sedicelimo se olo, con la fine dell’anarchia medioe¬
vale c il rinascimento delle arti e delle scienze, non possiamo
immaginare che dopo pochi secoli sia già destinata a perire.
Lo Stato dunque, dobbiamo averne fede, riprenderà nelle
sue mani questo compito essenziale per assicurare come deve

- 379 -

la pace interiore. Quel giorno soltanto la civiltà moderna
avrà superato la terribile crisi che la minaccia oggi nella sua
stessa esistenza ».

Onorevoli colleghi, quella fede è diventata volontà, quella
volontà è diventata fatto, il fatto e diventato storia; rendia¬
mone merito al fascismo che è la storia stessa di questi
ultimi tempi! (Applausi vivissimi e prolungati — Moltissimi
deputati si congratulano con Vonorevole ministro ).

- 380 —

LEGGE SELLA DISCIPLINA POLITICA
DEI RAPPORTI COLLETTIVI DEL
LAVORO.

DISCORSO AL SECATO (*)

Onorevoli senatori questo disegno di legge ha avuto
doppia fortuna: quella di raccogliere il consenso quasi una¬
nime del Senato e quella di trovare nell'Ufficio centrale e
nel suo autorevole relatore un'illustrazione che non poteva de¬
siderarsi migliore* La relaziono del senatore Sehanzer con¬
tiene infatti una spiegazione precisa degli intenti clic mos¬
sero il Governo nel presentare le riforme e una interpreta¬
zione esatta delle norme giuridiche in cui la riforma è stata
concretata. La relazione è pertanto il primo e piu organico
commento del disegno di legge; essa resterà un documento
di cui nessuno che si occuperà di questa materia potrà fare
a meno; e anche la discussione che nel Senato è avvenuta mi
è stata di grande conforto, perchè essa ha dimostrato che tutta
la struttura organica del disegno di legge è stata perfetta¬
mente co ni presa, non solo, ma è approvata dal Senato*

I discorsi dei senatori B eviene., Lanari, Zappi, Sode-
rini t Chimienti e Passerini sono contributi importanti all illu¬
strazione del disegno di legge e anche il discorso de! senatore
Loria, pure attraverso alcune critiche di cui mi occuperò tra
breve, costituisce una adesione a certi concetti fondamentali

{*) Pronunziato nella tornata dell 5 11 marzo 1G2G.

- 381 -

ilei disegno di legge della, quale io prendo atio con soddisfa¬
zione. Come è stato ben notato in questa aula il disegno di
legge è prova della continuità del pensiero fascista, perchè
l’idea di una sistemazione giuridica dei rapporti tra capi¬
tale e lavoro, di un inquadramento del sindacalismo nello
Stalo era già nel programma fascista del novembre 1921; e
no:i poteva essere diversamente perchè il movimento fascista
è nato Spontaneo movimento di masso e non poteva non farsi
energico ed equo tutore degli interessi delle classi lavoratrici.

71 valore di questo disegno di legge è pertanto triplice;
politico, giuridico, e sociale. Dal punto di vista politico il
disegno di legge rappresenta. la fine di un’èra cioè dell’agno¬
sticismo statali in materia dei conflitti del lavoro. Esso se¬
gna iti diritto, come già era avvenuto in fatto, il fallimento del
metodo liberale; è stato rilevato giustamente e specialmente
diti senatore Tanari. il quale no ha fatto personale esperienza,
l’errore del li borali- me, che dava alle masse la libertà di muo¬
versi senza limiti, ma I abbandonava poi contemporaneamente
allo sfruttamento padronale da una parte, allo sfruttamento
demagogico degli organizzatoli socialisti, dall altra. Egual¬
mente queste legge sogna il fallimento del metodo democra¬
tico. Essa fa entrare finalmente le massa nella vita dello Stato;
ma non alla maniera imperfetta e falsa della democrazia. La
democrazia dava alle masse il voto, poneva quindi pratica-
mente nelle loro mani le sorti dello Stato; ma le teneva fuori
dello Stato, perchè le abbandonava allo sfruttamento politico.
Non era tuia maniera efficace e sana di far partecipare le
masse alla vite dello Stato, quella di dare ad esse un’arma for¬
midabile, senza avvicinarsi ad esse, senza comprenderle e
senza tutelare i loro interessi, economici e morali.

Il fascismo ha evitato i due errori; non già comprimendo
le masse lavoratrici, distruggendo le loro conquiste od impe
dendo ad esse di ottenerne di nuove, ma facendole entrare m
pieno nella vita della Nazione e dello Stato, dando ad ease
il senso della solidarietà nazionale, facendo ad esse compren-

— 382 —

dere che se il contrasto d’interessi fra le categorie è insoppri¬
mibile nel momento della distribuzione della ricchezza, invece
è altrettanto insopprimibile la solidarietà fra le categorie nel
momento della produzione. Il che è essenziale in un paese
come il nostro che si trova in tanta condizione di inferiorità
di fronte agli altri popoli, più fortunati. Il fascismo ha fatto
comprendere alle classi operaie quanto fosse stolta quella conce¬
zione, per cui si pretendeva di scatenare nell’interno della
Nazione una perpetua lotta, e di realizzare contemporanea¬
mente mori della Nazione la pace perpetua. Alle masse il
fascismo ha mostrato che il segreto della loro salvezza e
della loro prosperità, sta nella sempre più intima solidarietà
all’interno della Nazione.

® finito ormai il tempo in cui lo Stato permetteva che
nell’interno stesso dei suoi ordinamenti si creassero le forze
destinate a combatterlo: tutte le forze che esistono nel paese
devono essere dominate dallo Stato, il quale si deve porre so¬
pra cii esse come sovrano eid arbitro. Pertanto noi consideriamo
questo disegno di legge come conclusivo di una fase della vita
dello Stato; con esso si realizza la consolidazione dello Stato
e il passaggio dallo Stato liberale democratico allo Stato
nazionale.

Giuridicamente non è minore l’importanza del disegno
di legge. Esso chiude l’èra della autodifesa di classe, la quale
da taluni è stata definita una necessità naturale. Ma se noi
consideriamo l’evoluzione giuridica dell’umanità vediamo che
vi furono epoche nelle quali anche i conflitti individuali si
risolvevano con la forza individuale. In quell’epoca sem¬
brava fatale lo stato di guerra perpetua in cui la umanità vi¬
veva. Eppure quel periodo fu superato e lo Stato faticosamente
si è affermato nei confronti degli individui e dei gruppi fa¬
miliari e ha cominciato prima a interporsi come paciere, poi
come arbitro ed infine ha imposto la giurisdizione dei suoi
giudici. A questo punto l’auto-difesa individuale divenne il¬
lecita e fu punita come un delitto.

— 363 —

Ed in verità, noi abbiamo, per lungo tempo, assistito
alla lotta di classe, scatenata senza limite all interno delle Na¬
zioni, e alla predicazione di una pretesa solidarietà ìnterna-
nale delle classi, con cui si sarebbe realizzata, contraddizione
assurda, la perpetua guerra interna, e la perpetua pace este¬
riore. In verità la teoria e la pratica socialista si risol¬
sero per i paesi poveri, esclusi dallo sfruttamento delle mag¬
giori ricchezze mondiali, nient’altro che in uno strumen
di oppressione delle Nazioni più povere da parte delle Nazioni
più ricche! Questo è stato praticamente in Italia il socia 1 -
smo e il comuniSmo, cioè mezzo di sfruttamento economico
e politico del popolo italiano, arma di predominio degli im¬
perialismi stranieri! ( Approvazioni ).

E non minore del valore sociale è il valore politico della
riforma che il presente disegno di legge realizza. . u a
la storia «'umanità è pian, dalla loti, tra d pnna.p.o d
organizzazione, r.ppreaont.to dallo Stato, ad il pimap»
diserogazione, rappraamt.to dagli individui a da. gruppi
anzi la .storia dall'um.mtà « dalla «iviltà non a * 1* « »“
di questa grande lotta: ««andò il princp.o Mw»«-
.ione trionfa, ti.nl. la «viltà: q.and. d P™«P» *"**
.gregario,,, trionfa, .1 «ad. «.Ha barbar,. La l« d« co»
a dai ricorsi storiai, divinata dal «atro G,.v.,, *****
non è altro ah, nn'.pplioazio.. idi ,««t. tati» P>»«

La società «no organismi aha hanno «n oro " *' *

naacono, si .«tappano, p«,.per.»o, decadono a C

invecchiano e muoiono gli organismi
come nascono, crescono, in gi ripeton0 appunto

umani. La storia si ripete, e , , , de°li

, , dell’umanità non e la scoria ae„i

per questo, che a sten o delle categorie o delle

individui, non e la stor E le Nazioni han no il loro

classi, e la stona u dell’organizzazione,

ciclo di vita. Quando prei avi . , sviluppo della

. , , ., tipi l’organismo sociale, cioè io sviluppo ucu<t

si ha lo svilupp » prevale il principio della di-

civiltà di un popolo, Q . -, 11 0 iviltà

ci h» la decadenza e la fine della civiltà,
sgregazione, si na ia

— 384 —

già avevano ottenuto la giustizia che loro spettava, pure
col metodo dell’autodifesa di classe; ma quante zone d’Italia,
vi sono in cui i lavoratori ancora attendono giustizia! E nulla
sarà più bello, più degno e più alto di questa possibilità che
il disegno di legge offre di ottenere giustizia senza agitazioni,
senza disordini e senza danni per i lavoratori, per gli im¬
prenditori e per la produzione.

Ben ha detto l’onorevole relatore che questo disegno di
legge è ispirato contemporaneamente ad un alto idealismo ed
a un sano realismo. Non ci dissimuliamo le difficoltà a cui
andiamo incontro. Ogni grande opera ha dinanzi a sè grandi
clir.i oltà. Ma noi abbiamo avuto ed abbiamo fede che questo
esperimento riesca, e ciò non soltanto per l’antica convinzione
della bontà della riforma, ma anche perchè l’esperienza di
tre anni e mezzo di Governo fascista ha dimostrato che tutto
ciò che questo disegno di legge consacra rientra perfettamente
nei limiti delle pratiche possibilità. Il disegno di legge che
poteva essere presentato il giorno dopo dell’avvento del fasci¬
smo al Governo ha invece tardato tre anni e mezzo, e non senza
1 agione, perchè esso non poteva essere soltanto la manifesta¬
zione di un pensiero teorico, o di una grande aspirazione
ideale, doveva invece presentarsi come il frutto di una con¬
creta esperienza. E non senza ragione il disegno di legge è
venuto soltanto dopo il patto del 2 ottobre di Palazzo Vi-
doni, nuova prova che il fascismo non si ispira soltanto, nelle
sue azioni di governo, a un sistema di dottrine e di idee, ma
si muove sempre solidamente sul terreno della realtà. Noi ab¬
biamo, onorevoli senatori, la prova pratica che si può fare
a meno della autodifesa di classe, che si può sostituire una
giustizia imparziale allo scatenarsi delle forze incomposte
delle categorie, e delle classi. E questa sistemazione giuri¬
dica di uno stato di fatto, che già esiste, non potrà a nostro
giudizio, non avere risultati felici. Io ringrazio molto il se¬
natore Schanzer dell’elogio che egli ha fatto della struttura
tecnica del disegno di legge. Io mi sono sforzato in realtà

— 885 —

di organizzare un sistema il tinaie fosse al tempo stesso com¬
piuto ed elastico. La ragione del fallimento di tentativi
analoghi die sono stati fatti in altri paesi dipende essenzial¬
mente dal modo inorganico o unilaterale con cui 11 pro¬
blema è stato affrontato, si può dire in tutto il mondo. E,
sotto certi rispetti, ha ragione il senatore Loria quando af¬
fanna che niente di simile esiste In nessun paese, e si capi¬
sce perchè: perchè il clima storico che ha prodotto questo
disegno di legge è proprio dell'Italia di questi tempi. Non
è che giuristi, economisti, o anche soltanto uomini di cuore,
non abbiano intravisto altrove il problema. È che le condi¬
zioni della Sodetà e dello Stato non hanno consentito al¬
trove di risolverlo organicamente perche le diffidenze dello
classi lavoratrici, o delle classi padronali, impedivano elio
si dosso al problema una soluzione compiuta ed organica,
invece nel nostro disegno di legge il problema è visto nella
sua integrità: riconosci mento della rappresentanza delle ca¬
tegoria In un solo sindacato; disciplina dei contratti col¬
lettivi stipulati da questo sindacato, che sono dichiarati va¬
lidi od efficaci giuridicamente dì fronte a tutti gli interes¬
sati: istituzione della magistratura dei lavoro, cioè di un
organo giurisdizionale, non soltanto arbitrameli tale, che ri¬
solva le controversie dei lavoro: infine, divieto dello sciopero
e della serrata, e loro punizione come reati. Questi sono i
quattro punti del diségno di legge, e sono quattro anelli di
una medesima catena. Noi non potremmo abbandonarne uno
solo senza far crollare tutto il sistema. Ma contemporanea -
niente alla sua organicità, io debbo fare rilevare anche Itela-
.stirità di questo congegno legislativo. Non è senza significato
che tutta questa sistemazione che comprende una materia
molto difficile e vasta, sia stata potuta contenere in 23 arti¬
coli. Egli è che non bisogna pretendere di tutto disciplinare
nella legge. Bisogna invece ohe la legge sia capace di tutti
gii sviluppi e di tutti gli adattamenti. In tal modo do an¬
che una anticipata risposta a molti quesiti dio sono stati
ae

— 386 —

posti dagli interessati a proposito di questa o di quella or¬
ganizzazione, padronale o operaria. Non si deve credere che
la legge possa risolvere tutti i problemi della organizzazione
operaia o padronale. Non li deve risolvere; la legge non deve
organizzare essa la massa lavoratrice, o la massa industriale.
L’organizzazione deve essere fatta spontaneamente, al di fuori
della legge. Ecco perchè quando si domanda se questa o quella
categoria si potrà costituire come un sindacato autonomo, o
se dovrà far parte di un altro più vasto sindacato, io dico
« non est hic locus » non è la legge che deve decidere. E
aggiungo, non solo la legge, ma nemmeno il regolamento, nem¬
meno le norme esecutive della legge. Tutto ciò che riguarda
la concreta sistemazione dei sindacati, cioè il modo concreto
con cui si organizzeranno le masse dei lavoratori e degli im¬
prenditori, esce fuori dal quadro della legge. È questione
che dipenderà dal modo con cui i vari interessi si potranno
organizzare e conciliare fra di loro. Sarà al massimo questione
di pratica legislativa, cioè di applicazione della legge. Il
Governo vedrà, caso per caso, se convenga concedere il rico¬
noscimento giuridico a questo o a quel sindacato, se convenga
riconoscere un solo sindacato o due o tre. Occorre, insomma,
che il Governo abbia libertà nella valutazione concreta del
modo con cui le forze del lavoro e della produzione si deb¬
bono organizzare.

Sopra alcuni punti particolari del disegno di legge devo
soffermarmi alquanto, e soprattutto qualche parola dovrò
dire sulle critiche che ha mosse il senatore Loria. Il mio
compito è reso facilissimo dopo la risposta esauriente del
senatore Schanzer, relatore dell’Ufficio centrale.

Io dirò qualche cosa sopra qualche punto speciale. Lo
spirito delle critiche mosse dal senatore Loria, delle quali
ringrazio perchè la critica serena è efficace collaborazione, è,
in sostanza, uno spirito che deriva dal pensiero socialista.
Ha certamente ragione il senatore Loria quando dice che
egli non è liberale. Ma per la parentela strettissima che vi

- 387

è fra il pensiero liberale e il socialista (credo di avere già di¬
mostrato come il pensiero socialista derivi da quello liberale)
anche la critica di un socialista non può prescindere dal
punto di vista liberale.

Infatti le critiche del senatore Loria sono tutte ispirate
più o meno al preconcetto liberale. Per esempio il senatore Lo¬
ria trova che è ingiusto dare la preferenza al sindacato
che ha un decimo di iscritti, mentre un sindacato che conti
tutti gli altri nove decimi non viene riconosciuto. Ma l’ipo¬
tesi non ha che un valore dialettico, essa è completamente fuori
della realtà. Ad ogni modo non abbiamo nessuna difficoltà a
dichiarare fin d’ora che il riconoscimento sarà dato ai sinda¬
cati fascisti. Perchè? Per due ragioni. Perchè i sindacati
fascisti rispondono completamente ai requisiti voluti dalla
legge, cioè sono sindacati che mentre si propongono di tutelare
gli interessi delle classi produttrici restano nell’orbita na¬
zionale, cioè accettano la disciplina nazionale e il principio
della collaborazione di classe. La seconda ragione è che la
grandissima maggioranza degli organizzati è iscritta ai sin¬
dacati fascisti. Sarebbe fare proprio quello che l’onorevole
Loria disapprova riconoscere i sindacati socialisti in con¬
fronto dei fascisti, perchè i sindacati socialisti contano ormai
una piccola minoranza di lavoratori.

E qui devo ripetere una cosa che ho già detto: ricono¬
scendo giuridicamente i soli sindacati fascisti noi non conse-
gnamo l’organizzazione sindacale nelle mani di un partito,
perchè riconoscere come fanno i sindacati fascisti, il prin¬
cipio della solidarietà nazionale, riconoscere le necessità su¬
periori della produzione, accettare il principio della collabo-
razione di classe, non è programma di partito, è dovere di
tutti gli italiani. E se questi principi sono stati soprattutto
affermati e praticati dai sindacati fascisti ciò accade perchè
il fascismo non è, a veder mio, un partito, è il modo di es¬
sere della Nazione.

Il senatore Loria non approva il sospetto in cui la legge

— 388 —

tiene le organizzazioni intemazionali ed afferma che invece Li
tendeima del lavoro è quella di organizzarsi internazional¬
mente. ..,

MUSSOLINI, Capo del Governo, Primo ministro. Non
e vero, anzi è vero il contrario!

HOCCO, ministra della giustizia ed affari di culto . tìì
ciò avverrebbe per la solidarietà che, secondo il senatore Loria,
legherebbe le classi lavoratrici dei vari paesi del mondo. Or¬
bene, io credo che sia precisamente il contrario. La espe¬
rienza va dimostrando sempre piu che vi è una solidarietà ìn¬
tima nell'interno della Nazione e che questa solidarietà di
tutta la Nazione supera di gran lunga le ragioni di solidarietà
che possono unire le classi lavoratrici di diverse Nazioni,
soprattutto quando si tratta di una Nazione come l'Italia
priva di materie prime e di domìni coloniali.

Il nostro operaio ha molta più solidarietà col suo in i il¬
ei pale che non eolEoperaio inglese o con Lo pernio americano,
perchè la condizione di questi operai è, dì fronte a quella
del nostro, una condizione di vero privilegio dipendente dal
monopolio che quelle Nazioni hanno delle più grandi ricchezze
economiche del inondo. Giustamente noi siamo diffidenti verso
ìe organizza zio ni internazionali, le quali si sono sempre risolte
dunque in uno strumento di conservazione del predominio eco¬
nomico c politico delle nazioni plutocratiche straniere a danno
del popolo italiano. Questo non toglie clic, organizzazioni in¬
ternazionali possano esistere e che ai possa ad esse aderire,
quando gli interessi dell'Italia siano in ogni caso difesi, E
pertanto la presente legge ammette che le nostro organizza¬
zioni abbiano rapporti con le organizzazioni intemazionali,
soltanto esige per ciò la. preventiva autorizzazione del Governo,
il quale conoscendo le condizioni in cui si svolge la politica in¬
ternazionale, è in grado di apprezzare se convenga alle no¬
stre organizzazioni di far parte di una più vaste organizza¬
zione internazionale e di vigilare affinchè questa partecipa¬
zione non si risolva in un danno della produzione italiana.

— 389 —

I Amorevole Loria approva il principio della magistratura
del lavoro ed io gli sono grato di questo consenso, perchè Li
magistratura del lavoro è uno dei punti fondamentali del
disegno di legge.

Sono anche lieto die sia stato apprezzato II progresso
realizzato dal disegno di legge sulle legislazioni straniere
col superare lo stadio intermedio dell’ arbitrato obbligato¬
rio per giungere senz'altro alla vera e propria giurisdizione
del lavoro. Infatti nel Par bitrato obbligatorio vi è la trancia di
una transazione volontaristica tra le parti, mentre nel campo
dei rapporti del lavoro non è la transazione che occorre, ma la
giustizia* è questa giustizia non può essere fatta che dallo
Stato,

II senatore Loria eleva qualche dubbio circa la capacità
della magistratura, ordinaria nelPadempiere a questo alto uf¬
ficio. L'onorevole Schanzer gli ha dato, a inio avviso, una ri¬
sposta esauriente. La magistratura ordinaria giudica ogni
momento gravi questioni di natura tecnica e le giudica bene.
Ed io aggiungo: il deferire alla magistratura ordinaria questo
aito compito è prova della assoluta imparzialità con cui lo
Stato intende amministrare la giustizia fra le classi. Se noi
avessimo, istituito magistrature speciali, composte di tecnici
o di funzionari soltanto, noi avremmo aperto inclito al so¬
spetto di parzialità o di inframmettenza politica. Invece af¬
fidando questo compito alla magistratura che, per sua natura,
è abituata all'imparzialità ed è in urta posizione giuridica
ili perfetta indipendenza, il Governo dà prova del suo fermo
proposito che i giudizi sulle con traversie del lavoro si svol¬
gano con la massima libertà e con la massima obbiettività.
Avevamo fatto la prava di una magistratura speciale, composta
ili funzionari, in questa materia dei conflitti di lavoro, che
tale era in fondo la Commissione per l'equo trattamento del
personale addetto alle ferrovie e alle tram vie, e non possiamo
dire che la prova sia stata molto felice, specie in tempi dì
Governi deboli e dì demagogia trionfante. Quella Commissione

— 890 —

si ispirò, nei suoi giudizi, non di rado, piu alle vere o sup¬
poste necessità politiche del momento, che a ragioni di giu¬
stizia. Orbene; la legge vuole che la politica esuli compie-
tornente dal campo della giu riedizione dei lavoro e clic il
Governo come potere esecutivo, rimanga estraneo a conflitti,
ì quali invece debbono essere risoluti secondo la giustizia da
un magistrato imparziale ed indipendente. Bel reste lo stesso
senatore Boria lia concluso la sua critica con una semplice
esortazione, quella di considerare ^opportunità di una pre¬
parazione tecnica, speciale dei magistrati che saranno preposti
a questa funzione; e credo anch’io che potremo, con vari pròv-
cedimenti, ottenere una preparazione tecnica, speciale dei
magistrati destinati a costituire la magistratura del lavoro.
Del resto, già nell'ordinamento attuale non manca la possi¬
bilità ai magistrati di acquistare esperienza nelle questioni di
carattere economico. Le sezioni commerciali dei tribunali, ad
esempio, sono già oggi un campo di preziose esperienze, di
cui ì nostri magistrati sanno trarre eccellente profitto. Del
reste, ad integrare le cognizioni tecniche ed economiche dei
magistrati di carriera, stanno i dite giudici esperti, previ¬
sti dal disegno di legge.

A questo proposito desidero eliminare un dubbio che può
venire, e che è venuto a taluni, nell'interpretazione della di¬
sposizione di legge che introduce i due giudici esperti nella
magistratura dei lavoro. I due esperti sono giudici come gli
altri e partecipano alla formazione del Collegio, quindi il
Collegio, che giudicherà presso le corti d’Àppeìlo sulle que¬
stioni del lavoro, sarà composto di cinque giudici; tre togati
(tre magistrati di appello) e due giudici esperti, 1 quali però,
alla pari del magistrati togati, prenderanno parte alle deci¬
sioni ed avranno vote deliberativo. È bene che ogni dub¬
bio sia eliminate in proposito.

Ed anche circa le critiche del senatore Loria, interno al
divieto dello sciopero cd alle pene che sono comminare per
coloro i quali infrangono il divieto, non ho niente da aggiun-

- 391 —

gere dopo io osservazioni così giuste fatte dall’ onorevole
Schanzer. fi naturale che la serrata e lo sciopero siano puniti
come reati; è questa una conseguenza necessaria della isti¬
tuzione della giurisdizione del lavoro, perchè ovunque lo Stato
none un giudice deve essere vietata l'autodifesa, Si tratta di
un principe generale., clic trova la bum- consacrazione negli ar¬
ticoli del codice penale che vietano Peseremo arbitrario dèlie
proprie ragioni e lo puniscono come reato. Così domani, co¬
loro I quali eserciteranno le loro ragioni eon gii scioperi e
Ir serrate, invece di rivolgersi alla magistratura, commette¬
ranno un reato. E per altre, decisive ragioni si deve pu¬
nire come reato gravissimo lo sciopero politico. Lo sciòpero
politico* ritenuto fino a poco tempo fa, lecito, è in realta un
reato gravissimo, è una forma gravissima di violenza pub¬
blica, Cambiare le volontà dello Stato, mediante la minaccia
di un grave danno pubblico, è fatto ohe scuote le fondamenta
iielle Staio, attenta alle sue sovranità e turba profondamente
l’ordine pubblico.

Qualche altra osservazione minore rimane da fare intorno
il r-crto questioni particolari, sollevate a proposito deZFinter-
P reta zio ne di alcuno disposizioni della legge. Lina è quella
del ileo no s cimento delle Confederazioni. VI è in quésta ma¬
teria un contrasto fra la Confederazione doli'industria e la Fe¬
derazione dei trasporti. Mentre la prima desidera di concen¬
trare in sé tutte le organizzazioni di datori di lavoro indu¬
stria le, la seconda chiede di essere riconosciuta come confedera¬
zione autonoma. La relazione dello noi 1 avole bchunzer esamina
con molta obbiettività le ragioni addotte dal)'tuia c dall altra,
parte. Io ripeterò quello che ho detto alla Camera: in linea
generale non si deve desiderare un spezzettamento eccessivo
delie organizzazioni, Non lo si deve desiderare perche lo spez¬
zettamento eccessivo produce indubbiamente una maggiore dif-
ficol tà nella organizzazione delle forze della produzione e
del lavoro e nella stipulazione dei contratti collettivi, i quali
debbono essere ispirati ad alcuni concetti fondamentali unitari

rmam

— 392 —

per non creare quella disparità da luogo a luogo, che è stata
pure rilevata dal senatore Loria, come un pericolo dei contratti
collettivi.

Ma se lo spezzettamento, in principio, non è desiderabile
può darsi che, in casi particolari, si riveli opportuna qualche
eccezione. Difficoltà giuridiche nel riconoscimento di qualche
speciale organizzazione nazionale autonoma non ve ne sono.
La legge non si oppone a che accanto alla Confederazione
della industria sorga anche una Confederazione dei trasporti.
Ma io dico che la sede adatta a risolvere la questione circa la
opportunità concreta di riconoscere accanto alla Confedera¬
zione della industria un’altra Confederazione, per uno spe¬
ciale ramo d’industria, non è discussione del disegno di legge.
La sede opportuna è invece quella della applicazione della
legge. Allora si potrà esaminare in modo concreto, alla luce
di tutti gli elementi di fatto che saranno messi innanzi al
Governo, la opportunità di concentrare o la opportunità di
non concentrare tutte le organizzazioni industriali in una sola
Confederazione. Io credo che tutti debbano aver fiducia nella
obbiettività del Governo, il quale non avendo, per conto suo,
interesse ad adottare una piuttosto che l’altra soluzione, ma
avendo di mira soltanto la migliore organizzazione degli ele¬
menti della produzione, giudicherà e deciderà con tutta im¬
parzialità .

Rimane in ultimo la questione dei proprietari terrieri.
Anche qui non posso che associarmi alle considerazioni dell’o¬
norevole relatore dell’Ufficio centrale. I proprietari che affit¬
tano i loro fondi potranno essere considerati benissimo come
datori di lavoro e potranno, io credo senza difficoltà, essere
inquadrati tra i datori di lavoro insieme con gli affittuari.

Egualmente i proprietari coltivatori diretti o gli affit¬
tuari coltivatori diretti, i quali non sono veri datori di la¬
voro (ma che possono eventualmente assumere questa qualità
in certi periodi dei lavori campestri), potranno anche essi
essere considerati datori di lavoro. Invece non potrei consen-

— 393 —

lirt- nella idea di una organizzazione separata dei proprietari i
Quali affittano i loro fondi, per la risoluzione delle eventuali
contro verno elio possano sorgere in materia di affitti. Il con¬
tralto di affitto esce fuori dal quadro della leggo sui sindacati,
die invece vuole regolare i rapporti collettivi del lavoro e.
non altri generi di rapporti collettivi.

Onorevoli senatori, non Ilo da aggiungere altro a questa
brevr esposizione. Il disegno eli legge segna indubbiamente un
,asso notevole verso il consolidamento dello Stato, verso
l’entrata delle masse in modo attivo e completo nella vita
dello Stato, e soprattutto verso k realizzarono della giustizia
sociale. B con la giustizia tra le classi si realizzerà altresì ru¬
mili r la solidarietà tra le vario classi nell'interno della Na¬
zione italiana, di un paese cioè che, povero di materie prime
e bisognoso di espansione, non può fare a meno della pace e
della concordia interiore.

Se noi riusciremo a realizzare questa pace e questa con¬
cordia tra le classi ìn Italia, segneremo indubbiamente una
pietra miliare nel cammino che l'Italia dovrà percorrere per
conseguire quelPa vvenire di prosperità e di grandezza, nel
quale abbiamo piena ed incondizionata fiducia., (Vivissimi ap*
piftwi e co namkdaziom ).

MUSSOLINI, Capo dd Governo e Primo ministrò. Do¬
mando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

MUSSOLINE Capo del Governo e Primo ministro (Segni
di attenzione). Onorevoli senatori, di tutte le leggi che du¬
rante questi primi 40 mesi di Governo sono state sottoposte al
vostro esame, Fattuale è la più coraggiosa, la più audace, la
più innovatrice, quindi la più rivoluzionaria.

fi Tri io amico e collega. Rocco, ha brillantemente difeso
la legge, e Laudameli to della discussione, favorevole nei com¬
plesso, mi dispenserebbe dal prendere la parola, se non vo¬
lessi sottoporre all’esame del Senato alcune considerazioni di
ordine storico.

— 394 —

Questa Legge viene dopo 40 mesi di esperienza politica,
viene dopo due anni e mezzo di sindacalismo nazionale fa¬
scista. Come è nato questo sindacalismo? Dove è nato?
Quando è nato? Atto di nascita: 1921. Luogo: la Valle Pa¬
dana. Modo: la conquista e la distrazione dei fortilizi sov¬
versivi. Questa conquista e questa distruzione, necessarie,
hanno costato molto giovane sangue fascista. Il primo sinda¬
calismo fu dunque un sindacalismo piattamente rurale. Fu
la rivolte dei taglieggiati, la rivolta dei piccoli proprietari,
dei fittabilb dei mezzadri; in un secondo tempo c s è stata anche
1 ’aderione del braeciaotato.

Si poneva il problema; che cosà doveva essere questo sin¬
dacalismo ? Doveva limitarsi ad essere un sindacalismo rurale ?
No. I diligenti del fascismo si preoccuparono dì prendere po¬
sizione nei servizi pubblici e allora sorse l’asso ci azione na¬
zionale dei ferrovieri fascisti che ha purificato l’ambiente fer¬
roviario. Sorsero le analoghe organizzazioni fra i postele¬
grafonici, che hanno reso un ricordo tutte le agitazioni di al¬
tri tempi: ma non bastava. Bisognava andare anche verso le
masse urbane, verso il proletariato industriale.

Quindi Ì1 sindacalismo fascista allargava si suo raggio
di azione.

Oggi osso raccoglie non meno di due milioni dì individui
fra rurali e industriali. E una forza imponente. B una massa
grande, che il fascismo e il Governo controllano in pieno; uno
.massa che obbedisca, È di ieri lo scioglimelito di una lega, di
un sindacato fascista, che aveva proclamato uno sciopero in¬
tempestivo. Perchè? Perchè il sindacalismo fascista è prima di
tutto educativo. Vuole una minoranza operaia cosciente, con¬
sapevole delle necessità della disciplina nazionale. L’onorevole
Loria dirà: minoranza! Ma sempre nel movimento operalo si
e trattato di minoranze.

Io che lio ima vasta esperienza hi materia, esperienza che
mi ha giovato moltissimo, che mi li a reso possibile dì conoscere
la psicologia delle masse, e di aver quasi una sensibilità tat-

— 395 —

tile e visiva di quello ohe le masse vogliono e pensano in un
determinato momento, posso diro all’onorévole Loria che sem¬
pre hi c trattato di minoranze., che le famose masse evolute e
coscienti, dr poi non. erano nè evolute nè coscienti (si ride),
erano guidate da minoranze esigue* che si moltiplicavano per
un processo di inflazione nel momento in cui si inscenava
una agitazione e, ad agitazione ultimata, a sciopero vitto¬
rioso o a sciopero sconfitto, si dileguavano. È cosi accadeva
che i 40 mila metallurgici di Milano diventavano 4 mila re¬
golarmente iscritti al sindacato, dei quali solo 600 in regola
CO n le tessere (si ride ). Sindacalismo educativo. La guerra ha
fila agli italiani, a tutti gli italiani, la. nozione della nazione.
Non è vero, che il proletariato sia internazionale; basta aprire
[ giornali per rilevare questo fenomeno, che i laburisti inglesi
n0n hanno accettato 11 Selilmmd realizzato dal mio amico
Volpi, pur sapendo che esso imporrà un grave sacrificio al¬
l’economia italiana, e quindi anche al proletariato italiano.
Prima inglesi, evidentemente, e poi internazionalisti.

Ma la dottrina e la tattica di Gompers in America non
era l'espressione più egoistica di uno sciovinismo proletario
portato a manifestazioni di esclusivismo mtransigente di fronte
a tutti i popoli c n tutte le razze ? E non sì assiste continua^
mente al fenomeno di lotte di operai in Francia e in altri paesi
contro la mano d’opera, italiana, anche se la mano d'opera ita¬
liana oggi non si presti più a compiere quella che nei bei tempi
si chiamava azione di crumiraggio?

La verità è questa, che sono te classi più alte delia so¬
cietà le prime ad infranciosarsi, ad anglicizzarsi, ad ameri¬
canizzarsi, a prendere i costumi degli altri popoli, spesso la
psicologia, molto spesso i difetti (voci: è verissimo). Le classi
un] ili, quelle che sono radicate alla terra, quelle che sono an¬
cora sufficientemente barbare per non apprezzare tutti i van¬
taggi del così dotto comfort moderno, sono quelle che restano
attaccate di spera tenente alla loro patria di origine. (Be¬
nissimo).

Altro punto del sindacalismo fascista, il riconoscimento
della funzione storica del capitale e del capitalismo.

Qui siamo nettamente anti-socialisti. Secondo la dottrina
socialista il capitale è il mostro, il capitalista è l’aguzzino, il
vampiro. Secondo la nostra dottrina, tutto ciò è della cattiva
letteratura: non solo il capitalismo non è al declino, ma non
e ne mm eno all’aurora. Dobbiamo abituarci a pensare che que¬
sto sistema capitalistico, con le sue virtù, e con i suoi difetti
ha dinanzi a sè alcuni secoli di esistenza; tanto è vero che
laddove lo si era abolito anche fisicamente, là ritorna.

Falsa era la concezione del socialismo che impersonava
il capitalismo in determinati individui e dava ad intendere
che questi individui godevano di sfruttare il povero proleta¬
riato. Tutto ciò è ridicolo. I capitalisti moderni sono dei ca¬
pitani di industria, dei grandissimi organizzatori, uomini che
hanno e devono avere altissimo senso di responsabilità civile
ed economica, uomini dai quali dipende il destino e il sala¬
rio e il benessere di migliaia e decine di migliaia di operai.
Che cosa possono chiedere questi uomini ? Il successo della
loro industria è il successo della Nazione. 1 godimenti in¬
dividuali ! ma c’ è una legge ed è questa : che è possibile di
accumulare delle ricchezze all’ infinito, ma la possibilità di
goderne è limitata. C Benissimo ).

Una delle cose più burlesche della letteratura socialista
era quella di far credere che la felicità degli uomini dipen¬
desse esclusivamente dal soddisfacimento più o meno com¬
pleto dei loro bisogni materiali: e questo è assurdo. Il ca¬
pitalismo ha una funzione che il sindacalismo fascista rico¬
nosce in pieno ( approvazioni ), cosi pure il sindacalismo fa¬
scista si rende conto che il tutto è legato ai destini della Na¬
zione; che, se la Nazione è potente, anche l’ultimo degli ope¬
rai può tenere ajlta la fronte; se la Nazione è impotente e di¬
sorganizzata, se la Nazione è abitata da un piccolo popolo
disordinato, tutti ne risentono le conseguenze e tutti devono

— 397 —

assumere un’aria di umiliazione e di rassegnazione, come è
stato per venti e più anni in Italia. (Vive approvazioni).

Collaborazione di classe: altro punto fondamentale del
sindacalismo fascista. Capitale e lavoro non sono due termini
in antagonismo, sono due termini che si completano; l’uno non
può fare a meno dell’altro, e quindi devono intendersi, ed
è possibile che s’intendano. Lo dico perchè ho l’esperienza di
tre anni di governo. Tutte le crisi di ordine sindacale che si
sono avute in questi anni, hanno avuto la loro soluzione quasi
sempre a palazzo Chigi, attraverso la conciliazione degli in¬
teressi. Certo che lo Stato si assume dei grandi compiti: ma
nel discorso della « Scala » io ho dichiarato che nella mia
concezione, nella concezione del fascismo, tutto è nello Stato,
nulla fuori dello Stato e soprattutto nulla contro lo Stato.
(Approvazioni). Oggi noi veniamo a controllare tutte le forze
della industria, tutte le forze dell’agricoltura, tutte le forze
della banca, tutte le forze del lavoro. Il compito è arduo ma
l’esperienza ci conforta, e dà a noi stessi la fiducia che respe¬
rimento riuscirà. Riuscirà perchè il clima storico è cambiato;
riuscirà perchè le masse vanno educandosi, perchè noi le edu¬
cheremo, migliorandole qualitativamente, selezionando i qua¬
dri, respingendo gli indegni, espellendo i poltroni. Tutto ciò
non può essere fatto in un giorno, ma l’importante è che questo
proposito esista e sia applicato.

Vi è un’altra ragione che vi spiega questa legge. Medi¬
tando su quello che accade nelle società contemporanee, io
mi sono convinto che si potrebbe forse stabilire questa legge:
che la vita moderna ha abolito ogni margine. Non c’è più
margine per gli individui e non c’è più margine nem¬
meno per i popoli. . Nessuno, nè individuo nè popolo, può
permettersi il lusso di fare oggi quello che faceva dieci
o venti anni fa. La lotta per la vita è diventata e sta
diventando sempre più ardua. Le società nazionali, che un
secolo fa erano scarse di numero, oggi sono imponenti di po-

— S98 —

Isolazione, La popolazione dell’Europa è aumentata di alcune
diecine di milioni. Oggi non v ? è individuo die possa permettersi
il lusso di commettere delle sciocchezze e non v’ò popolo che
possa darsi più alla pazza gioia di scioperi ripetuti e perma¬
nenti. b n’ora sola, dico un’ora sola, di lavoro perduto in una
officina è già una grave Iattura di ordine nazionale, (Be¬
nissimo).

Se poi si dovesse pensare a quello che si faceva quando
si perdevano dei mesi intieri, quando imo dei più grandi stabi¬
limenti dell’Italia contemporanea, stabilimento che è un vanto
dell’economia italiana, ha avuto uno sciopero dì 40 giorni
semplicemente perche si era spostata la lancetta dell’orologio»
voi vi renderete conto che usciamo veramente dal pelago di¬
sgraziato per andare verso la riva della saggezza. (Vive ap¬
provazioni).

Onorevoli senatori, rmuimo ad altro considerazioni e vi
prego, nella vostra alta coscienza, nel vostro squisito senso di
responsabilità, di dare il vostro suffragio favorevole a que¬
sto disegno di legge, (Applausi vivissimi e prolungati; molte
mnrjraUtlazioni ).

— 399 —

LA NUOVA DISCIPLINA DEL LAVORO
E LO STATO CORPORATIVO (*).

La legge 3 aprile 1926. n. 563 sulla disciplina giuridica
dei rapporti collettivi del lavoro segna in modo preciso le
linee fondamentali di un sistema, il quale, comprendendo il
riconoscimento giuridico delle associazioni sindacali, la loro
organizzazione sotto il controllo dello Stato, la rappresentanza
da parte di ciascuna delle associazioni di tutta la categoria di
datori di lavoro o di lavoratori, per cui essa è costituita, la
regolamentazione dei contratti collettivi di lavoro, l’ordina¬
mento della magistratura del lavoro come vera giurisdizione,
infine il divieto della serrata e dello sciopero considerati e
puniti come reati, costituisce un insieme organico e compiuto
di norme atte a far rientrare nell’orbita dello stato il feno¬
meno sindacale ed ottenere la pacifica e giuridica risoluzione
dei conflitti del lavoro. v

Tuttavia, come è naturale, la legge non sancisce che le
norme fondamentali della disciplina giuridica del lavoro. Essa
pone i capisaldi del grande edificio, ma lascia allo sviluppa
ulteriore del sistema la determinazione dei particolari della
riforma. Tale sviluppo richiedeva di necessita l’emanazione
di un certo numero di disposizioni legislative, che la legge
del 3 aprile 1926 aveva previsto, domandando, con esplicita
delegazione, al Governo del Re, la facoltà di formularle.

(*) Articolo pubblicato in Gerarchici, luglio 1926.

— 400 —

Cosi l’art. 2 delega ai Governo la facoltà di rivedere lo
teggì che regolano gli ordini o collegi di professionisti liberi;
Partitolo 1 rimette al Governo 1 inumazione delle nonne sulla
stipai azione e sugli effetti dei contratti collettivi dì lavoro;
L’articolo 11 stabilisce che con separate disposizioni sarà prov-
veduto n regolare la condizione giuridica delle Associazioni
di dipendenti dello 'Stato e di altri enti pubblici; Fartieolo 15
deferisco al Governo la determinazione delle norme circa la
formazione degli albi dei consiglieri esperti della magistratura
del lavoro; Particole 16 attribuisce al Governo la facoltà di
sta DÌ] ire le norme di procedura davanti ajUa magistratura del
lavoro; e infine l'articoìo 23, con una disposizione di carattere
generale contenente un’ampia delegazione legislativa, auto¬
rizza il Governo del Re a dare per Regio Decreto tutte le
disposizioni noe ssarie per l’attuazione della legge 3 aprile
1926 e per il suo coordinaménto con tutta la restante legisla¬
zione del Regno.

Siamo t osi in presenza di utìfampia delegazione legislativa,
la quale non verte soltanto sui punti particolari indicati nei
vari arti-olì della legge, ma su tutta la materia di essa, giac¬
ché la facoltà di dettar norme per l’attuazione e per il coordi¬
namento della legge, concessa nell'articolo 23, ha una portata
generale e non trova altri limiti se non negli scopi di attua¬
zione e di coordinamento voluti dal legislatore* I principi fon¬
damentali sono dunque quelli posti dalla legge, ma tutto
il loro ulteriore svolgimento è lasciato al prudente arbitrio
del potere esecutivo.

Le norme di attuazione pertanto, che il Governo, eser¬
citando la facoltà conferitagli dalla legge, ha emanato col
decreto 1 luglio 1926 n. 1130, hanno un regolamento legisla¬
tivo e non semplicemente regolamentare. Si tratta proprio
di un regolamento legislativo, come viene qualificato ncllurti¬
tolo 103 del decreto.

Norme legislative adunque, ma norme integrative o com¬
plementari dulia legge 3 aprile 1926, la quale ne rimane sempre

— 401 —

il presupposto e il fondamento; per tale rag-ione nelle norme
non sono state riprodotte le disposizioni della legge, come è
mal vezzo della burocrazia, che nei regolamenti suol inse¬
rire spesso integralmente le norme delle leggi, mescolando in¬
sieme e insieme confondendo le disposizioni di diverso valore
giuridico.

Rimane dunque ben fermo che le norme di attuazione ap¬
provate col decreto del 1 luglio non contengono tutta la disci¬
plina legislativa nei rapporti collettivi .del lavoro, ma hanno
soltanto lo scopo di integrare la legge; alla quale pertanto
si deve sempre'far capo nella applicazione e nella interpreta¬
zione delle disposizioni testé promulgate.

Le difficoltà, che si sono dovute vincere nella formulazione
delle norme di attuazione della legge 3 aprile 1926 sono state
notevoli. La legge aveva dettato in pochi articoli alcune regole
fondamenta li, dando vita a una serie di istituzioni nuove, fino
ad oggi ignorate o malamente confuse con le altre forme del
diritto pubblico e privato, e aveva posto principii non solo
per l’innanzi estranei al diritto costituito, ma spesso con quello
contrastanti. D’altro canto poco o punto poteva soccorrere l’e-
sempio delle legislazioni straniere, nessuna delle quali disci¬
plina il fenomeno sindacale e risolve il problema dei rapporti
fra capitale e lavoro nella sua integrità. Nè deve tacersi che
lo stato stesso dell’organizzazione sindacale in Italia, sorta
e per lunghi anni mantenutasi sotto l’influsso di idee errate e
solo dall’avvento del Governo Fascista riformatasi, un po’ tu¬
multuariamente, secondo le esigenze delle necessità immediate,
moltiplicava la difficoltà, ponendo innanzi al legislatore una
materia, che non era sempre agevole racchiudere entro il
quadro di un’organica disciplina.

Il sistema creato con le norme del Decreto del 1° luglio
1926 segue fedelmente il disegno già contenuto embrional¬
mente nella legge, ma lo sviluppa, lo definisce, lo coordina
con tutta la legislazione di diritto pubblico e privato vigente.

Si tratta di un tentativo ardito e nuovo di sistemazione di

2(J

— 402 —

una materia ritenuta fino a poco tempo fa ribelle ad ogmi di¬
sciplina giuridica. La sistemazione è contenuta in otto titoli
e 103 articoli pochi se si considera Firn portanza, la vastità c
la difficoltà della materia. Nelle norme è prevista l’emana¬
zione di altre deposizioni di carattere regolamentare, ma
già il sistema oggi formato è cosi compiuto, da consentire
senz'altro il funzionamento immediato di tutti gli istituti giu¬
ridici creati dalia. legge. Sarà anzi, io penso* opportuno con¬
sìglio ciucilo di non affrettare la pubblicazione di tali norme
di dettaglio* ma di attendere che ^esperienza riveli le ulte¬
riori necessità doli'organizzazione e determini le forme del-
PuLtoriore intervento delio Stato nella regolamentazione del
sistema.

* *

*

Il primo titolo delle norme è destinato a disciplinare le
associazioni sindacali unitarie o dì primo grado; il secondo
Le associazioni di grado superiore (federazioni e wm federa¬
zioni); il terzo gli organi centrali di collegamento o corporativi:
il quarto disciplina i contratti collettivi di lavoro; Il quinto
regola le controversie collettive del lavoro e quindi la magi¬
stratura del lavoro e la sua giurisdizione; il sesto detta norme
per le associazioni di dipendenti delio Stato e di altri enti
pubblici; il settimo coordina la legge 3 aprile 1926 col codice
penale; l'ottavo stabilisce alcune norme transitorie e finali.

Tutte le disposizioni trovano nella legge i loro fonda¬
menti* perché questa* pur nella sua brevità* contiene in germe
tutti i princìpi! che lo norme di attuazione sviluppano.

Così la distinzione tra le associazioni sindacali unitarie
o di primo grado e quelle di grado superiore (federazioni e
confederazioni) che le norme di attuazióne svolgono* dedi¬
cando due distinti tìtoli allo irne e alle altre* risponde alla
realtà delle cose* perchè la molteplicità delle specie di imprese

SEI.-.-.JU .lì.

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4

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t

— 403 —

e delle categorie di lavoratori e l’ampiezza del territorio in
cui esse operano, implica, da un canto una specificazione
di organizzazione, dall’altro un raggruppamento in organiz¬
zazioni superiori; ma essa si trova già nell’articolo 6 della
legge. L’articolo 6 accanto alle associazioni semplici od uni¬
tarie consente il riconoscimento legale delle federazioni o
unioni di più associazioni e delle confederazioni di più federa¬
zioni, e, in una serie di disposizioni, regola la condizione
giuridica di queste associazioni superiori ed i loro rapporti
con le associazioni inferiori. Così gli organi di collegamento
o corporativi regolati nel titolo 3° sono già previsti dall’arti¬
colo 3 della legge, e le loro funzioni sono a larghi tratti
già delineate nel terzo comma dell’articolo 10 e nel secondo
comma dell’articolo 17; così la disciplina dei contratti collet¬
tivi di lavoro, contenuta nel titolo 4° è già in embrione nel¬
l’articolo 10 della legge. Così l’organizzazione della magistra¬
tura del lavoro e i principi fondamentali che ne regolano
la giurisdizione si trovano negli articoli 13 e 17 della legge.
Cosi la disciplina delle associazioni di dipendenti dello Stato
e di altri enti pubblici contenuta nel titolo 6° ha la sua
base nelle disposizioni degli articoli 11, 19 e 20 della legge.
Cosi infine le disposizioni penali del titolo 7° non sono che
il coordinamento delle norme penali contenute neH’articolo 18
con quelle del codice penale vigente,

I primi tre titoli del regolamento sono dedicati alla or¬
ganizzazione delle forze della produzione e del lavoro. È
questa la parte che ha suscitato maggiore interesse e mag¬
giori discussioni, per quanto nell’economia del documento le¬
gislativo non sia la più importante. Se si pensa infatti che
sono passate senza contrasto le disposizioni del titolo quarto,
che regola i contratti collettivi di lavoro, quelle del titolo
quinto sulle controversie collettive del lavoro e la magistratura
del lavoro, e quelle del titolo settimo integranti la repres¬
sione penale della serrata e dello sciopero già contenuta nella
legge 3 aprile 1926 e nel codice penale; disposizioni vera-

— 404 —

<

niente fondamentali con cui viene sostituita la collalx>raziono
di classe e la giurisdMone di Stato alla autodifesa di classe*
piò meravigliare a prima vista che tanto calore di discus¬
sioni e di critiche si sia invece concentrato su quella, cho
in fondo non era che la premessa della riforma, cioè sul pro-
blema organizzativo. Ma si deve considerare che, in realtà.
La riforma operata dal Governo fascista con la legge 3 aprile
1926. se fondamentalmente mira a risolvere il problema della
lotta di classe mediante la collaborazione degli interessi e
l’intervento della giustizia di Stato, contiene però in germe
anche un'altra riforma, quella dell’organizzazione della .so¬
cietà italiana a base professionale*

Non vi è dubbio che del due problemi affrontati dalla
legge 3 aprile 1926 il più urgente era appunto quello che ne
costituiva reggette principale: lussi curazie ne della pace so¬
ciale mediante la eliminazione dell'autodifesa di classe. Più
urgente in realtà nel campo legislativo che nel campo pra¬
tico, porche se la legislazione italiana anteriore alia legge,
ispirata tutta ai principi dell'agnosticismo liberale, lasciava
giuridicamente libero il campo alla più. violenta c disordinata
autodifesa di classe, reputata perfettamente lecita e legittima,
dopo l'avvento del fascismo e dopo la diffusione e il consoli¬
damento elei sindacalismo nazionale, avvenuta per merito degli
organizzatori fascisti, e specialmente dell’onorevole Rossoni,
L'autodifésa di classe, nelle sue forme più Iricomposte ed anar¬
chiche* era di fatto cessata, e vi si era sostituito quasi do¬
vunque e quasi sempre il regime degli accordi, cioè della
collaborazione. Il progresso era stato anzi tale in questo
campo, che negli ultimi tempi si può dire che gli scioperi e le
serrate fossero divenuti un cattivo ricordo degli anni tristi
delFa narrili a.

Dal punto di vista pratico, per tanto, il problema del-
bel ir ni nazione dell’autodifesa di classe poteva anche apparire
già risoluto. Si trattava, è vero, di un puro stato di fatto,
connesso alle contingenze del momento pò litico e perciò stesso

A

è

— 405 —

instabile, bisognoso quindi di un toc .solidamente) legale e di
una disciplina giuridica capace di rondarlo definitivo e indi-
pendente dalla buona volontà dogli uomini. Ma suL terreno dei
fatti in verità non vi era più questione: Fepoeà dell'autodi¬
fesa di classò appariva in Italia superata.

Invece si apriva proprio in questo periodo un altro prò-
ùlema: quello dell Organizzazione legalo delle classi produt¬
trici e della loro partecipazione, come tali, alla vita dello Stato.
Problema questo che nè il liberalismo, nè la democrazia, nò
lo stesso socialismo avevano mai posto, sembrando ad essi
sufficiente il regime del suffragio universale indifferenziato,
introdotto dalla rivoluzione francese, e ormai accolto senza
contrasto in tutto il mondo civile.

In verità, il sistema democratico dell'atomismo suffragi¬
sti co, che ignorava il produttore e conosceva solo il citta-
dino. attribuendo a ciascun uomo come tale tutti i diritti,
e livellando perciò tutti gli uomini sotto il commi denominatore
del cittadino, se aveva potuto in uri primo momento servire a
distruggere un 'organizzazione sociale e politica, come era quella
del secolo XVTIT, sorpassata dalla evoluzione sociale ed econo¬
mica «lei tempo, non aveva avuto nessuna virtù ricostruttrice.
Esso partiva da una concezione fondamentalmente erronea
della v ita sociale, che disconosceva la natura organica della
società, le differenze necessarie tra gli uomini, il loro diverso
valore e la diversità dello funzioni a ciascuno affidato ne]
complesso e multiforme meccanismo della vita sociale. Il
giorno, in cui il sistema era stato condotto alle sue estremo
conseguenze c aveva prodotto gli estremi danni, min arciandò
di travolgere in una universale anarchia tutta la moderna ci¬
viltà, il problema di una riorganizzazione della società e
dello Stato, non più sulla base deiEa tomismo individualistico
della filosofia della rivoluzione francese, ma sulla base di una
visione organica della società, si poneva nettamento. E, ri¬
stabilito oramai lordine sociale turbato da una lotta in com¬
posta durata cento anni, incominciava la fase della rieostitu-

— 406 —

rione dello stesso assetto sociale, con i suoi immancabili ri¬
flessi salpasse t-to politico dello Stato,

"Putto ciò spiega a sufficienza come Pinteresse più grande
della riforma realizzata con la legge 3 aprile 1926 si sia con¬
centrato sulla nuova organizzazione delle forze produttive,
e come le piu Importanti discussioni, a cui abbia dato luogo
il regolamento di attuazione della legge, si siano svolte appunto
intorno alle disposizioni che disciplinano tale organizzazione.

Il regolamento ha affrontato infatti anche il problema or¬
ganizzativo. Esso non poteva dimenticare la ragione fondamen¬
tale che determinò la leggo 3 aprile 1926, nè lo scopo essen¬
ziale che essa si proponeva: la fine dell'autodifesa di classo e
la risoluzione pacìfica dei conflitti dei lavoro. Ma il regola¬
mento ha tenuto conto altresi dell'altro problema, la cui ri¬
soluzione costituisce tuttora un punto fondami ri tale della si¬
stemazione fascista della società e dello Stato: la organiz¬
zazione delle forze sociali dal punto di vista delle loro tun
zio ni, e la loro inserzione nello Stato, Questo secondo pro¬
blema non è stato risoluto totalmente dal regolamento, nè
lo poteva; nm è stato affrontato, od in parte anche «ri¬
soluto, se pure i principi posti in questa materia abbiano
bisogno di ulteriori svolgimenti e di piu ampie applicazioni.
Sarà questo il compito di altre provvidenze legislative: la
sistemazione fascista è così profond amento innovatrice, che
essa non può essere I opera uè di uri giorno, nè di un anno.

Il regolamento intanto, tenendo presente i due problemi,
quello principale della pacificazione sociale, e quello, per ora
secondàrio, dèlia organizzazione delle forze produttive, ha
creato una doppia organizzazione.

Una pròna organizzazione, disciplinata nei due primi ti¬
toli del regolamento (artìcoli 1-42) è quella che io ho definito
organizzazione verticale. Essa ha carattere strettamente sin¬
dacale, si riferisce cioè esclusivamente alia posizione che gli
associati hanno nel processo produttivo. Si tratta perciò di
una organizzazione di categoria, comprendente per ciascuna

— 407

categoria solo datori di lavoro o solo lavoratori. I vari elementi
dela produzione sono Qui considerati come titolari di interessi
separati, e quindi eventualmente in contrasto. Sotto il punto
di vista sindacale, l’organizzazione comprende associazioni uni¬
tarie o di primo grado, che sono gli elementi semplici di essa,
e organizzazioni superiori, che comprendono più associazioni
unitarie.

Le organizzazioni superiori sono di secondo grado, quando
vengono costituite direttamente da più associazioni unitarie;
di terzo grado, quando sono costituite da più associazioni di
secondo grado; di quarto grado, quando comprendono più as¬
sociazioni di terzo grado, e via dicendo.

Le associazioni di secondo grado sì sogliono chiamare fe¬
derazioni ; quelle di tezzo grado o di grado superiore confede¬
razioni. Questa è appunto la terminologia adottata dal re¬
golamento, il quale ammette il riconoscimento delle federazioni,
sia nazionali sia locali (articolo 41 primo comma); e delle
confederazioni, sia nazionali sia locali (articolo 41 primo
comma); e infine anche di confederazioni generali , sia nazio¬
nali, sia locali (articolo 41 quinto e sesto comma).

La gerarchia pertanto tra le organizzazioni si stabilisce
nel seguente modo. Più associazioni unitarie formano una
federazione , la quale può essere locale (circondariale, pro¬
vinciale, regionale) o nazionale. In tale modo si riuniscono tutti
i datori di lavoro o tutti i lavoratori di una determinata ca¬
tegoria, di una determinata circoscrizione (federazione cir¬
condariale, provinciale, regionale) o di tutta l’Italia (federa¬
zione nazionale). Non è affatto necessario che il raggrup¬
pamento degli elementi di una determinata categoria nelle
circoscrizioni più vaste, e anche in tutta FItalia, sia fatto in
via federativa; esso può avvenire anche mediante la costitu¬
zione di associazioni unitarie. È quindi ammissibilissimo che
una determinata categoria sia organizzata provincialmente,
regionalmente, e anche nazionalmente in una associazione
unitaria. Il ricorrere alForganizzazione federativa o allorga-

IfiH

ii

nizzazione unitaria c questione di tecnica sindacale, clic va
rimessa di redola al prudente arbitrio degli organizzatori, e
che potrà essere risoluta nell’ano e nollbiltro senso, secondo il
carattere della categoria, la natura dei suoi interessi e il
numero delle persone clic vi appartengono.

Più federazioni si uniscono in una confederazione, la quale
comprende perciò più categorie <11 datori e di lavoratori, i
quali rappresenta no così una o pia categorie di impreso o an¬
che un determinato ramo della produzione. La confederazione
può essere locale (provinciale, regionale) o anche nazionale.
Nulla vieta che si formino sia confederazioni locali, sia con¬
federazioni nazionali, in modo che piu confederazioni pro¬
vinciali o regionali si riuniscano in una confederazione nazio¬
nale. È anche possibile che una confederazione nazionale com¬
prenda insieme federazioni e associazioni unitarie. La co ri¬
fodera zinne nazionale non può formarsi di regola che per de¬
terminati rami della produzione espressamente contemplati dal
regolamento. Questo all'articolo 41 prevede il riconosci mento di
tred! ì confederazioni nazionali, sci per i datori di lavoro, sei
per i lavoratori ed una per gli esercenti una libera attività.
Le sei confederazioni nazionali dì datori di lavoro o di lavo¬
ratori sono raggruppate secondo i sei principali rami di
produzione economica: industria, agricoltura, commercio, tra¬
sporti marittimi ed aerei, trasporti terrestri e della naviga¬
zione interna, banche. Accanto alle dodici confederazioni na¬
zionali distinte per rami di produzione è prevista la costitu¬
zione di una tredicesima confederazione nazionale degli arti¬
sti e professionisti.

Questo schema non è rigido, nel senso che 1 il regolamento
ammette la possibiltia per l’avvenire del riconoscilocn to di
alila 1 confederazioni nazionali, pur circondando tale ricono¬
scimento di particolari garanzie, in quanto richiede uno spe¬
ciale Regio decreto di autorizzazione da emanarsi, sentito ìJ
Consiglio dei Ministri e il Con sigilo Nazionale delle Corpo¬
razioni far tìtolo 41 ultimo capoverso).

- 409 —

H regolaménto In ultimo prevede la formazione di Con-
jedvrmicmi Generali. La Confederazione Generale può com¬
prendere tutti i datori di lavoro o tutti i lavoratori, quindi si
può estendere a tutti i rami della produzione. La con federa¬
zione generale così come la confederazione semplice può es¬
sere locale o nazionale. Si risolve in tal modo il problema
della organizzazione unitaria provinciale, comprendente tutte
le organizzazioni provinciali sia di datori di lavoro, sia di
lavoratori e con la loro riunione nella rispettiva confede¬
razione generale nazionale avente un proprio ufficio in ogni
provincia. Anche questa è questione di tecnica organizza¬
tila, la cui finzione va rimessa in regola al prudente
andino degli organizzatori; i quali potranno scegliere la
forma pia accentrata della sola confederazione nazionale con
uffici locali, ovvéro la forma piu decentrata delle confede-
razioni generali locali riunite in una confederazione generale
nazionale.

II regolamento ammette due tipi di confederazioni gene¬
rali; ima per i datori di lavoro, ed una per i lavoratori e gli
esercenti una libera attività* Essa vuole in tal modo rispet¬
tare lo stato di fatto esistente, quella che si suol chiamare la
unità sindacale, che è stata realizzata per le varie specie di
lavoratori. Ma anche questo schema non è rigido, perchè il
regolamento (articolo 41, ultimo capo verso) prevede la pos¬
sibilità, ove se ne manifesti il bisogno, di un funzionamento
futuro audio delle confederazioni generali, con le stesse ga¬
ranzie stabilito per il riconoscimento di altre confederazioni
nazionali, oltre le tredici prevedute dal regolamento.

Come si vede, alla organizzazione propriamente sindacale
sono riservate le denominazioni dì sindacato o associazione sin¬
dacale, di federazione c confederazione di associazioni sindacali.
Nel campo sindacale non apparo ancora la parola cor por a-
'Zwne. Ed è naturalo. La corporazione è Forganizzazione in¬
tegrale di tutti i fattori della produzione; il nome dì corpo-
razionc pertanto non può essere applicato alle organizzazioni

— --

■

— 410 —

sindacali, che raggnippano solo datori di lavoro o solo lavo¬
ratori. So bene elio nella pratica del sindacali sino fascista si
è dato spesso il nome di « corporation e ad associ azioni che
avevano in realtà solo carattere sindacale. L’aspirazione dot
sindacalismo fascista, in realtà, è stata sempre per la corpo-
razione integrale. Nel suo concetto la riunione di tutti i fat¬
tori della produzione, non soltanto realizzava le massime pos¬
sibilità della collaborazione nel campo dei conflitti del lavoro,
ma costituiva la base migliore per la riorganizzazione sociale
sulla base delle funzioni economiche. Ed io credo che one¬
sta tendenza sia giusta. In un mio vecchio scritto, pubblicato
nell*Idea Nazionale settimanale dei 23 maggio 1914, io misi
innanzi, credo per il primo, non solo l’idea della co ri grazio ne
integrale, ma anche il nome ili corporazione. In quello scritto
io dicevo: « e noi proponiamo addirittura di sostituire il nome
nostro a quello straniero e di parlare addiritura di (orpora-
zio ni. Le corporazioni, che furono travolte d allindi viti u aliamo
della filosofia giusnaturalistii'à e ddileguali tarisni o il IL ri¬
voluzione francese, possono ben vivere nella concezione sociale
de! nazionalismo italiano. Nelle corporazioni dunque, non l’as- -
snida eguaglianza, ma la disciplina delle differenze* nelle cor¬
porazioni tutti i partecipi della produzione affratellati in
una vera, opportuna e feconda fraternità di classe ».

Ma le difficoltà pratiche delPorganizzazione intégrale di
tutti gli clementi della produzione erano fino a ieri grandis¬
sime, e anche il sindacalismo fascista non è riuscito a vin¬
cerle, Esso dunque si è dovuto contentare, come auspicio o
come programma, di dare alle sue organizzazioni sindacali il
uomo dì corporazione* Ma La corporazione integrale è ri¬
masta in buona parte pura aspirazione. Doveva intervenire
Io Stato, perchè tutti gli elementi della produzione accet¬
tassero di porsi sotto uidunica disciplina. E si comprende come
TI dea di una organizzazione unitaria e di una disciplina unica
spaventasse l datori di lavoro, quando la corporazione doveva
di necessità realizzarsi fuori dello Stato, in uri regime di

libertà pieno di pericoli. Il regolamento sindacale del 1®
luglio 1926 ha vinto tutte le dubbiezze e dissipato tutti i ti¬
mori, organizzando la corporazione, non più come un’as¬
sociazione vivente fuori dello Stato, ma come un organo
dello Stato.

il titolo terzo del regolamento (articoli 42-47) è dedi¬
cato appunto agli organi di collegamento tra le varie asso¬
ciazioni sindacali, preveduti dall’articolo 3 della legge, che esso
definisce in linee precise, e a cui dà il nome di corporazioni.
• D’ora innanzi pertanto questo nome non potrà piu essere adot¬
tato dalle organizzazioni sindacali, e sarà riservato agli or¬
gani di collegamento fra le varie associazioni sindacali, che
per ciascun ramo della produzione, o anche per una deter¬
minata categoria di imprese saranno creati presso il Ministero
delle Cor por azioni.

La corporazione, proclama l’articolo 43, non ha personalità
giuridica, ma è un organo deH’amministrazione dello Stato.
Essa è costituita con decreto del Ministro delle Corpora¬
zioni, ed ha una organizzazione molto elastica, che viene de¬
terminata volta per volta nello stesso decreto di costituzione
(articolo 43 primo e secondo capoverso). Rimane dunque ben
chiaro che la corporazione, per quanto organo dello Stato,
non ha una complicata organizzazione burocratica, ma è go¬
vernata da un consiglio, formato dai rappresentanti delle va¬
rie organizzazioni sindacali riunite nella, corporazione ed e
diretta da un presidente, scelto dal Ministro delle Corpora¬
zioni. Il presidente evidentemente non sarà, salvo casi
cezionali, un funzionario; sarà a mio avviso, una perso
lità di indiscusso valore e di grande autorità nel ìamo di pro^
duzione o nel gruppo di imprese, per cui la corporazione

costituita. . •

La corporazione, secondo il regolamento (artico o .
può costituire per un determinato ramo della produzione
per una o più determinate categorie di imprese. In ta
si ammette la specializzazione della corporazione. pr ^

412 —

viste, per tento, la possibilità di costituire, accanto alle grandi
corporazioni generali dell’industria, dell’agricoltura, del com¬
mercio, dei trasporti marittimi, dei trasporti terrestri, delle
banche, anche corporazioni specializzate per determinare spe¬
cie di industrie o di commercio, o per determinate attività
agricole; per esempio una corporazione dell’abbigliamento; una
corporazione dell alimentazione, una corporazione del teatro.

La corporazione ha carattere nazionale, dice l’articolo 42.
Ma ciò non toglie che essa possa avere anche uffici locali,
come prevede espressamente l’articolo 43. Tali uffici locali sa¬
ranno di regola provinciali e potranno trovar sode oppor¬
tuna presso il consiglio provinciale dell’economia.

Si realizza, pei tal modo, accanto all’organizzazione ver¬
ticale sindacale, un’organizzazione orizzontale, corporativa.
Tutte e due coesistono, l’una per la tutela degli interessi se¬
parati dei vari elementi della produzione, l’altra per la tu¬
tela degli interessi comuni di ciascun ramo della produ¬
zione e di ciascun gruppo di imprese.

In questa duplicità di organizzazione si integra, realiz¬
zandosi, il doppio scopo a cui la legge 3 aprilo 1926 e il re-
lativ o regotemento mirano; la risoluzione pacifica dei con-
itti del lavoro e la organizzazione, entro lo Stato, delle
forze della produzione.

L’esperienza dirà se questo sistema, nel quale si realizza la
concezione fasciste della società e dello Stato, risponde an-
c e pienamente, come io credo, alle esigenze della vita sociale,
economica e politica dell’Italia moderna. Una delle conse¬
guenze piu immediate, che ne deriveranno, sarà l’introduzione
e a rappresentanza corporativa nei grandi organi costitu-
ziona,i e lo Stato, e specialmente nel Senato. Ma altri svi-
^pr ancora avrà il sistema che il fascismo ha creato. Pre-
crh tutti non e possibile, ma è possibile fin d’ora affermare

uscire 6SS1 - n ° n S °'° ma tutta la società italiana

usciranno rinnovati profondamente.

INI) 10 E

. Pag. 5

I.

Le leggi di dipesa.

L Leggo mille società secete. - Relazione sul disegno di * g&

legge * 1 ‘ * * ‘ ' » 89

Sulle Associazioni Segrete - 45

Lo Associazioni Segréte | le Massosa ■ ■ M

2, Legge sui fuorusciti. — Relazione sui disegno ■% egg
Modificazioni ed aggiunte alta legge 13 S 1U "
gno im il. 555 sulla cit^dinanza, - Discorso * fi (
allo. Camera dei Deputati 67

Discorso al Senato del Regno .

segno di legge - ■ • ' * SO

Discorso alla Camera dei Deputati S 8

Discorso al Senato del Regno . 9 y 3

discorso «£ fenato de? *

IL

La Eie orma Costituzionale.

legge . ■ ■ ■

Discorso alla Camera dei Deputati
Discorso al Senato del Degno *

1.29

163

177

— 414 —

% Legge Bulle attribuzioni e prerogativa del Capo del Go¬
verno, Primo Ministro Segretario di Stato* —

Rei azione sul disegno dì legge * Dog. 195

Attribuzioni e prerogativa del Capo del Governo.

— Discorso al Senato del Regno y 203

m.

Là Riforma dei Codici.

Relazione al disegno di legge : « Delega al Governo del Re
della facoltà di emendare il Codice penale , il
Codice di Procedura Penale, le leggi su ir ordi¬
namento giudiziario e di apportare nuove me*
dilazioni e aggiunte al Codice civile „ . » 21J

Discorso alla Camera dei Deputati t # , ,261

Discorso al Senato del Regno » 3 ^

IV.

La Riforma Sociale.

Legge sulla disciplina giuridica dei rapporti collettivi del

lavoro* — Relazione al Disegno di legge. * *

Discorso alla Camera dei Deputati *

Discorso al Senato del Regno *«,,**
La nuova disciplina del lavoro e lo Stato Corporativo . »

327

356

380

399